淺談現代城市管理理念的轉變

城市化戰略與現代城市管理模式探索 1．城市化的質的規定性 目前，在定義城市時還偏重於對人口的量的表徵，即農村人口向城市聚集或農業勞動力向非農產業的轉移這一可計量的變化過程。但我認為，城市作為人類文明進步的產物和標誌，城市化作為現代化的組成部分，更為重要的方面是其質的規定性，即城市文明向農村的擴散，這才是城市化的真正的實質意義之所在。否則，按照前者的觀點，要實現城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式從分散轉為集中，或改變一下統計方式，就可以實現城市化（或人們所說的城鎮化）。例如，去年以來強調了城市化，城鎮人口統計數一下子就上跳五個百分點，而按前幾年統計，每年一般只增0.5個百分點。如1997年城鎮人口為29．9％，1998年是30．4%，1999年為30．9 %，而這次XX年的人口普查卻達到了36．09%。就是說XX年一年中，我國城鎮人口上升了5個百分點。當然，這中間有一個統計方式的變化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市學界有一個理論依據，認為一般講城市人口達到3o％以後，就進入了城市化的快速起飛階段。但城市化的質的規定性，對於快速推進階段的城市化的健康發展尤為重要，對於城市管理的目標與宗旨的討論也具有非常重要的意義。 2．“全球化”背景下的中國城市化戰略 中國的城市化道路的選擇要有一種“全球-本土化”的戰略視野。“小城鎮，大戰略”的確是依據20世紀七、八十年代我國國情作出的一種行之有效的發展戰略。但當跨入21世紀、世界進入經濟全球化時代，綜合國力的競爭日益激烈，以及我國基本解決溫飽和開始進入小康階段的現代化程序的背景下，城市化戰略選擇中是繼續推進小城鎮戰略還是也要發展大都市戰略？也許是目前城市化戰略討論的焦點。“城鎮化”和“都市化”都是城市化的一種表述，但是其內涵顯然是有區別的。我的觀點是，當前中國的城市化應該是大都市和小城鎮的協調發展，在某種意義上，只有經 “都市化”而重返“城鎮化”才能真正實現文明擴散意義上的城市化，也就是說，只有經過一定程度的都市化的發展，即城市文明的高度發展後的那種“郊區化”式城鎮化，才更具有深遠的戰略意義，更具有全球性的啟示與價值。郊區不等於鄉村，郊區相對於城市而存在，附屬於城市而發展。郊區化不是“逆城市化”，而是“後城市化”、“超城市化”或者說是一種“深度城市化”的體現。那是一種在高度文明後的城鎮化，一種人口的適度分散、追求生活環境的改善和生活質量的提高的自然趨勢。所以，在這之前，中國需要有一定的都市化的程序。這實際上是城市化的質的規定性的的要求，也是中國人口和土地資源尋求最佳配置的一種戰略選擇。此外，未來的全球化競爭，某種意義上是一種都市圈的競爭，沒有大都市的強有力的發展，中國是無法在國際上佔有重要席地的。光靠星羅棋佈的小城鎮是無法完成中國的集約式的經濟發展和中國在全球化的背景下的綜合國力的快速提增的。 3．城市管理模式的選擇 全球化背景下城市管理模式的選擇，同樣需要全球化視野與本上化實踐的結合。首先需要澄清在城市管理範疇或概念上的許多片面性。何謂城市管理？城市管理主要管什麼？怎麼管？記得98年剛開始組織關於城市管理的跨學科課題組討論時，不同學科的學者對城市管理的概念就提出了各不相同的解釋和定義，有的學者認為城市管理主要應該是法規管理即城市的法治問題，有的學者則堅持應該限定在城市的物質空間領域內，還有的學者則更多地視城市管理為社會管理的組成部分；有的認為當前城市管理的關鍵是加強城市規劃的權威性，有的則認為城市管理更緊迫面臨的難題是城市建設質量的控制，當然，對於城市日常執行管理的長效性的呼籲則是高度一致的。我曾經在去年的本論壇上闡述過一個“全球-本土化”的城市管理模式的基本構架，主要強調的是一種超越傳統“非此即彼”式的二元對立的思維模式，在堅持“以人為本”、“可續發展”的指導思想和確立精幹高效、系統綜合的目標原則基礎上，強調現代城市管理內容上“經濟—社會（區）—環境（市政）”的綜合性、管理主體上 “市府—市場—市民” 的多元性以及管理物件上 “規劃—建設—執行”的全程性。 公共管理理念的變革與城市政府職能的轉換 “管理”的多義性和城市管理的歸屬 關於城市管理的討論還涉及到對於管理本質的探討和認識。城市管理中的“管理”是一種怎麼樣的管理？中文中的“管理”是一個含義十分寬泛的概念。政府管理和企業管理是否是一回事？行政管理和商務管理有何異同？我發現，在英語中至少有4個詞可以譯為“管理”：management是用得最多、最廣的“管理”，主要指“私域”的管理，如企業管理、經營管理，現在正在不斷泛化為一般性、普遍性意義上的管理(其實，第一個“經理”倒是從事公共事業管理的)；administration也是“管理”，主要指行政管理，主要用於“公域”的管理，即公共管理；governance也是一種“管理”，通常譯為“管治”或“治理”，現在的用法已經超出單一的政府管理範圍而具有了更為寬泛的含義；regulate也含有“管理”的意思，主要是指一種“管治”或“管制”，因為規範化本身不也是一種管理嗎？但這個詞中的規則化、條例化傾向是十分強烈的。那麼，城市管理究竟是何種管理呢？也許是一種更具綜合性、多樣性、上述4種含義兼而有之的“管理”。城市管理總體上屬於公共管理範疇，但隨著“新公共管理”或“管理主義”思潮的興起，正在世界範圍內引發公共管理的一些重要變化，這主要是指公共事業的市場化和公共事務管理的企業化傾向。在城市管理領域，人們正在不斷推進城市基礎建設中的市場化改革（如建設專案的公開招投標制度和建設監理中的企業化運作方式改革等），城市管理的“管理”也從傳統公共管理的“管理”（administration）改為企業管理的“管理（經營）”（

management），反映的正是這一種趨勢。但我覺得，當前正在廣泛使用傳統上主要用於政府管理的governance（管治或治理）這一概念，則正反映出人們對城市管理完全市場化趨勢的一種疑慮和保留，值得我們認真思索，現代講的governance並不是政府一家的事，而是社會的一種共同事務的治理。實際上，國際管理學界強調從科學管理向人本管理的過渡也是一種對管理領域過度市場化、過分技術化乃至於片面效率論傾向的一種反撥。 2．“重在管理”：“全能政府”還是“有限政府”？ 去年的論壇上我提出了上海城市發展的“後建設”視野問題，並著重闡述了這一概念的三種基本內涵，即“後發”的城市建設、“軟建設”（環境和功能建設）為主、“元建設”（形而上）的思考。這主要是一個戰略性的時空定位問題。我要特別指出的是，這是一個～時空的概念。我認為，上海市政府提出的“建管並重、重在管理”也正是基於某種類似的考慮。在強調城市的環境建設和功能開發階段，管理的任務更為艱鉅也更為重要和緊迫，在一定的意義上，管理也是一種建設，管理也許更能出效益。 但是，如何進行精幹高效的現代城市管理呢？特別是城市政府在城市管理中的職能究竟該如何定位呢？這是一個值得認真研究的問題。不要以為一講“加強管理”就是政府包辦一切。這也就是我強調在城市管理的主體論上一定要有“市府—市場—市民”的三主體觀，充分發揮政府監控、市場調節、公民參與的三手並舉、缺一不可的原因。在強調“重在管理”的時候，千萬不要重蹈傳統計劃經濟體制下的“全能政府”的覆轍。“全能政府”的模式顯然是不適應現代經濟迅速而多變的市場環境的，也是與現代城市管理改革中的市場化、社會化、法治化取向相悖的。 在長期的計劃經濟體制下，曾經形成了政府一家包辦、一手獨大的“全能政府”的城市建設和管理體制和機制。國家是全能的，政府也是包乾的。強有力的政府幹預手段的全面運用，也使老百姓養成了一種思維的慣性和惰性，什麼事都找政府的。而在市場經濟條件下的政府應該是一種“有限政府”。從“全能政府”向“有限政府”的轉換也許是當前從計劃經濟體制向市場經濟體制轉換中的一個關鍵，在當前市場經濟條件下，這個轉換正處一種交叉與過渡階段，即出現了一種被稱之為“審批經濟”的特殊階段，實際上是計劃經濟體制的一種變種。這也是目前許多困難難以解決的癥結之所在。所以，政府職能的轉換已經成了深化改革的關鍵，這也是中國加入wto後面臨的最大挑戰之一。而城市政府職能的轉換也已經成了城市發展與管理現代化的關鍵。～市長在今年～期間，明確表示今後工作重點在於政府職能的轉變，提出了政企分開，政事分開，政社分開的改革思路。這裡實際上也是包含了一種由“全能政府”向“有限政府”的轉換。政企分並已經講了很多年了，也有不少推進，城市政府的經濟管理職能要從直接當“水手”向如何當好“舵手”上轉化。政事分開跟城市環境管理關係很大，也是當前需要大力推進的方面。政社分開更是加強社群建設和管理、實現城市長治久安、人民安居樂業的一個重要發展方向。這三個分開，是我國城市政府職能轉換的一個重要問題，也是現代“有限政府”趨勢的必然。 3．“新公共管理”理論與城市管理 當前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影響是顯而易見的。“新公共管理”或“管理主義”是西方20世紀70、80年代興起的一股思潮，其要義就是把更多的傳統上由政府管理或專營的公共事務、公益事業及公共產品的提供改由私營企業共同參與或乾脆實行“私有化”，如英國撒切爾夫人執政時期的大規模的私有化運動，涉及鐵路、航空、郵政等等大量傳統上由國家控制或獨營的領域。“新公共管理”理論突出效率、效能與效益原則，強調管理的“市場化”導向，的確是現代公共管理改革的一個重要方面。同時，“新公共管理”思潮在一定意義上也促進了“政事分開”，應該說在實踐中是取得了一定的效果的，如紐約市政府把一個儘管連年增加財政撥款、但一直難以有效管理的城市公園承包給私人公司後，出現了井然有序的新面貌，獲得市民們一致的好評。但是，市場這隻“看不見的手”並不是萬能的，尤其是公共事業和公共產品關係到國民的日常的基本生活保障，一旦出現“市場失效”，其後果影響巨大。如本人所知，在美國某州實行電力系統的私有化後，經常出現供電障礙，引起當地居民的極大不滿。所以，我們在推進城市管理中的市場化改革中，一定不能忽視政府的職責之所在。其實，在公共事務和公共產品的供應方面，政府的調控是十分重要的，就是在西方發達國家，在公共事務的私營化過程中，政府仍然起著巨大的作用，如紐約政府把公園承包給私人公司經營後，政府的撥款不變，並保持必要的增額，這就使得私營公司也有利可圖，同時卻大大地節省了納稅人的錢，增進了納稅人的利益。而眾所周知，美國的私立大學每年從各種渠道獲得的政府經費是非常巨大的，以致於美國卡內基基金會把每年獲得政府科研資金的多寡作為“研究型大學”的基本標準，事實上，如果沒有政府的資助，私立大學是很難真正生存下去的。 因此，“新公共管理”理論的啟迪是十分寶貴的，對於國內方興未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鑑的。在城市管理領域，企業化、市場化、社會化都是不可與缺的改革，現代的城市管理決不是政府一家的事，當然也不是任何私人或企業能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一種新的“政企不分”傾向，即過去的政企不分，是要求企業家當政治家，其極端形式就是“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”，現代政企不分，是政府部門想當企業家，“裁判”當“球員”，那可是一種“越位”和“錯位”。整頓市場秩序，規範市場行為，政府應該擺正位置，有退有進。在公共管理領域，政府的職責應該加強，但這種加強不是包攬，不是獨營，而是充分調動和發揮市場、企業乃至於市民的積極性，在共同參與的基礎上加強政府的巨集觀調控和監督。比如，“以人為本”也是不少企業的廣告詞，但以何人為本？企業強調的是以顧客為本，叫做“顧客

是上帝”，房地產開發中漸露端倪的城市“空心化”傾向，既是市場經濟價值規律的使然，也有城市設計和規劃中的偏差，有無急功近利的過分商業化導向在起作用呢？而目前房地產商的廣告中充斥的所謂“成功人士的選擇”、“白領階層的樂園”等等，又是否是我們城市發展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考慮應該是全體城市居民的利益與方便，特別是對社會弱勢群體的照顧，也是政府不可推卸的責任。 總之，市場與政府這兩隻手的作用都是有效而又有限的。因為在效益與公平的關係上，對於企業，效率優先，天經地義；對於政府，保障社會公平則是最重要的責任，這也是保護納稅人的根本利益之所在。所以，在當前城市建設與管理事務上更多地由企業參與的條件下，政府的監控作用尤為重要。“新公共管理”是一把利弊兼具的雙刃劍，不能簡單照搬套用，特別是它的“市場化”取向與“私有化”往往攪合在一起，這是我們在借鑑時不可忽視的。我們的市場經濟是社會主義的市場經濟。 此外，把公共產品提供給企業或私人管理，還涉及到公共社會的培育與成熟，包括第三部門（third sector）的成長，即非政府組織（ngo）與非營利性組織（npo）的活躍，這些是公共社會成熟標誌，作為大城市特別是上海應該率先探索這種可能性。這也涉及到一種觀念的創新，即在現代的城市管理中，不應把老百姓看成是“訓政”的物件，而應該視作是管理的主體。對公共事務的管理，群眾應該擁有更多更大的發言權和決定權，這也是社會主義民主的內在要求。 國家功能的轉換與“無為而治”理念的創新 1．國家功能的轉換 城市政府職能的轉換還涉及國家功能和作用的定位, 學術界討論已久（這裡討論的“國家”主要是指國家機器，即英語中的state。此外，關於“國家”和“政府”的概念也是有區別的，“國家”的功能和職責及其作用都大大超出了“本屆政府”的含義）。17世紀英國哲學家霍布斯曾把國家比喻為《聖經》中的怪獸leviathan,一種可怕的海獸，但又是人類自己創造出來、結果反被它所控制的巨獸。20世紀是國家功能和作用空前膨脹的時期，國家機器成為一種高高凌駕與社會之上的巨獸。但是20世紀末，傳統民族國家的權威受到多種挑戰。這種挑戰不僅來自於跨國公司和金融巨頭的“超國界行動”，更來自於某些跨國家組織的干涉。“北約”在科索沃問題上所謂的“人道主義干預”是對國家主權的嚴重挑戰。而在“經濟全球化”浪潮中，一些世界性的經濟組織正在成為超國家的leviathan ，例如wto組織、世界銀行、國際貨幣基金組織等等，都具有比傳統民族國家更為強大的功能和作用。但是，伴隨經濟全球化趨勢的同時，是政治多極化和文化多元化的並存。在這種國際背景下，民族國家的政府功能的強化也是必要的。而在國家創新體系（nis）的構建和國家綜合競爭力的提升方面，國家的作用仍然是不可與缺、甚至是舉足輕重的。 城市的“善治”與政府職能的轉化 但是，與此同時，政府在國內事務的管理職能卻在一定程度上有所變化。這就是伴隨上述“新公共管理”思潮的出現，與20世紀的70年代以來發達國家先後興起的一個“政府再造”運動相關，在反思國家與個人、政府與社會關係的基礎上，曾經盛行一個“小政府、大社會”的理論，90年代提出並開始大量研究“善治（good governance）”的理論。我認為“善治”的實質主要並不在於政府的大小，而在於政府的有效性，其涉及的正是政府職能的轉換。 有關這一問題的討論在中國正方興未艾，特別是圍繞加入wto後政府行為方式的轉換，目前有三種觀點。第一種觀點認為中國政府面對挑戰，應加強經濟干預，重點扶植國營大中型企業，以應對並參與國際競爭。第二種觀點認為應順應世界潮流，實現國際接軌，大幅度減少政府幹預，要重點解決“市場失效”與“政府實效”問題。第三種觀點認為在目前轉軌時期，國家應在更多領域發揮作用。這三種觀點，各有道理。我認為，現代政府對外的功能要加強，維護民族利益，保護國民權益；但在對內的功能方面則完全可以更為減弱一些，也就是更多的放權於基層。社會主義的民主決不能停留在傳統的“為民作主”上，而應該是大力推進和擴大“由民作主”的範圍，如在城市的社會管理上，能否讓城市的居民委員會真正發揮其民主自治的作用呢？我們應怎麼看待城市政府職能的轉化問題，怎麼建立一種以環境建設為本的新的城市政府的管理職能呢？構建適應現代化市場經濟發展的環境，不只是城市基礎設施構成的“硬環境”，還包括政策、法規、社會氛圍等“軟環境”的建設，這是城市政府的重要職能。特別是軟環境的建設，要強調精幹與高效（包括效率與效益），更應該強調信譽與信用，用各種政策和法規使守規者不虧、誠信者獲利。沒有全社會的信用制的建立，現代市場經濟體制是不可能真正建立起來的，這也就是xx所提出的依法治國與“以德治國”的結合。 3．“無為而治”：以“無為”之形，求“有治”之實 從中國傳統的“禮治”到現代社會的“法治”，真正的“德治”應該是一種與“法治”相結合的新型的“善治”，而不是簡單地迴歸中國傳統的“禮治”。中國傳統的“禮治”是以一種等級制、身份製為基礎的，“刑不上大夫，禮不下庶人”，是典型的人治。而現代社會的法治，強調的是契約制，其理論前提是自然法論和自然權利說，更合乎自然之本來，人間正道是滄桑。雖然在中國的傳統文化中並不存在西方那種帶有宗教神祕主義色彩的自然法論和自然權利說的思想資源，但中國古代智慧中的“德治”理想和各種“治道”的研究卻是有著十分豐富和寶貴的啟迪的。這裡既有孔子的有為之治，即儒家的“修齊治平”之道，亦有道家的“無為而治”之道 。有為與無為是對立的統一，政府總想“有為”，但有為與無為，要有個度的掌握。特別是“強政府”的優點在於能為老百姓做許多實事與好事，但一旦做了一件錯事或壞事，其後果之大、影響之壞，就不是幾年、十幾年能消除的。

比如在城市規劃和建設中，政府決策的失誤所造成的損失往往是難以彌補的。當然，在城市發展和改造的啟動階段，特別是在城市的基礎設施還很不完善，需要集中人力、財力、物力進行有計劃的大規模建設時期，政府的作為是十分重要的，這也許可以說是那種“修齊治平”理想的實踐。但是，當現代城市進入發展的成熟期，特別是如我們所分析的進入以功能開發和環境建設為主的“後建設”時期，政府的直接介入就可以逐步減少，政府在城市發展和管理中的角色就應該也完全可以有所轉換。要做到“依法治市”和“以德治市”的結合，現代政府在城市建設和管理中能否也借鑑一點老子的智慧呢？現代政府能否從老子的“無為而治”中學一點“善治”之道呢？“無為而治”是以“無為”之形，行“有治”之實，不要信“唯上智與下愚不移”，以為只有政府或專家有智慧、懂規劃、會管理，真正的“善治”不是去規定和指揮老百姓幹這幹那，而是隻需規定哪些不能幹，至於具體怎麼做，讓企業家和老百姓去開動腦筋，發揮才智，人民城市人民管，這也是一種法治，“法無禁止即自由”嘛！不要自以為政府是最高明的，在城市的建設和管理中，政府的重要作用是導向而不是指令。 所以，借鑑“無為而治”以為現代政府的城市管理理念也可以視為一種現代的“德治”理念。何謂德？“道生之，德蓄之，物形之……”，萬物皆因得“道”而成形。故“德”為有形之道，“道”為無形之德。中國古語中“德”同“得”，各得其所，各就其位，“天地位焉，萬物育焉”。老子曰：“聖人處無為之事，行不言之教。萬物作而不辭（治），生而不峙，功成而弗居。”自然而然，無為而治，“道之尊，德之貴，夫莫之命而常自然”，這可是“大智”，才有“大治”，也才有文明的發展與進步。所以，“德治”可以是儒家的“修齊治平”之德，也可以是道家的“無為而治”之德。城市政府在城市管理中的最高境界，也許正是這種“處無為之事，行不言之教”的“德治”，以“無為”之形，行“有治”之實，而達“無為而無不為”之境界。而只有這樣，城市文明才能發揮其最大的魅力以為人類未來“詩意地棲居在大地上”的理想家園！

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