從XX年開始，按照中央的統一部署，農村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉村管理體制改革在內的各項配套改革也在不斷深入。為了系統研究農村稅費改革試點和鄉村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學習中央有關政策、查閱大量有關文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎上，先後到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關問題進行了深入調研。可以說，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。
一、農村稅費改革試點工作取得新進展
（一）試點範圍進一步擴大
XX年初，中央決定在具有代表性的農業大省安徽省進行全面試點，標誌著全國農村稅費改革試點工作正式啟動；XX年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了區域性試點；XX年，中央在總結安徽、江蘇等地兩年來改革試點經驗的基礎上，將試點範圍又進一步擴大到河北、內蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陝西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，同時，經過國務院批准，浙江、上海兩個發達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農村稅費改革試點工作已經在全國20個省份全面展開，其餘11個省份繼續在部分縣（市）進行區域性試點。根據財政部統計，XX年全國進行農村稅費改革試點的地區，農業人口達到6.2億，約佔全國農業總人口的3/4。
（二）試點政策進一步明確和完善
關於農村稅費改革試點政策，XX年中共中央、國務院《關於進行農村稅費改革試點工作的通知》
（XX年3月2日，中發[XX]7號）明確了以“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”為主體內容的改革措施。在此基礎上，XX年國務院發出《關於進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》
（XX年3月24日，國發[XX]5號），有關部門也出臺了一些相關檔案，對有關政策進行了完善和具體化。主要內容包括：
1、關於農業稅計稅土地面積的核定，除強調堅持按照中發[XX]7號檔案規定、以二輪承包土地面積為依據外，明確提出“對新增的耕地或因徵佔、自然災害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調整”，但“經過核定的土地面積和常年產量要徵求農民意見，得到農民認可，並張榜公佈”。
2、將“如何均衡農村不同從業人員的稅費負擔”的許可權賦予省級人民政府，強調“對不承包土地的務工經商農民，是否需要和具體採取什麼形式收取一定的資金用於發展村級公益事業，由省級人民政府根據當地實際情況確定”。
3、進一步調整和完善了農業特產稅政策，減輕生產環節稅收負擔。在XX年調整農業特產稅徵收環節，簡併、調整農業特產品應稅品目，調整部分農業特產品稅率的基礎上，又進一步降低了部分農業特產品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，並將部分農業特產品（如菸葉、牲畜產品）的徵收環節由生產環節改為收購環節。
4、關於解決村級三項費用缺口問題。國務院明確，“可以由鄉鎮財政適當補貼，也可以按照中發[XX]7號檔案精神在農業稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農業稅稅率，相應提高農業稅附加比例的辦法，增加村級收入”。
5、關於取消統一規定的“兩工”後農田水利等基本建設和維護所需要的資金投入問題。國務院規定，“今後凡屬於長江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大江大河大湖地區，進行大中型水利基礎修建和維護，所需資金應在國家和省級基本建設投資計劃中予以重點保證；農村小型水利建設專案，應從地方基本建設計劃中安排資金。堅決取消基本建設投資中要求農民出資出勞進行配套的做法”。
6、進一步改革農村義務教育管理體制。由過去的鄉鎮政府和當地農民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農村義務教育，教育經費納入縣級財政，並建立和完善農村義務教育經費保障機制，加強縣級政府對教師管理和教師工資發放的統籌職能，將農村中國小教師工資的管理上收到縣，由縣級財政按國家規定標準及時足額發放。各省級政府要參照改革前農村中國小實際公用經費，核定本地區標準和定額，扣除學校適當收取的學雜費，其餘部分由縣級地方政府在預算中予以安排。中央和省級政府要加大對農村義務教育的支援力度。
7、按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調整縣鄉財政體制，對鄉鎮因改革出現的收支缺口，由縣財政予以彌補；中央轉移支付資金要全部兌現到鄉，省和有條件的市縣也要加大對改革的支援力度。
（三）試點內容進一步拓展
近兩年，各試點省份的農村稅費改革試點工作大都是按照中發[XX]7號檔案精神和國務院有關規定及其政策措施進行的，但與XX年安徽省試點方案相比，一些省份的試點內容又有進一步拓展，浙江省的試點方案和內容與中央的統一規定相比有較大改變。主要包括：
1、安徽省。XX-XX年，安徽省在原有方案基礎上，一是堅決制止向農民亂收費：詳細規定了農村中國小的收費專案和收費標準，並在國家級貧困縣對農村國中和國小實行“一費制”；二是對農民建房、結婚登記和計劃生育等，除按規定向農民收取證件工本費和其他合法費用以外，行政事業性收費一律取消，並不得代收任何費用，不得強行服務收取費用；三是將毛茶、水果、乾果的農業特產稅稅率由XX年的10%下調到8%，並選擇蕭縣、碭山兩縣進行將水果等生產環節的農業特產稅全部改徵農業稅的試點；四是取消基本水費，一律實行計量收費，不用水不交費，並詳細規定計量水費的收取標準；五是選擇天長、五河兩縣進行給農民直接補貼試點，即在放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場的基礎上，取消在流通環節對新收購糧食的補貼，不再按保護價收購農民餘糧，將國家實行按保護敞開收購農民餘糧政策間接給農民的補貼轉為直接補貼。
2、山東省。一是農村稅費改革後，新的農業稅稅率按照最高不超過6%，農業稅附加不超過正稅40%的比例執行；二是改革後的農業稅由鄉鎮財政部門負責徵收，並不再徵收實物，一律徵收代金，具體可委託糧食部門在收購糧食、結算糧款時代扣代交；三是關於農業特產稅，對在大田中生產西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農產品改徵農業稅，不再徵收農業特產稅，對原在生產、收購兩個環節徵收特產稅的應稅產品，屬於一個納稅人的，合併在一個環節生手，稅率要略低於原兩個環節適用稅率之和，屬於兩個納稅人的，暫維持生產和收購兩個徵收環節不變，農業特產稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利於控制和減輕農民負擔的幹部考核制度，各級黨委和政府不得對鄉鎮，鄉鎮不得對村級組織下達不利於減輕農民負擔的指令性政績考核指標，不得出臺與財政支出掛鉤或規定支出比例的政策和措施。
3、黑龍江省。對在農業稅計稅土地上種植（養殖）農業特產品的，只徵收農業稅，不徵收農業特產稅，對在非農業稅計稅土地上生產農業特產品的繼續只徵收農業特產稅，不徵收農業特產稅附加。
4、浙江省。從XX年開始，浙江省執行以“減調改穩、合理負擔、轉移支付、配套進行”為主要內容、與中央制定的改革方案不完全一致的農村稅費改革，一是實行“三個取消”：取消鄉統籌、屠宰稅和統一規定的農村勞動積累工和義務工；二是調整農業特產稅政策，在計稅土地上農、特兩稅合併只徵收農業稅，不徵收特產稅；三是改革和規範村提留，按村民認可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業資金，收取標準不超過現行村提留負擔的數額；四是穩定農業稅，繼續按現有的負擔水平和徵收管理辦法執行；五是按照中央對地方財政轉移支付辦法的有關規定，省級自籌資金，加大對縣市的財政轉移支付力度，優先保證欠發達縣市的資金缺口補助，各縣市要對財政困難的鄉鎮實行轉移支付。
（四）中央財政轉移支付力度進一步加強
農村稅費改革試點剛開始時，中央在中發[XX]7號檔案之所以沒有強調要給試點省進行中央財政轉移支付，主要是立足於兩點：一是確定7%的農業稅稅率和佔農業稅20%的農業稅附加比例較高，已經考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；二是中央希望試點地區能夠立足自身，自我消化。但XX年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉和農村義務教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。XX年底，“國務院已經決定，中央財政每年拿出200億元用於對地方轉移支付，解決農村稅費改革後出現的基層經費的正常開支缺口”。 按照轉移支付辦法，XX年底，中央財政核定安徽省補助11億元；XX年，針對安徽方案實施後新出現的減收因素，將對該省的補助增加到17億元（包括農村教師工資補助），並對其他省份106個試點縣（市）轉移支付補助16億元，還對全國21個省發放農村教師工資補助50億元（包括安徽省）；XX年，國務院新增16個省份擴大改革試點後，中央財政新增安排165億元用於補助16個省份改革，使XX年中央財政安排的轉移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農村教師工資專項補助）。
二、鄉村管理體制改革
伴隨農村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內容主要包括鄉村撤併與機構改革、基層財政管理體制改革、農村公共品供給體制改革、鄉村教育體制改革等。
（一）鄉村撤併與機構改革和幹部精簡
1、鄉村撤併。在配套改革中，鄉村撤併是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農村稅費改革試點創造更好的條件先期進行的。從全國看，到XX年底，鄉鎮數量比1999年底減少了4580個，減少10.24%，行政村數量比1999年底減少28172個，減少3.82%；從XX年進行農村稅費改革試點工作的20個省、自治區、直轄市看，到XX年底，鄉鎮數量比1999年底減少了3443個，減少10.32%，行政村數量比1999年底減少27701個，減少4.67%。從鄉鎮撤併工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到XX年底，鄉鎮數量比1999年底減少了2525個，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤併工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到XX年底，行政村數量比1999年底減少22127個，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。
江蘇省鄉村撤併工作力度較大，到XX年底，鄉鎮總數由1999年底的1922個減到1287個，減少635個，撤併率為33%，行政村總數由1999年底的34903個減到20782個，減少14121個，撤併率為40.5%。從對江蘇省3個縣市的調查情況看，其鄉村組撤併力度更大。溧陽市36個鄉鎮合併為18個鎮，減少了50%；565個行政村調整為291個村和7個居委會，合併率為48%，村均行政區劃面積由調整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應縣30個鄉鎮、427個行政村、5108個村民小組調整為16個鄉鎮、253個行政村和2909個村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽縣713個村委會（居委會）、6237個村民小組調整為472個村（居）委會、3696個村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤併率分別為49%和44%，村幹部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村幹部數量都減少2/3以上（見表1）。
表1 江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉村組撤併情況表
鄉 鎮 行政村（居委會） 村民小組 村、組幹部
改革前 改革後 減少% 改革前 改革後 減少% 改革前 改革後 減少% 改革前 改革後 精簡 減少%
溧陽市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- ---
寶應縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49
沭陽縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58
五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65
湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73
注： “---”為缺乏資料。
2、改革機構、精簡幹部。各省在鄉村撤併過程中加大了機構改革、幹部精簡力度。江蘇省確定的鄉鎮事業單位機構改革目標是，撤併1.7萬個鄉鎮事業單位，精簡分流事業人員11萬多人。現已減少7000多個機構，精簡分流人員4萬多人。溧陽市將每鎮原有18個事業機構調整為9個，人員編制總數由2061個縮減到1221個，減幅為40.8%。沭陽縣37個鄉鎮的659個事業單位減少129個，減少了20%，人員由3255個（不含中國小），減少到2806個；將鄉鎮的文化站、廣播站合併為文化中心，將畜牧站、林果站、水產站、桑蠶站合併為多種經營管理站，鄉鎮衛生院改革為民辦民營。寶應縣對鄉鎮基層站所採取了四條改革措施：一是理順管理體制，對農科站、農經站、文化站、衛生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉鎮，實行屬地管理，縣主管部門負責業務指導，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合併有關站所，保留農科站，農機站與水管站合併成立水利農機管理站，企管站與農經站合併成立農村經濟管理服務站，獸醫站、林業站、桑蠶站、水產站合併成立林牧漁業技術指導站；三是重新核定人員編制，編制的標準按其服務範圍的大小和服務內容確定，農科站、水利農機管理站、林牧漁業技術指導站按服務面積每1萬畝確定1.5名，經管站按每兩個行政村確定1名；四是強化勞動人事管理：全縣清退2220名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業單位或實行待崗制度，鄉鎮所屬事業單位人員的人事關係實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優錄取。同時，溧陽、寶應、沭陽三縣市在村組撤併過程中分別精簡村組幹部1294人、3471人、4567人，寶應、沭陽的村組幹部精簡比例分別為49%和58%。
安徽省將鄉鎮機構數量大大縮減，設1-3個綜合性機構，控制領導職數，提倡交叉任職，將鄉鎮行政編制精簡10%；並著重進行了鄉鎮事業單位改革，重點是理順條塊關係、壓縮機構建制和大力精簡財政供給人員，具體內容：一是按事業單位承擔的職能界定管理主體，理順條塊關係；二是合理界定鄉鎮黨政機關和事業單位的職責任務，實行政事分開；三是確立事業單位的法人地位，增強其生機與活力；四是壓縮國有事業單位建制，優化事業單位所有制結構，實現社會事業投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調整事業單位佈局，統籌規劃事業單位的機構設定。使全省鄉鎮事業單位（不含中國小校和衛生院）平均由12.2個壓縮到7個以內，全省鄉鎮事業單位財政供給人員平均由43.2名精簡至30名以內，實行限額配備，中心建制鎮和城關鎮限額為30名，其他鄉鎮限額為25名。
河南省決定，在平原3萬人以下和山區2萬人以下鄉鎮原則上撤併的基礎上，鄉鎮機構由原來的5個撤為3個，行政編制精簡27%。黑龍江省規定，為了完善鄉鎮機構改革和人員精簡分流工作，各有關主管部門不得人為地要求上下業務對口，不得干涉地方機構設定、人員去留等具體事務；同時規定，鄉鎮事業單位撤併為四個中心，事業編制實行總量控制，人員編制小鄉30名，大鄉35名。
（二）縣鄉財政管理體制改革
儘管我國從1994年開始進行分稅制財政體制改革，但目前縣鄉財政體制卻是五花八門，有的安排了複雜易變的分享制，有的乾脆繼續實行包乾制或帶有包乾性質的“定額上繳（或補貼），超收分成”體制，與分稅制財政體制的要求相差甚遠。實行農村稅費改革以後，幾乎所有的試點省都對地方財政體制、尤其是縣鄉財政體制進行了改革與調整，以江蘇省的做法較為典型。
1、江蘇省調整了省地（市）縣（市）財政體制。依據“堅持效率優先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調整財政體制的指導思想。具體做法如下：
一是調整省級財力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排汙費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例
（5%）的政策，而採取定額上交的辦法，即以XX年為基期，核定各市地方財政收入基數和稅收返還基數，比基數增長部分，省統一集中一定比例
（20%）；同時規定，省財政不集中農業稅、農業特產稅收入，金融保險營業稅、省屬企業所得稅仍作為省級收入。
二是建立比較科學、規範的財政轉移支付制度。
（1）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標準財政收入、標準財政支出和標準財政供養人員等資料，核定了各地的轉移支付基數，將標準人均財力低於全省確定的標準的縣（市）列入財政轉移支付範圍，按照各地標準人均財力與既定標準的差額，省補助50%。
（2）採取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長1%，轉移支付補助增長1.1%。
（3）對沒有享受財政轉移支付補助的市、縣（市），採取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標準人均財力高於全省統一標準的市、縣（市），按其地方財政收入當年新增上交額給予一定比例的發展資金，用於當地的經濟和社會事業發展。
三是嚴格財政收支制度。
（1）明確規定各縣（市）應按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設”的原則，確定省級轉移支付資金的使用方向和支出範圍。
（2）推行部門預算，增強預算約束力，實現預算安排的公平、公正和公開；改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。
（3）嚴格規範部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政體制之外呼叫不屬於本級政府的財力。
2、改革縣鄉財政管理體制。為了保證農村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉鎮財政分配關係和管理體制，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉鎮財政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉鎮財政的收支範圍。各縣（市）按省檔案的精神對縣鄉財政管理體制進行了相應調整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數、定額補助（上解）、超收分成”的體制，自XX年起財政收入實行環比超收分成，建立獎懲機制；對鄉鎮編制內新分配師範畢業生工資實行縣鄉共同負擔，縣財政負擔70%。
溧陽市XX年實行了市鎮分稅制分級財政體制。具體內容如下：
（1）劃分收支範圍。①收入範圍。鎮本級收入包括市與鎮共享收入和鎮級收入。共享收入包括：鎮域範圍內企業繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財政，10%歸鎮財政。鎮級收入包括：鎮域範圍內企業繳納的營業稅（不含金融企業）、國有和集體企業所得稅、外商投資企業和外商企業所得稅、私營企業所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農業稅及附加、農業特產稅及附加等。鎮徵收的消費稅比照增值稅計算鎮級財
力。②支出範圍。鎮財政支出包括：在鎮的行政、司法
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