菸草專賣行政執法是菸草商業企業管理的前沿，與人民群眾的利益密切相關，它關係到規範有序的捲菸市場秩序的形成，關係到和諧菸草、和諧社會的建設。加強菸草專賣執法隊伍建設，是堅持依法治國、依法治理捲菸市場的戰略方針，是促進菸草事業持續、快速、健康發展的必然要求，專賣執法人員素質的高低，不僅關係到行政執法的質量和效果，更關係到黨、政府和菸草部門的形象。只有努力建設一支高素質的專賣執法隊伍，才能更好地代表國家行使菸草專賣管理職能，履行好“監督、執法、保障、服務”的職責。如何在新的形勢下，與時俱進，打造一支執法公正、組織嚴明的專賣執法隊伍，是新時期加強基層專賣執法隊伍建設所面臨的一個重大課題。
一、當前菸草專賣執法隊伍存在的問題
從總體上看，當前菸草專賣執法隊伍的主流是好的，廣大專賣執法人員依法行政、恪盡職守，為菸草事業的發展和社會經濟建設做出了積極貢獻。但由於受菸草專賣體制和機制等諸多因素影響，在專賣執法實踐中，主要存在著以下不良傾向：
（一）觀念上的拜物化。在市場經濟條件下，由於沒有堅持正確的人生觀、世界觀、價值觀，經不起時間的考驗，經不起金錢、物慾的誘惑和腐蝕，致使少數專賣執法人員產生了不同程度的拜物和拜金主義傾向，以情易法、辦人情案、貪汙受賄、執法違法、執法犯法，利用手中的權力謀取私利，表現形式有：與捲菸零售戶一起聯合經商，收受紅包或好處費等。
（二）服務上的衙門化。專賣執法隊伍和執法人員的職能和職責是服從法律、服務人民、奉獻社會。但少數基層專賣執法人員宗旨意識淡薄，執法思想不正，公僕意識差，特權思想較重，自視身份特殊，以管理者自居，居高臨下，以權管人，以勢壓人。有的吃、拿、卡、要，搞“有償服務”；有的“強按馬頭硬喝水”，重罰款輕教育，以罰代管，工作方法簡單，態度粗暴，服務質量差，呈現官僚化、衙門化傾向。
（三）執法上的隨意化。少數執法人員不能正確履行國家所賦予的權利與責任，在實際工作中存在著有法不依、執法不嚴、管理鬆懈的問題，具體表現為：“鬆”——重實體輕程式，辦事不按規定的執法程式，執法不公平，政策因人而異；“亂”——不按標準處理，不按規定處罰，亂收亂罰；“擅”——法律法規丟在一邊，濫開口子，擅自處理，嚴重損害專賣執法隊伍形象，給正常的行政執法工作帶來了負面影響。
（四）素質上的滯後化。專賣行政執法是一項綜合性較強的工作，要處理好捲菸違法案件，不僅要求執法人員具有較高的法律知識，而且要求執法人員有較高的協調能力，並熟悉其他相關知識，新時期對專賣執法主體的業務素質和能力有更高的要求。根據調查，當前，專賣執法人員整體文化程度偏低、來源複雜、大都未接受正規的專業知識教育，缺少專賣管理和行政執法的研究型人才，以及綜合型的法律人才。聘用工、臨時工大都活躍在專賣管理第一線，由於這些人員的素質得不到保證，加上不同程度存在著臨時思想，在處理案件時定性不準，適用法律不當，或者處罰程式不合法，越權處罰，更有甚者，有的連法律文書製作都不規範，嚴重損害專賣執法隊伍的形象。近幾年來，雖然基層專賣執法人員的學歷水平有了明顯提高，但一些執法人員的實際工作能力卻未得到同步提高。有的執法人員對法律法規把握不準，在執法過程中“有理講不清、有法講不明”的現象時有發生。
（五）紀律上的自由化。在市場經濟的大潮中，一些基層執法人員忘掉了求真務實的工作作風，拋棄了勤勤懇懇、任勞任怨的愛崗敬業精神，把組織紀律、規章制度當作束縛個人的條條框框。有的充當捲菸違法經營者的保護傘，“罩著”親朋好友，默許他們從事非法販煙活動；有的與不法煙販同流合汙，合夥經營非法捲菸，謀取個人私利；有的知法犯法，以身試法，明目張膽地販賣假煙，如此種種，目無法紀，不一而足。
（六）監督上的虛無化。從實際情況看，少數基層單位沒有設立專門的法制管理機構或專職人員，無法正常開展對日常行政執法活動的指導與監督，造成基層專賣執法工作的一大漏洞。設有專門的法制管理機構單位的工作人員，由於怕得罪人的思想作怪，工作開展不力，也成了聾子的耳朵。少數單位的同一辦案人員既負責案件的調查取證工作，又負責提出或做出案件的處罰決定，這種查處“一條龍”，無任何監督制約的執法行為，不僅不利於保證案件處理的合法性、公正性，也不利於廉政建設。由於缺乏對執法行為的獎懲機制，執法與否、執法好與壞都一樣，導致專賣行政執法水平不高，引起執法糾紛的事件時有發生。
二、存在不良傾向的主要根源
（一）理念因素。由於菸草行業專賣專營的特殊體制，導致少數人在潛意識中有著“皇帝女兒不愁嫁”的陳舊觀念。目前，在一定程度上，部分菸草企業還存在著“重經營、輕管理；重利益、輕形象”的思想 認識，把主要的精力和力量都放在捲菸經營和效益增長上，重視短期利益，忽視長遠建設，因而對專賣執法隊伍建設未給予足夠的重視，對執法中所遇到的問題和困難沒有引起足夠的重視，或者把重視僅僅停留在口頭上，並沒有真正落實到具體行動中，造成了管理的缺位。
（二）體制因素。菸草專賣專營的管理體制形成於1984年，幾十年來未有大的改變，當年計劃經濟體制下建立的管理體制，在今天市場經濟條件下已經遠遠不能適應經濟社會發展的需要。這樣就造成了兩種機制的缺失：一是缺少開放聯合性的執法機制。專賣執法工作是一項系統工程，不僅要注意菸草內部本身的因素，還要考慮到社會輿論、相關部門、地方政府、經濟發展形勢等方面的因素。由於捲菸是菸草部門經營的特殊商品，加之社會上對菸草行業存有偏見，少數部門認為菸草專賣管理是菸草部門自己的事情，不願意開展聯合執法，或者開展執法活動要報酬、要經費，造成執法成本高，效果不佳。二是缺少相對穩定性的執法機制。專賣執法隊伍的特點是：正式員工少，聘用人員多，機構改革時聘用人員隨時有被解聘的可能，人員流動性強，造成聘用人員臨時性的思想嚴重，缺乏系統學習培訓的機會和提高自身素質的動力。同時，由於正式員工與聘用人員之間的收入差距很大，導致聘用人員心理失衡和違紀違規行為的發生。
（三）環境因素。菸草企業因體制原因，長期處於一種半封閉、全壟斷的狀態，作業技術含量不高，競爭不激烈，正式員工危機意識不強，一方面，內部劣勢員工“出不去”、外部強勢人才“難進來”形成矛盾，另一方面，很多菸草企業為構建內外部和諧環境，不論進入企業人員的素質如何，一律開綠燈，對內部員工子女實行內部消化，解決工作問題，對外安排照顧一些社會上的關係戶，搞裙帶關係和“換手抓背”式的人員安置，造成員工的整體結構與企業長遠發展的要求無法適應，特別是價值驅動人才資源的機制還未形成，難以真正形成“能進能出”的用人格局。同時，由於員工培訓工作的滯後，企業習慣於計劃經濟體制下的靜態管理模式，沒有建立市場經濟條件下的動態管理，沒有花大力氣和本錢開展培訓工作，或者培訓工作隨意性較大，缺乏系統性、針對性和實效性，導致員工整體素質不高，制約了專賣執法工作的有效開展。
三、加強專賣執法隊伍建設的對策及途徑
針對菸草專賣執法隊伍存在的問題，我們要積極探索專賣執法工作的規律，創新隊伍建設思路，堅持管理和建設並重的原則，以人為本，突出人的作用，做好人的工作，著力打造一支政治上靠得住、工作上有本事、作風過硬、經得起考驗、具有團隊精神的菸草專賣執法隊伍。
（一）完善執行機制，強化領導機制建設
1、加強領導班子政治教育。菸草專賣執法隊伍建設，領導是關鍵。領導班子既是加強隊伍建設的組織者，又是隊伍建設的實踐者。菸草企業領導班子要堅持用科學理論武裝頭腦，牢固樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀，自覺抵禦拜金主義、享樂主義、極端個人主義等腐朽思想和不良風氣的侵蝕。領導班子要帶頭講學習、講政治、講正氣，提高政治素質和業務能力，廉潔自律，率先垂範，帶頭樹立良好的黨風、政風和行風，以其公正的形象、團結的形象、親和的形象凝聚人心，帶動單位執法人員積極工作，從而促進菸草事業的和諧健康發展。
2、加強領導班子制度建設。“其身正，不令而行”。領導班子的表率作用，對於加強專賣執法隊伍建設尤為重要。要制定落實領導幹部責任追究制度、述職述廉制度、談話制度和競爭上崗制度，完善班子內部議事規則和決策機制，定期召開民主生活會，經常開展批評與自我批評，堅持重大決策由集體研究決定，提高班子決策的民主化和科學化水平。
3、強化領導班子責任意識。班子成員要按照“一崗雙責”要求，做到各司其職，各盡其責，做菸草事業發展的帶頭人。要樹立強烈的事業心和責任感，建立嚴謹周密的監督保證制度和生機活力的激勵制約機制，勇於挑戰自我，敢於面對困難和阻力。對專賣執法工作面臨的新情況、新問題，以與時俱進、開拓創新的精神，認真進行研究，創造性地開展工作。
（二）落實教育培訓，提高執法人員素質
1、拓寬用人渠道，嚴把人員素質關。創新思路，大膽進行人事制度改革，由省局或市局人事部門面向社會，組織考試，吸收一批法律和管理專業的優秀畢業生加入到專賣執法隊伍，並在內部建立競爭機制，通過考試、競賽等方式發現一批優秀人才，充實到專賣管理部門中。推行市場化用工管理模式，停止員工子女內部消化、照顧關係戶的做法，實施“逢進必考”，逐步清退違紀違規的臨時工、借用人員以及正式職工。同時按照專賣行政執法管理的需要，調整機關內設部門，壓縮機關內勤人員，充實和加強一線執法人員。
2、狠抓執法培訓，嚴把規範執法關。菸草專賣執法部門是菸草商業企業的視窗單位，執法人員執法行為是否規範，關係到整個菸草行業的形象問題。因此，加強執法培訓，提高執法人員依法行政意識，顯得尤為重要。要及時制訂改善和調整執法隊伍結構的實施計劃，重視職工的學歷、執法資格適任教育，鼓勵執法人員積極參加國家菸草專賣局組織的執法資格考試，以及國家各類自學自修學歷教育考試，確保每一名專賣執法人員都具備執法工作的適任資格。同時，要通過長期多渠道、多形式的培訓，使執法人員在潛移默化中得到提高，從而增強自身的素質，適應時代和企業發展的需要。
3、建立制約機制，嚴把權力執行關。根據形勢要求，加強對專賣執法人員的嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督，堅持以“制權、管錢、用人”為主線，加強對權力執行的約束，努力從體制上、機制上剷除腐敗滋生和蔓延的土壤。要開展法制教育活動，普及法律知識，以規範權力執行機制為目的，全面推行重要崗位人員定期輪換制、執法“三分離”制、重大事項集體研究等制度，進一步明確各崗位的職責和許可權，減少自由裁量權，堅決杜絕一人包辦、越權辦理現象，使執法權力在有效控制下能夠規範行使。
（三）增強服務意識，提高規範執法水平
1、牢記宗旨，提升服務意識。專賣執法人員要堅持“服務人民、奉獻社會”的根本宗旨，正確對待黨和人民賦予的行政執法權力，認真履行行政執法人員的責任和義務，在專賣執法過程中，增強服務意識，規範執法行為，實行人性化執法，恪盡職守、廉潔自律，切實改進“門難進，臉難看，事難辦”的工作作風，以及服務態度“生、冷、硬、橫”和執法過程中的“吃、拿、卡、要”等問題，真正做到“權為民所用，情為民所繫，利為民所謀”。如少數執法人員在執法過程中，特別是在現場檢查中，說話生硬，態度蠻橫，往往引起相對人的對立情緒，人為地加大了檢查的難度。對個別情緒較激動、態度較惡劣的相對人，如果我們堅持文明執法，從維護國家利益、維護消費者利益的角度，曉之以情，動之以理，執法效果會更好些。
2、樹立依法行政意識，提高執法水平。在專賣執法隊伍中，要始終強化社會主義民主與法制教育，提高依法行政意識和執法水平。拿給別人一杯水，自己就要有一桶水，對於專賣執法人員來講，首先自己要知法、懂法，要不斷地加強法律法規學習，認真學習《中華人民共和國菸草專賣法》、《菸草專賣行政處罰程式規定》、《行政訴訟法》等法律、行政法規和規章，提高對依法治國、依法治理捲菸市場戰略意義的認識，增強依法行政的自覺性。其次，通過法律法規的學習和掌握，要明確菸草專賣執法人員的職權和職責。同時，加大對執法違法行為的查處力度，對專賣執法人員的任何玩忽職守、徇私枉法和違反行政紀律的行為都要從嚴處理。
（四）構建監督體系，落實執法監督管理
1、完善專賣執法內部監督機制。嚴格實施專賣行政執法責任制，層層簽訂責任書，將執法工作目標具體分解到人，明確執法崗位、執法許可權、執法程式、執法責任，嚴格依法行政，做到執法許可權法定化、執法內容標準化、執法程式合法化、執法制度規範化、執法監督經常化、執法管理制度化。同時確立完善的監督機制、建立規範性檔案備案制度；建立法律法規和規章實施情況報告制度；建立法律法規和規章的執行情況檢查制度；建立執法協調製度；建立重大行政處罰決定備案制度；建立案件督察制度；建立行政執法情況統計制度；建立行政執法證件管理制度；建立行政執法責任的考核制度；建立重大責任追究制度等等，有了這些制度和做法，對於建立和完善專賣執法監督機制，將起著十分重要的作用。
2、完善專賣執法外部監督機制。在建立健全專賣行政執法的內部監督制約機制的同時，要加強對專賣執法的社會監督，實施政務公開、執法公示和社會評議制度。要從人民群眾最關心的問題入手，在捲菸專賣管理和行政執法過程中，將涉及管理物件及當事人的權力、義務以及有關執法的內客、法律依據、操作程式、工作規範、廉政紀律以及監督措施向社會公開，使專賣執法工作置於社會的監督之下。在行風評議活動中，通過設立行風舉報電話、行風意見箱，聘請行風評議監督員，開展行風問卷調查，召開行風評議座談會，走訪客戶，組織明察暗訪等形式，廣泛徵詢社會各界和人民群眾對菸草專賣行政執法工作的意見和建議，查詢問題，採取措施，促使專賣執法人員不斷提高素質，強化服務意識，改善服務態度，規範執法行為，提高辦事效率，糾正隨意執法行為，杜絕以權謀私現象，維護國家利益和捲菸零售戶、消費者的合法權益。此外，專賣行政執法監督措施要與領導責任制和幹部職工的經濟利益掛鉤，落實激勵制約機制。
（五）開展建立活動，營造文明執法環境
1、開展文明建立活動，提升菸草行業文明層次。文明建立工作是建設和諧社會、和諧菸草的重要組成部分，它為經濟建設和法制建設提供了強大的動力支援和智力保障。要不斷深化對建立文明菸草系統活動的認識，把文明建立與專賣執法工作同安排、同部署、同落實，促進依法行政工作。要結合專賣執法隊伍的特點，深入紮實地開展各種行之有效的文明建立活動，用豐富多彩、健康向上的思想文化去昇華專賣執法人員的思想道德，使專賣執法人員的精神面貌得以改觀、業務技能得以提升、單位文明程度得以提高，從而在企業內形成一種良好風氣，為專賣執法人員營造一個良好的工作氛圍。要繼續開展“兩個至上在崗位”等主題教育活動，向社會推行服務承諾制度，公佈文明服務標準和監督保證措施，開展規範化服務達標，加大基層專賣管理所（市場部）的基礎建設投入，改善環境和服務設施，整頓捲菸市場秩序。
2、加大法規宣傳，營造良好的執法環境。增強宣傳意識，利用電視、電臺、報紙等媒體和“3·15”消費者權益日、“12·4”法制宣傳日、“親民熱線”等相關載體，廣泛宣傳《菸草專賣法》及有關法律法規，宣傳假冒捲菸的識別常識和“三煙”的市場危害，爭取社會和消費者的理解和支援，把廣大人民群眾吸納到捲菸專賣管理工作中來，群防群治，在全社會形成對不法煙販強大的輿論壓力，共同營造良好的經營和執法環境。同時，密切與廣大零售戶、消費者的關係，寓專賣管理於服務之中，引導零售戶守法經營、消費者明白消費，發揮社會群眾的參與作用，為維護捲菸市場秩序的穩定提供環境保障。
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