當前政府非稅收入管理己引起各級黨政領導和財政部門的高度重視。自2001年以來，我省在廣泛開展調查研究的基礎上，積極探索非稅收入管理新途徑，已經取得初步成效。通過調查研究，進行改革試點，我深深感到：政府非稅收入管理中的問題仍然突出，改革勢在必行，出路在於創新。
一、問題仍然突出
近些年，我省在非稅收入管理特別是行政事業性收費、政府性基金管理方面，積極推進收費徵管體制和綜合財政預算改革，不斷深化“收支兩條線”管理，為加快我省經濟社會事業發展，緩解財政困難，優化經濟發展環境和推進反腐倡廉發揮了重要的作用。但隨著改革的不斷深化，現行非稅收入管理的深層次矛盾不斷暴露，存在的主要問題不容忽視。
（一）思想認識不一，改革舉步維艱。主要表現為一些部門、單位甚至是一些領導同志，對非稅收入的財政屬性及所有權、使用權和管理權的認識不清，把收費、政府性基金等非稅收入視為單位自有資金，認為政府不必調控，財政無須管理；有的把非稅收入與“三亂”聯絡在一起，認為抓非稅收入就難免出現亂收費、亂罰款、亂攤派現象；也有的認為非稅收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用財力，花大力氣加強非稅收入管理得不償失；還有的認為加強非稅收入管理的根本目的是為了增加財政收入，平衡財政預算，在管理上沒有從根本上觸動單位既得利益，明“脫”暗“掛”現象較為普遍。
（二）徵管主體不明確，執收行為亟需規範。非稅收入徵管主體不明確主要表現在非稅收入由各執收單位自行徵收，財政機關內部也沒有一個統一歸口的部門專司非稅收入徵收管理。這種多方徵收、多頭管理的格局，肢解了財政管理職能，分散了非稅收入徵管力量，增加了非稅收入管理成本，造成了“收費養人”局面，更是形成編制人員膨脹的主要根源。同時，現行執收執罰行為主要存在部門多、環節多、專案多、標準亂等問題。單位和個人要辦成一件事，在涉及的每個部門、每個環節幾乎都要過“交費關”，一些部門和單位甚至將某些管理職能置於下屬事業單位或團體協會，從而增加收費環節。執收執罰單位一方面超範圍、標準收費（罰款），甚至擅立收費（罰款）專案強行收費（罰款）；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費，導致財政收入流失。
（三）資金管理不到位，政府難以統籌調劑。目前，對非稅收入主要是採取“收支兩條線”的管理方式，未真正觸及執收執罰單位利益，仍然是“誰收誰用，多收多用、多罰多返”，加上傳統的“重預算內輕預算外”習慣勢力影響，非稅收入難以全額進入預算“籠子”；加之財政部門在部門預算安排上採取的是先非稅後預算，這樣，單位甚至財政機關相關管理部門往往不願把非稅收入基數編制過高，造成科學的部門預算夾帶相當成份的人為因素，從而使非稅收入預算管理流於形式，政府統籌調劑乏力。
（四）法制不健全，監督缺乏約束力。目前，非稅收入從立項、定標、徵收、票據管理和資金使用各個管理環節，沒有一套完整、統一、規範、系統的法律法規；行政事業性收費和罰沒收入雖有一些地方性規章，但由於監督不嚴或不合時宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時，非稅收入徵管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監督機制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收入的管理上處於被動狀態，特別是對非稅收入管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束。
二、改革勢在必行
政府非稅收入是各級政府及其職能部門、依法代行政府職能的單位，憑藉國家權力、所有權或政府信譽，依法取得的。具體講，一是按照“誰受益、誰負擔”的原則，通過收費形式將部分具有明確受益主體的公共服務成本直接向受益者收取的收入；二是為了校正或制止具有外部負效應的行為，通過懲罰性收費和罰款等方式取得的收入；三是憑藉國有資產（資源）所有權，通過資產（資源）收益的形式取得的收入。因此，從取得收入的依據上講，這部分資金的取得無不以國家的公共權力或所有者權力為依據，憑藉這些權力取得的收入當然屬於政府的財政收入。
從世界各國的財政實踐來看，行政事業性收費、罰沒收入、國有資產（資源）收益等非稅收入都是政府財政收入，特別是地方政府財政收入的重要組成部分，且在財政收入總量中佔有較大比重。如在加拿大，非稅收入佔國家財政收入的16.8%，佔地方財政收入27.5%；在美國，州和地方政府的財政收入20%以上的來自於非稅收入。
從我省來看，非稅收入隨著市場化程序的加快而不斷增長，已成為我省財力一個不可或缺的重要組成部分，為支援我省經濟建設、促進社會各項事業發展發揮了重要作用。2001年我省非稅收入總額為278億元，相當於同期地方財政收入205億元的1.4倍，為同期地方各項稅收收入125.2億元的1.8倍；從增幅來看，1998—2000年，我省非稅收入分別比上年增長15.35%、9.2%、13.2%，分別比同期各項稅收增幅高10.6、4.7、6.5個百分點。
（一）非稅收入管理改革意義重大
按照社會主義市場經濟體制和公共財政的基本要求，進一步加強和規範非稅收入管理，具有十分重要的政治經濟意義。
l、推行非稅收入管理改革，是努力實踐“三個代表”重要思想，全面貫徹黨的十六大精神的必然要求。政府非稅收入實質上是對社會財富的再分配，它與稅收收入一樣，必須遵循“取之於民、用之於民”的基本原則，同時做到“徵收有度、使用有規”。當前非稅收入領域存在的突出問題，說到底是分配不合理、管理不規範的問題，必須按照“三個代表”重要思想的要求，消除非稅收入分配與使用上的不合理。只有這樣，才能充分發揮非稅收入的積極作用，支援經濟和社會各項事業的健康發展，滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，從而不斷實現最廣大人民群眾的根本利益。
2、推行非稅收入管理改革，是優化經濟發展環境的重大舉措。實踐證明，非稅收入規模膨脹、管理無序、“三亂”屢禁不止，都會在一定程度上惡化經濟發展環境，影響經濟的持續、快速、健康發展。因此，2001年10月，黨中央、國務院作出的關於整頓和規範市場經濟秩序的決定，就明確將大力治理“三亂”、切實規範收費行為作為治理和優化經濟發展環境的重要舉措。我們只有按照黨中央、國務院的統一部署，切實加強和規範非稅收入管理，才能促進我省經濟發展環境的根本好轉。
3、推行非稅收入管理改革，是促進財政支出改革和建立公共財政體制框架的重要基礎。財政支出改革的核心是要建立部門預算和國庫集中支付制度，政府統管全部財政性收支，做到收入直達國庫或財政專戶，支出直達用款單位和商品勞務提供者。而改革非稅收入管理機制，是推進部門預算和國庫集中支付制度改革的關鍵環節和重要內容。為此，就必須淡化預算外資金概念，對包括非稅收入在內的所有財政性資金實行統一歸口管理，統一編制預算，統一集中支付。把非稅收入納入財政的統一預算，是建立全面、準確、真實、完整的部門預算以及公共財政體制的必要條件。
4、推行非稅收入管理改革，是強化財政職能、提高依法理財水平的客觀需要。財政機關是政府管理財政資金的巨集觀調控部門。建立健全財政收入管理機制，加強對所有財政性資金的統一管理，既是履行財政職能的應有之舉，也是為財政支出提供穩定可靠來源的迫切需要。
同時，通過非稅收入的統一徵管，有利於增強政府巨集觀調控能力。如通過採取統籌調劑一部分資金的辦法，就可解決部門單位“苦樂不均”的問題。
（二）我省非稅收入管理改革試點已經取得明顯成效
在廣泛調查研究的基礎上，我廳於2001年7月在懷化市辰溪縣進行了非稅收入管理改革試點。採取成立專門徵管機構、明確管理職責、清理收費專案、制定管理辦法、設立徵收大廳等辦法，有效規範了非稅收入管理，達到了強化財政管理、增強政府調控能力的目的，其成效是顯著的。同口徑比較，到2002年7月，辰溪縣繳存財政專戶資金達6929萬元，比改革前增加1796萬元，增長35%；可用財力達到720萬元，比改革前同期增長206萬元，增長40%；專項資金歸集150萬元；清理撤消單位賬戶78個。在認真總結試點成功經驗的基礎上，懷化市從2002年7月起在市縣兩級全面推行了非稅收入管理改革，郴州、邵陽、衡陽等市非稅收入管理改革工作也正在緊鑼密鼓地進行。到目前為止，全省各地先後成立了非稅收入管理機構32個，確定編制226名，實際到位209人。
三、出路在於創新
從當前非稅收入管理改革的實踐來看，為了強化財政職能，增強政府調控非稅收入的能力，擺脫貫徹落實“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅動和行政體制改革滯後的約束，各地雖然進行了一些積極的探索，但由於這些改革主要集中於某一方面或某一具體環節上，如各地開展的徵收方式改革和實行部門預算等，並沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾，政府的調控能力仍顯不足。因此，要使非稅收入管理步入法制化、規範化、科學化軌道，唯有創新非稅收入管理模式，才能使政府非稅收入管理取得實質性成效。
（一）更新政府非稅收入管理理念
要逐步淡化預算外資金概念，就必須儘快建立非稅收入新理念，真正把各級領導的思想認識統一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規範政府非稅收入管理與加強稅收徵管置於同等重要地位。二是樹立全域性觀念，把非稅收入管理改革置於全省財政改革與經濟發展的全域性來衡量，擺正政府與市場、政府與企業、整體與區域性的關係，摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立巨集觀調控觀念，注重完善政府的經濟調控、市場監管和公共服務的職能，減少和規範行政審批，通過改革規範非稅收入管理，減輕社會負擔，優化經濟發展環境，從而為建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系打下堅實基礎。
（二）創新政府非稅收入管理模式
要按照非稅收入的管理流程，改革現行分散徵收、自主使用的非稅收入管理辦法，建立“徵收、預算、使用三分離”的新型非稅收入管理模式。具體地講，就是按照國際通行做法，一是統一非稅收入的徵收管理，將非稅收入徵收管理的職責許可權集中於專門的非稅收入徵收管理機構。二是要通過收入直接繳入國庫或財政專戶等途徑，將非稅收入納入部門預算統一管理，增強非稅收入使用上的透明度，充分發揮政府預算在非稅收入資金調控與管理中的作用。三是將非稅收入與稅收收入一同納入財政收入預算，在財政支出管理上實行統籌安排，強化政府對非稅收入的統籌調劑功能。四是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府採購體系。
（三）明確徵管主體，強化非稅收入徵收管理
要徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收誰用誰管”的傳統作法，就要把非稅收入視同稅收一樣，將其徵收管理許可權集中於財政機關，明確代表政府管理一切財政性資金是財政部門的基本職責，強調財政部門是非稅收入管理的唯一主體。為強化非稅收入徵管，建議借鑑兄弟省市的成功經驗，成立湖南省非稅收入管理局。真正把非稅收入作為財政收入的重要組成部分，以抓稅收的力度來管好非稅收入。只有實現對所有非稅收入的統一徵收，統籌安排，統一管理，才能真正從源頭上杜絕“三亂”，優化經濟發展環境，支援我省經濟和社會事業的全面發展。
（四）改進徵收方式，真正做到“以票管收”
在徵收方式上，要在現行“單位開票、銀行代收、財政統管”基礎上實行“單位開單（非稅收入繳款通知單），財政（銀行）開票、政府統籌”的徵管制度，以票管收，統籌調劑。在具體徵收方式上，針對非稅收入涉及面廣，政策性強的特點，按照有利徵收、方便繳款的原則，採取不同的辦法：對收入數額較大、來源穩定、群眾反映強烈的行政事業性收費、政府性基金、專項收入設立政府非稅收入徵收大廳，由非稅收入管理機構集中統一徵收；對少部分非稅收入採取委託徵收的方式；對罰沒收入則委託銀行代為徵收繳庫；對零星分散的小額非稅收入委託有關部門、單位在執法過程中現場徵收。
（五）實行資金統籌，增強政府對非稅收入的調控能力
要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原則，充分發揮財政的資源配置職能作用，增強政府對非稅收入的統籌調劑能力。一是要將所有非稅收入全部納入財政綜合預算管理，對非稅收入形成的財力實行統籌安排，適當調劑。按照政、事分開原則，實現非稅收入使用上的分類管理，改進行政部門和事業單位的預算管理方法，真正做到非稅收入的徵收與使用分離。二是要積極探索非稅收入按專案安排資金的新型預算管理方式，實現非稅收入分配權集中於政府財政的管理目標。財政不但要在年度間對非稅收入進行調控，而且在部門、單位間也要進行排程，並積極摸索非稅收入在專案間進行調劑的新路子，努力提高非稅收入的資金使用效率。
（六）加快法制建設步伐，健全非稅收入監管機制
一是要儘快結束非稅收入徵收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設步伐，實現依法管理非稅收入，為消除“按需取費”和“收費養人”提供法律保障。為此，建議省人大廢止《湖南省預算外資金管理條例》，儘快出臺《湖南省非稅收入管理條例》。在此基礎上，由省政府分類制定《非稅收入徵收管理辦法》及實施細則，形成健全的法規體系。二是要繼續執行和完善非稅收入政務公開和收費公示制度，定期向社會公佈非稅收入專案和標準，實行掛牌徵收，使繳款的單位和群眾做到心中有數。三是要建立和完善非稅收入稽查、舉報、違規處罰和責任追究等監督管理制度，對亂收亂罰亂用或應徵不徵、應罰不罰、隨意減免的違紀現象，通過各種媒體公開曝光，並依法給予處罰。四是要建立定期將非稅收入徵、管、用情況向人大報告的制度，自覺接受人大、審計的監督。
在全面建設小康社會，開創有中國特色社會主義事業新局面的階段，作為實施巨集觀經濟管理的財政部門，要為謀求我省經濟社會發展提供有力的財力保障，使我們的財政工作時刻體現出時代性、規律性和創造性，就必須在財政管理機制創新上取得新突破。而全面創新非稅收入管理機制，必將為我省經濟社會發展做出更大貢獻。
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