建立村鎮銀行是解決我國現有農村地區銀行業金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、金融服務缺位等“金融抑制”問題的創新之舉，對於促進農村地區投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的新型農村金融體系的形成，進而更好地改進和加強農村金融服務，支援社會主義新農村建設，促進農村經濟社會和諧發展和進步，具有十分重要的意義。但村鎮銀行在組建和發展過程中還存在諸多瓶頸，尤其是欠發達的落後地區，組建難度大，發展緩慢，亟須從源頭上加以調整和解決。
一、村鎮銀行發展現狀，銀監會出臺了《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策更好支援社會主義新農村建設的若干意見》，放寬了農村地區銀行業金融機構准入政策,首批選擇四川、吉林等六省區作為新型農村金融機構試點。1月，銀監會出臺《村鎮銀行管理暫行規定》，加快了村鎮銀行試點工作。10月，在總結試點經驗的基礎上,將試點範圍擴大到全國31個省份。到末,全國已有148家村鎮銀行開業,發放貸款50多億元,其中支援農戶和農民的貸款達60%以上。今年“兩會”期間，中國銀監會主席劉明康表示，銀監會對村鎮銀行的發展目標是家，凡是有條件的縣都可以有一家。村鎮銀行發展呈現出美好的願景。
湖南省自開展村鎮銀行試點以來，已組建村鎮銀行5家，較好地發揮了服務“三農”的作用。湘西州委、州政府高度重視，來積極爭取村鎮銀行試點，得到了銀監部門的批准。但在組建過程中遭遇中梗阻，目前還是一片空白。
二、發展村鎮銀行的瓶頸
（一）政策失靈：自下而上，本末倒置。按照銀監會規定，村鎮銀行只能實行發起方式設立，且至少應有1家以上境內外銀行業金融機構作為主發起人。規定要求村鎮銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。根據這一規定，需要試點縣市政府從最基層的縣域開始向上逐級尋找主發起人。當前我國銀行業實行一級法人制度，分支行對機構的設定缺乏審批許可權。由於村鎮銀行的設定處於試點階段，既沒有規定各銀行業金融機構必須發起設立村鎮銀行的義務，也沒有相應的數量規定，更沒有自上而下的特別指定。這樣，形成部分試點縣市“申請報告無處送，高層領導無法見，村鎮銀行無法辦”的難堪局面。
（二）主體失落：路徑單一，一主難求。雖然一些地方性商業銀行具備主發起人資格，但在欠發達地區，除農村信用社改制外，幾乎沒有地方性商業銀行。瀘溪縣為組建村鎮銀行，成立了專班，明確專人，積極尋找主發起人，從起，先後與省內外10餘家銀行業金融機構進行聯絡協調，開出了一系列優惠政策和條件，但都因經濟總量小、地處偏遠而被拒絕。一旦找不到主發起人，村鎮銀行便無法設立，致使這一惠農政策成為空中樓閣，試點縣市十分失落。
（三）市場失準：低門檻，高槓杆。根據《村鎮銀行管理暫行規定》，在縣（市）設立的村鎮銀行，其註冊資本不低於300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其註冊資本不低於100萬元人民幣。村鎮銀行註冊資金的門檻要求確實很低，但在實際操作過程中，為尋求一定的規模效應，一般村鎮銀行註冊資金均在5000萬元以上。加之主發起人難找，形成了“低門檻，高槓杆”現象，導致欠發達地區村鎮銀行市場準入難。
（四）佈局失衡：抓大放小，棄鄉進城。按照村鎮銀行試點初衷，本應在欠發達地區優先發展。據對全國已開業的148家村鎮銀行調查分析，除先期試點的六個省份外，一般機構都設在相對較發達的縣市一級，鄉鎮村鎮銀行還沒有實現零的突破，呈現出“發達地區多、欠發達地區少，縣城多、鄉鎮少”的不均衡格局。
（五）價值失離：嫌貧愛富，棄農逐工。根據《村鎮銀行管理暫行規定》，服務“三農”是村鎮銀行的根本宗旨。一些村鎮銀行的發起人或出資人把實現利潤最大化作為自身最大的追求目標，而農民作為弱勢群體，農業、農村經濟作為高風險、低效益的弱勢經濟，受自然條件和市場條件的影響巨大。在農業政策性保險嚴重缺乏的情況下，受利益驅使，村鎮銀行在價值取向上偏離宗旨，追逐高利潤、高回報的工業行業。
三、政策建議
（一）完善政策：改“自下而上”為“自上而下”。建議完善村鎮銀行試點政策，調整規劃，以地區為單元，堅持向欠發達地區、向農村傾斜的原則，將試點任務與銀行業金融機構網點擴張計劃進行捆綁，自上而下指定部分銀行業金融機構承擔村鎮銀行發起任務。規定銀行業金融機構在發達地區增設分支機構時，要求其在相應的欠發達地區發起成立一家村鎮銀行，以打破試點鄉鎮、試點縣市層層向上爭取無門的難堪局面。銀行業金融機構也要提高認識，勇於擔當，從統籌城鄉發展、構建和諧社會的高度，積極踐行社會責任，在追求利益最大化的同時，兼顧好社會效益。
（二）調整方式：改“發起成立”為“組建成立”。我國金融業的發展最終都是以國家信用為背景的。村鎮銀行作為服務新農村建設的新型農村金融機構，設立於農村貧困地區，支援的是弱勢區域、弱勢群體和弱勢產業，應當可以國家信用為背景，在部分難以找到主發起人的欠發達地區，適當提高市場準入門檻，規定縣市村鎮銀行註冊資金必須達到5000萬元以上，改由銀行業金融機構發起為地方財政出資組建成立。
風險防範和控制的關鍵在於加強管理，而不在於誰發起。因此，不能因為找不到主發起人而影響村鎮銀行試點程序，進而影響國家整個金融體系的架構和惠民政策的落實。
（三）優化佈局：改“抓大”為“扶弱”。根據《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策更好支援社會主義新農村建設的若干意見》，進一步優化村鎮銀行佈局，堅持欠發達地區和農村優先原則，充分體現“扶弱”的優惠政策，力爭欠發達地區的縣市至少設立一家村鎮銀行。尤其是目前處於金融服務空白的鄉鎮，要設立村鎮銀行，切實解決金融服務“盲區”問題。
（四）堅守宗旨：改“棄農”為“惠農”。為所在區域農民、農業和農村經濟發展服務是村鎮銀行的根本宗旨，擴大農村金融供給，為“三農”服務是設立村鎮銀行的初衷，任何時候都不應動搖。為使村鎮銀行更好地服務“三農”，並在服務“三農”過程中實現自身不斷髮展壯大的目標，有關部門應敦促村鎮銀行履行職能，堅守宗旨。一是量化考核。規定村鎮銀行對當地“三農”的信貸投入不得低於70%，吸收的存款原則上應用在當地經濟發展上，防止“資金進城”和“農轉非”現象的發生。二是價值迴歸。村鎮銀行要立足“三農”，及時瞭解農民、企業的生產經營狀況，改善金融服務，加大信貸投入，增加金融供給，引導他們將閒置資金存到村鎮銀行，促進農村經濟發展。
（五）形成合力：改“取”為“予”。村鎮銀行是“草根銀行”，其信貸支援的主要物件為弱勢產業———農業，弱勢群體———農民，理應受到更多的關心和支援。一是人民銀行應給予村鎮銀行一定的支農貸款支援，以擴大村鎮銀行的資金實力；二是放鬆利率管制，允許村鎮銀行根據當地經濟發展水平、資金供求狀況、債務人可承受能力自主確立貸款利率；三是對初創階段的村鎮銀行減免營業稅和所得稅，支援其發展壯大；四是加快建立農業政策性保險機制，為村鎮銀行的資金安全提供切實保障；五是建立必要的風險補償機制，建立村鎮銀行服務“三農”和支援新農村建設的正向激勵機制；六是監管部門應出臺政策，支援村鎮銀行與農村信用社進行適度的有序競爭，增強村鎮銀行的活力。
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