對農村稅費改革後鄉鎮財政管理體制的探索
●蔣勳
近幾年來，農村稅費改革不斷推進，在切實減輕農民負擔、維護農村大局穩定，促進農民增產增收等方面產生了越來越明顯的效果，但隨著農村稅費改革的不斷深化，對鄉鎮財政的影響也越來越大，特別是取消除菸葉外的農業特產稅、降低農業稅稅率，國家對農業實行財政補貼，打破了鄉鎮財政收支的原有格局，鄉鎮財政收支產生了前所未有的變化，怎樣做好當前鄉鎮財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。
一、農村稅費改革對鄉鎮財政的影響
（一）、鄉鎮財政的收入大幅度減少。農村稅費改革前鄉鎮財政收入主要由農業四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉統籌等稅費收入構成，其中農業稅收佔鄉鎮財政收入的大部分，稅改後，鄉鎮收入來源由稅費並存制轉變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除菸葉外的農業特產稅，並將在五年內取消農業稅，實施大幅度提高增值稅和營業稅的起徵點，嚴控土地徵用等措施後，鄉鎮將只剩下為數極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉鎮財政收入來源將所剩無幾，鄉鎮財政可支配收入大量減少。
（二）、鄉鎮財政支出範圍產生了變化。稅費改革後，原由鄉統籌開支的鄉村道路建設、鄉村中國小危房改造、農田水利基本建設、中國小教師工資、計劃生育、農村醫療衛生、民政優撫等公共支出專案上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉鎮管理，國家出臺的對"三農"的轉移支付及財政對農戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉鎮財政負責具體落實。
（三）、鄉鎮財政債務失去償還來源。鄉鎮債務的形成由來已久，縣鄉財政實行分稅制時，鄉鎮財權和事權的不對稱，使鄉鎮承擔了應由國家承擔的教育、衛生、興修農田水利、道路修建養護、農村救濟等事項，而鄉鎮財力卻受到經濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉鎮債務的形成，鄉鎮為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發展鄉鎮企業等都加劇了鄉鎮債務增加，農村稅費改革的深化，使鄉鎮財政收入大幅度縮小，鄉鎮本身已無力償還歷年累計形成的債務。
（四）、鄉鎮財政職能趨向淡化。由於縣鄉財政"分灶吃飯"的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農村金融體制、稅務管理體制、農村中國小管理體制等的調整，以及鄉鎮七所八站改為縣財政供給，特別是農村稅費改革後，鄉鎮財政收入萎縮，支出範圍縮小，鄉鎮財政的職能逐漸淡化。目前，鄉鎮農稅徵管人員大部分在履行為數不多的農村工商稅收代徵職責，鄉鎮財政由已由收支管理轉向對農補貼資金的發放管理。
二、完善鄉鎮財政管理體制的基本思路
農村稅費改革雖然以減輕農民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現在三個層次：一是農民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農民負擔減輕為標誌；二是縣、鄉兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。後兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉兩級的財權和事權，改革現行的縣鄉兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由於鄉鎮經濟發展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農村稅費改革的全面推進，鄉鎮財政執行管理的條件和環境也發生了很大的變化，現行的鄉鎮財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據事權的變化來調整鄉鎮財政的管理體制。筆者認為，在鄉級政府沒有取消前，仍應維持鄉級財政預算，但縣鄉財政管理體制的調整和改革趨勢應是財權和事權更趨於集中在縣，縮小鄉鎮財權和事權，淡化鄉鎮財政職能。
三、對鄉鎮財政管理方式的設想
本著從進一步鞏固農村稅費改革成果、規範鄉鎮財政財務收支行為、防範和化解鄉鎮債務風險、緩解鄉鎮財政困難、維護農村基層政權和社會政治穩定出發。以鄉鎮為獨立核算主體，對鄉鎮財政實行"鄉財縣管"的管理體制，由縣級財政直接管理並監督鄉鎮財政收支，在保持鄉鎮財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉鎮財政實行"預算代編、收支上劃、帳戶統設、集中核算、自求平衡"的管理辦法。
預算代編。即在鄉鎮政府沒有取消前，仍維持鄉級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉鎮財政預算，報縣級政府批准後，按法律程式由鄉鎮人大審議和監督預算執行。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門稽核，調整數額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉鎮人民代表大會審查批准執行。
收支上劃。即取消鄉鎮金庫，將鄉鎮一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉鎮所有預算內收入、預算外收入、上級部門補助收入等統一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉鎮使用的行政事業性收費等票據，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經常性支出標準實行縣鄉一體化，統一財政政策執行，統一財政資金執行。通過清理、核實鄉鎮各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉鎮財政債務還債計劃，並不再賦予鄉鎮舉債權，從而從根本上解決鄉鎮亂舉債的漏洞，逐步消化鄉鎮債務。
帳戶統設。即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣財政會計核算中心代理鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務，並相應取消鄉鎮財政和鄉鎮各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統一開設帳戶。鄉鎮所有工資性支出通過縣級國庫撥到"工資專戶"，專門用於鄉鎮人員工資的發放。工資以外的其他支出，由鄉鎮財務聯絡員按規定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。
集中核算。即鄉鎮財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據鄉鎮收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉鎮年度預算為依據，按照先重點後一般的原則，優先保障人員工資。對工資性支出，根據年度預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核准無誤後的財政供養人員工資額，每月從縣國庫直接撥入"工資專戶"，直接進入縣財政在當地銀信部門開設的個人工資專戶，委託銀信部門統一代發工資。對鄉鎮機關事業單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉鎮財政提出用款計劃，經鄉鎮領導籤批後報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據規定的額度撥付備用金，由鄉鎮按規定使用後到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉鎮資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善"村財鄉管村用"制度，由鄉鎮財政部門、農經管理部門負責加強稽核監督村級的財政補助資金使用，確保村級資金專款專用。對鄉鎮各項採購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣會計核算中心按照預算稽核後，交縣採購中心集中統一辦理，採購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。
自求平衡。在核定收支基數和體制後，鄉鎮不能編制赤字預算，不能超預算使用，在年度決算時能有赤字。
四、完善鄉鎮財政管理體制改革的配套措施
對鄉鎮實行"鄉財縣管"的財政管理體制後，鄉鎮財政職能發生了相應的變化，鄉鎮財政的工作重心將轉移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化後的鄉鎮財政職能相適應的管理措施來保證新體制的執行。一是不再直接向鄉鎮下達財稅收入任務。年度預算仍劃分縣級收入和鄉級收入，但鄉鎮年度財稅收入任務，由縣級徵收部門負責組織完成，鄉鎮政府及財政所負責財稅工作的協調及稅收的具體徵管，縣對縣級徵收部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉鎮政府由於招商引資，利用當地資源等開闢新的財源而新增的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，縣對鄉鎮在一定時期內繼續實行超收分成獎勵辦法。二是要根據鄉鎮收支規模等實際情況，分類制定鄉鎮財政支出範圍和各項開支標準，規定和完善財務審批程式，統一財務核算制度，加強支出管理。三是調整鄉鎮財政所管理體制和職能，實行鄉財政管理與農稅徵管職責劃分，保留少數財政所人員負責鄉鎮財政財務和對農補貼資金管理，並負責推行和完善"村帳鄉管"制度，確保財政對村級補助資金專款專用，對財政所實行縣財政局垂直管理；其餘財政農稅徵管人員主要轉向負責農村稅收徵管，並劃歸地稅系統管理。四是建立縣鄉財政網路。為減少"鄉財縣管"財政管理體制的執行成本，在縣鄉財政間建立區域網絡，開發"鄉財縣管"專用軟體，實現網上業務辦理和票款核對，減輕財務聯絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監督水平。五是加強監督檢查力度。縣級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協調和監督檢查，對違反規定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規，追究單位領導和當事人的行政、經濟責任。
對鄉鎮財政實行"鄉財縣管"，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉鎮財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預演算法》及相關的法律法規進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉鎮政府的取捨、事權財權重新劃分提供法律依據。二是要加大對鄉鎮機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉鎮財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數，減輕鄉財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關係，調整完善現行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉財政轉移支付的力度，增強縣鄉財政執行的保障能力。
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