國企改革國資監管在積極探索中不斷前行大綱

國企改革國資監管在積極探索中不斷前行

作者：葛巍

[摘要]

2004年是國有資產監管體制框架初步建立的一年，也是各地國資委組建後全面履行出資人職責的一年。國資委和地方各級國有資產監管機構牢牢把握依法履行國有資產出資人職責這個根本，在深化國有企業改革、強化國有資產監管等方面均取得積極進展。中國會計學會會計分會也適時地在全行業舉辦了國有資產監管知識競賽，本文試就參賽體會，圍繞04年以來國資監管和國企改革所走過的一些歷程進行回顧和展望。

關鍵詞：清產核資、經營業績考核辦法、mbo、政策性破產

04年清產核資的深層含義

清產核資是我們在04年裡談的最多的一個話題，國資委對187家中央企業進行全面的清產核資，其目的在於規範工作，摸清家底，為科學評價經營績效和保值增值提供依據。我們回顧過去不難發現，其實在國企改革和國資監管的發展歷程中搞過多次類似清產核資的清查活動，摸清家底一直是以往歷次檢查的基本目的。正所謂，“年年歲歲花相似，歲歲年年人不同”，在中央加強國資監管的大背景下，這次由國資委組織的清產核資顯然是“醉翁之意不在酒”，其中蘊含著更深層的含義和國資委就下一步工作的設想。

就筆者看來，對於國資委來說，摸清家底顯然只是一項基礎性的工作，其下一步的工作意圖，在於指導企業真正落實之前早已提出的“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”這十六個字的現代企業制度。因為只有摸清了家底，才能確保國家對所擁有的企業產權履行出資人職責，真正達到和實現產權明晰基礎上的權責明確。其實這方面的改革早已經開始運作，但正是苦於出資人不到位，或是產權不明等等原因一度使我們建立現代企業制度的探索過程陷於停滯的窘境。如今出資人已經到位，清查工作業已完成，可以說各方面的條件已經成熟，從05年開始，國家將根據清產核資的結果，結合巨集觀經濟形勢和戰略發展規劃的安排陸續制定相關交易細則，對所出資企業，該發展的發展，該淘汰的淘汰，也就是常說的“抓大放小”，其根本目的只有一個即在於提高國有企業在國際上的競爭力，提高國有資本的控制力、影響力和帶動力。特別是對於那些關係國民經濟命脈和具有長遠發展潛力的國有經濟，更要著眼於培育和發展一批具有國際競爭力的大公司和企業集團，加快企業改革、改制和重組的步伐，依靠“有進有退”、“有所為有所不為”的工作方針，建立國有經濟優勝劣汰的競爭機制，顯而意見，我們要確保公有制占主導地位的國民經濟靠的就是這些個企業的發展。在這一點上和現階段中央提出的加強黨的執政能力建設的方針也是一致的，經濟基礎決定上層建築，關係國民經濟命脈的國有經濟搞上去了，我們黨的立足之本、執政之基也就穩固了，越是國有經濟就越要代表最先進生產力的發展方向，這才能真正體現出我們黨卓越的執政能力和執政水平。

從04年國資委的相關政策實施過程中我們即可看出一些端倪，據一份統計資料顯示，到2004年10月，在自願的基礎上，經國務院批准，有36家18對中央企業進行了聯合重組。京、津、滬、渝等地區都組成了具有較強競爭力的大公司、大企業集團，國有經濟的控制力、影響力和帶動力進一步增強。從1998年到2004年，我國進入世界500強的企業由3家增加至15家，其中內地的14家企業全部都是國有企業。同時根據中國企業聯合會公佈的一組數字也揭示了這一點，在2004年中國企業500強中，國有及國有控股企業共有370家，佔74%；資產總額27.37萬億元，佔96.96%；實現利潤2663億元，佔84.09%。

與此同時，放開搞活一批國有中小企業的行動也在積極地展開，這些企業大都進行了多種形式的改制。通過重組改制、結構調整和深化改革，國有中小企業普遍實現了產權多元化，企業轉變了機制，職工轉換了身份，效益明顯提高。最近國務院也已發文繼續鼓勵和支援非公經濟的大力發展，為其進一步的發展消除體制限制，放寬市場準入的條件。從這一點上也證明了國家在立足國有經濟佔控股地位的前提下，充分調動各方面的積極因素，引導和鼓勵社會資本參與和介入我們的市場經濟改革的大潮，通過先富帶後富的形式，最終實現全社會和諧發展的巨集偉目標。

國資監管的又一“殺手鐗”

明晰了產權，明確了職責，建立一套適應現代企業制度要求的企業負責人經營業績考核辦法也就成為了改革的呼聲，在這種形勢下，國資委在04年適時的頒佈了《中央企業負責人經營業績考核管理暫行辦法》。

根據《辦法》規定，對企業負責人通過年度與任期兩大類指標相結合來進行動態的考核，每一大類又分別選取不同的具體指標通過加權平均來實現考核的細化。《辦法》把考核的具體指標分為基本指標和分類指標兩大類，其中基本指標主要反映出資人關心的資產回報率的共性指標，分類指標則主要反映有關企業差異化的個性指標。這些個指標在選取和考核公式的確定上都有一個共同的原則，那就是既要尊重企業的實際情況，又充分借鑑國際慣例，是一個科學計算的結果，既要讓企業經營者感受到一種無形的壓力，但又不讓企業感到勉為其難，不讓我們的經營者為壓力所困，按照國資委主任李榮融的話來講，就是要讓我們的企業負責人去摘那些個跳起來摘得到的蘋果，並不是伸伸手就能拿，也不是高不可摘的蘋果。

我們選取任期經營業績考核辦法來看，首先它選取了主營業務收入增長率和國有資產保值增值率作為兩項基本指標，同時又根據行業的特點確定其考核的分類指標，各種指標又賦予不同的權重這就很好的體現了企業今後要努力的方向，出資人關注的是主業效益和核心競爭力的增長能力，同時又充分考慮企業的實際情況實行分類考核，不搞一刀切，強調“少而精”的原則，強化考核的針對性。其次在指標評分的計算公式中引進了經營難度係數，並採用功效係數法來進行計分考核，這也體現了在評價考核結果上的科學性與合理性。

當然歸根到底，不難發現國資委關心的其實並不在於幾個指標的得分高低，更重要的是在於明確一種責任，傳達給我們的企業經營者一種“責任第一”的訊號，我們的經營管理者必須對所管理的企業國有資產切實承擔起保值增值的經營責任。正所謂有指標即有考核，有了考核即要求有獎亦有罰，所以要搞好國有企業必須制定一套企業負責人的選用機制和激勵約束機制，機制理順了我們的改革才能有條不紊地開展下去。

因為在過去我們無論是在獎還是在罰上都存在著不少困惑和矛盾。一說到獎，一對尖銳的矛盾馬上就展現在眼前，一方面陷於體制原因領導和職工的收入差距不能過大的呼聲很高，另一方面就企業產生的效益來說我們某些大型企業負責人的收入確實也不高，至少沒有市場化，和一些國際上知名企業的ceo們比起來要差遠了，正是由於這種顯在的不平橫造成了目前在國企中普遍存在的領導“灰色收入”現象。改革的目的是要企業融入市場，這當然也就要求為市場化的管理者提供一個市場化的價格，長遠的目標即是要將上面提到的這種不平衡變成平衡，要讓合法收入取代“灰色收入”，當然這個目標的實現需要一個過程，考慮到國有企業中還存在人浮於事的現象，效率普遍低下，在當前確保穩定的前提下我們最好的選擇或許也就是穩步推進改革，多提倡一點奉獻精神。一談到罰，也有一對大矛盾，我們知道由於我們某些企業的領導對國資管理體制在認識上還有分歧，客觀上國有資產流失的現象還很嚴重，有時甚至是責任不明所造成的一種“坐失”，損失造成了當然就要追究責任，這時就產生了一個難題：難以追究責任，為什麼呢？因為衡量的標準沒有，具體的懲罰措施也沒有細化，正如國家審計署李金華審計長所感嘆的“領導責任究竟算是一種什麼責任”？所以在這種賞罰不明的狀況下，我們發現在企業負責人當中很普遍的存在著這麼一種“權利爭著要，責任互相推”的現象。

筆者認為考核辦法的出臺，考核指標的提出正是立足於解決上面提到的這些深層次矛盾，是在以依法考核、分類考核和約束與激勵相結合這三大原則為基礎上建立的一套長效考核機制，當然具體的實施效果如何還需要時間來證明，但這至少是一種很好的嘗試，是促進國企改革健康發展的一項積極探索，也是我們加強國資監管的又一“殺手鐗”。

國企改革的誤區，國資監管的重點

1、mbo≠國企改革

mbo又稱管理層收購，是指目標公司的管理者利用借貸所融資本購買本公司股份，改變本公司的所有者結構、控股權和資產結構，從而達到重組本公司目的並獲得預期收益的一種收購行為。在現階段關於國企改制能否採取mbo的爭論可以說是甚囂塵上，波瀾迭起。應該說mbo本身是國企股權多元化的有效途徑，不僅可以解決企業所有者缺位的問題，也不失為激勵企業經營者搞好企業的一劑良藥，但在現階段mbo在國企改制的實踐中似乎給人變味走樣的感覺，不少人是借mbo之名，大行“掛羊頭賣狗肉”之實，賤買賤賣國有資產的現象十分嚴重。

國有產權轉讓，被很多人認為是最後一次廉價而豐盛的宴席，不少人動用一切手段、關係試圖假如這場盛宴。正如香港著名學者郎鹹平所指出的，“盲目的進行曲線的mbo，離開了完善制度的支撐，國有資產流失現象十分嚴重”。我想對於任何一項改革來說，起點的公平是保證效率的前提，否則必然會導致不公和社會的不滿。為此國資委相繼出臺了相關的政策並明確表態不主張條件不成熟的企業搞mbo，同時規定在向本企業經營管理者轉讓國有產權時須經國有資產管理機構的批准，嚴禁“虛假評估”、“自買自賣”和“暗箱操作”，在已有相關產權交易制度作為保障的前提下相信國資委將進一步頒佈和出臺有關規範管理層收購的一系列規章制度。

顯而易見，mbo是我們進行國企改制的可選方案之一，但決不是唯一的途徑，片面的把mbo等同於國企改革，不分清情況，不健全制度，大搞“一刀切”顯然違背了國企改制的本意。必須明確一點的是，我們國家鼓勵的是國有資產的合理流動，凡是存在涉嫌流失國有資產的一切做法必將成為國家監管和打擊的重點。

2、政策性破產≠依法破產

政策性破產是我們為了推進國有企業關閉破產工作，積極改善國有經濟質量而在現階段下形成的一種特有現象。它與傳統意義上的依法破產最大的不同即在於，破產財產首先用於安置職工償還職工債務，而不是根據債務關係優先償還各種實際債務人。

對於境況不佳的國有企業來講，往往大量舉債經營，很多情況下銀行是最大的債務人，對於政策性破產來說銀行可能也就成為了最大的受害者，有人也就利用這麼一個機會，製造經營不善的假象借改制破產之機大量逃廢銀行債務，轉讓所得又不用於安置職工，嚴重損害了廣大職工和國家的利益。針對這一現象，國資委相繼出臺了《關於規範國有企業改制工作的意見》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》兩個檔案，制定了一系列規範推進國企改制和促進國有產權合理流動的制度，比如講，《辦法》明確要求國有企業的改制方案必須提交企業職工代表大會審議，充分聽取職工意見，其中職工安置方案需經職代會審議後方可實施改制破產工作；此外《意見》對於轉讓國有產權的價款優先償還職工債務上也有了明確規定等等，這些規定都充分體現了重視和維護廣大職工合法利益的宗旨，確保國企改革的健康發展，企業改制當然也不能不考慮債權人的利益，逃廢債務的現象顯然違背了市場經濟關於法制和誠信的基本要求，損害了金融機構的利益，增加了金融風險，《意見》在依法保護金融債權人利益上也作了明確的規定。根據國資委的安排，大約還需要4年左右的時間完成政策性關閉工作，目前一些沿海地區長期積累的急需退出市場的企業絕大多數已經關閉破產。京、滬、江、浙、閩5個省市已經停止實施政策性破產，全面轉向依法破產。按照當前的經濟發展趨勢，05年我國的財政收入有可能突破5000億元，儘管金融方面存在的困難也不少，但各方在未來幾年內攜手解決歷史遺留問題的條件還是成熟的。

政策性破產不等於依法破產，我們相信它必將成為歷史的產物，最終會被符合市場法則的依法破產所取代，在現今的過渡階段我們所要做的就是要通過不斷完善制度，加強對各方面的監管，嚴格審查各個環節，在確保國家和廣大職工利益的前提下讓改革的步伐走得穩而不亂。

展望國企改革和國資監管

以監管促進改革，以改革強化監管

越來越多的實踐證明，國企改革與國資監管是一對相輔相成、密不可分的有機體。改革的長遠發展離不開一套完善的監管體制，改革越是深化，各種各樣的問題與矛盾愈是會顯現在我們的面前，改革也許就會因此而陷入停頓，各種不穩定因素也會應運而生，這個時候就更需要監管的介入，通過制度和措施來化解矛盾，消除不穩定因素，從而更有利地促進改革的深化。加強監管是改革的呼聲，監管的目的不是要去阻礙改革的進行，發現問題，解決問題，推動改革的前行才是監管的宗旨。只有把改革與監管完美地結合起來，我們才能在確保穩定的前提下實現經濟的良性發展，從而實現構建社會主義和諧社會的巨集偉藍圖。

國企改革處於攻堅階段

國企改革是一個公認的全球性難題，也是我國經濟體制改革的中心環節，十幾萬家

國有企業要在市場中順利轉型，這是一項極為複雜的系統工程。正視我們的現實，目前的國企改革應該說正處於一個攻堅階段，為什麼這麼說呢？首先是時間緊，到06年wto的過渡保護期即將結束，我們將直面國際知名企業所帶來的全方位的挑戰，但就目前來說我們的準備似乎還不充分，留給我們的時間確實又已經不多了；其次就是任務重，國有企業冗員多、包袱重、歷史遺留問題複雜，要達到我們所期望的改革效果顯然還有差距。所以我們必須正視現狀，加快改革的步伐，找準攻堅的突破口。

完善法人治理結構，建立現代企業制度必將成為我們打好這場勝仗的關鍵因素。在04年國資委開展國有獨資公司建立和完善董事會制度試點工作的基礎上，05年這種改革探索的範圍將進一步擴大，圍繞的主要內容將是建立外派董事和獨立董事制度，按照國資委的部署，將嘗試在董事會下面設立戰略、提名、薪酬與考核等專門委員會，進一步完善公司的法人治理結構。

3、國資監管必將破局突圍

20多年來的發展實踐已經證明，改革，是進一步促進國有經濟發展壯大的必由之路。改革向來伴隨著觀點爭鋒，但改革也總會在爭鋒中前行，突破重重困境之後，國家推進和規範國企改革的步伐必將進一步加快。

2004年的國資監管在困境與爭論中，披荊斬棘走出了重要的一步。這一年是國有資產監管體制框架初步建立的一年，也是各地國資委組建後全面履行出資人職責的一年。2004年以來，國資委以《企業國有資產監督管理暫行條例》為基礎，釋出實施了9個規章，印發了20多個規範性的檔案，這些規章檔案為各級國資委依法履行出資人職責提供了依據和準則，對深化國有資產管理體制改革起到了規範和保障作用。通過近幾年來不懈的努力，國有資產的基礎管理工作明顯加強，監管方式得到有效改進，隨著對中央企業清產核資工作的基本結束，圍繞加強企業財務監督和提高資產管理水平，相信2005年國資委將進一步通過健全和完善各項規章制度，針對各種薄弱環節出臺各類提高監管水平的規範性檔案，不斷推進國有資產的合理流動和優化配置，推動國有經濟整體佈局和結構的調整，為進一步走好國企改革之路積極探索，不斷前行！

結束語

電力行業是國民經濟的重要組成部分，電力行業的健康發展事關國民經濟的命脈，在新的歷史條件下，牢固樹立“科學發展觀”，按市場規律辦事，落實國有資產保值增值的責任是時代對我們提出的要求。接受監管，深化改革是時代的呼聲，這次的國有資產監管競賽是推動我們電力行業儘快按照國有資產監管要求，構建電力企業新型財務管理體制的一項重要舉措。它必將使我們整個電力行業的從業人員進一步熟悉和掌握黨中央、國務院關於國有資產管理的一系列重要法規和相關檔案，從而提高電力行業廣大領導幹部和全體財務人員的政策水平與業務水平，為促進電力行業國有資本的優化配置與保值增值，構建“一強三優”的精品電網作出巨大的貢獻！