我們從全省依法行政檢查中發現，xx市城管綜合行政執法局在科學發展觀的指導下，創新理念，積極探索符合城市實際的執行機制和執法方式，變強制執法為剛柔相濟，靈活採用柔性執法手段，為尋找減少和化解社會矛盾新機制，實現執法者與執法物件的和諧，達到良好的行政執法效果作了有益的嘗試。為了瞭解他們的具體做法，我們在xx市政府法制辦的協助下，對xx市城管綜合行政執法局行政執法工作情況進行了調查研究，現將調研情況及分析報告如下：
一、基本做法和特點
1.創新執法理念，消除特權思想，樹立服務意識。
xx市城市管理綜合行政執法局自XX年12月8日掛牌成立之始，xx市委、市政府就提出“高標準組建、高起點亮相、高素質執法”的要求。市執法局的領導班子一致認為，要想實現高要求的目標，必須創新執法理念。他們通過外出學習和實踐總結，形成了“以人為本，執法為民”的理念，確立了“把城市管理與為人民服務統一起來，將管理寓於服務之中，在服務的過程中實現管理目標”的執法工作指導思想，並以此衡量行政執法的質量和效果。兩年多來，他們通過建立內部管理制度和外部監督機制，聘請有社會影響的人士和政協委員監督執法隊伍和執法活動，使執法隊伍中傳統的特權觀念受到重重製約，並完全轉變為責任意識和服務意識，為實行柔性執法，實現良好的執法效果，奠定了堅實的基礎。
2.內強素質，外樹形象，強化行政執法的親和力。
城管執法涉及到市容環衛、規劃、建築市場、綠化、市政公用、工商行政、公安交通、交通運政、房屋拆遷等方面，執法物件的廣泛性和複雜性，給執法工作的開展帶來了很大的困難。一些城市的城管執法單位為完成執法任務，採取簡單粗暴的方式，進行“掃蕩式”、“封殺式”、“鐵面式”執法，有的甚至臨時聘用能打會武的社會人員參與執法，嚴重損害了城管執法的社會形象。其結果是執法環境遭到破壞，抗法事件不斷髮生，反而給執法工作帶來了更大的阻力和困難。xx市城管執法局通過學習考察和實踐，認識到要落實依法行政，推動行政執法工作的開展，必須改善執法環境，樹立新型的城管執法形象。他們及時提出了“內強素質，外樹形象”的基本思路。首先要求隊伍建設必須嚴格按照公務員的標準和執法資格條件進行人員錄用，解決清理和解聘原各類協管員和其他臨時人員。他們還適時組建了“女子執法隊”，著重招錄大學本科生、研究生進入執法隊伍，增強執法隊伍的親和力和專業素質。其次局黨組制定了“每週一學、每月一題、每季一講、每年一訓”的學習培訓制度，通過聘請專家、教授講課，執法現場觀摩，典型案例剖析，軍事化訓練等方法，提升執法隊伍的素養，樹立親民、愛民和執法為民的理念，培養隊伍的責任意識和服務精神。目前，xx城管執法隊伍已在市民心中建立起了較為良好的親和形象，得到了市民的支援和信任。
3.實行行政服務，慎用行政處罰，增強執法的人性化。
xx市城管綜合行政執法局針對城管執法的特點，提出“將管理寓於服務之中，在服務的過程中實現管理目標”。要求執法“三先一慎”，即處理違法違章前先敬禮、先說教、先幫忙，慎處罰。在日常的執法活動中，“只要判斷能用服務的方式解決問題，就絕不使用強制方式去解決，寧可多跑幾趟路，多受一些麻煩，多做幾次服務也要讓問題和諧解決。”如在治理佔道經營零散攤群點的執法中，他們不是簡單地取締封殺或罰款處罰，而是積極提供服務。首先從便民出發，聯絡場地，尋找市場空閒資源，或新開市場，或對佔道攤點統一規範，搞好服務後在引導佔道經營戶“進店面、進居民小區、進市場(超市)”規範經營。既實現了改善市容面貌的目的，又保障了經營戶的經營權益。通過服務把“取締”變“安置”，取得了很好的社會效果。針對城市建築垃圾清運中治理難的問題，他們專門成立了“建築垃圾處置服務中心”，幫助建築工地制定建築垃圾處置方案，合理制定拉運線路，指導建築工地設定洗車臺和硬化出入口路面，還適時提供清掃人員和沖洗設施，同時輔以動態巡查，使垃圾渣土清運管理大為改善。為了擴大服務範圍，他們於去年三月開通了統一的12319服務熱線，調動了社會公眾共同參與執法管理活動。
4.實行行政指導，減緩執法的對抗性。
行政指導是指行政主體在其職責範圍內，依據國家法律或政策，對特定相對人運用勸告、說服、建議、示範等非強制行政手段，引導相對人遵守或服從法律，以實現預期的行政目的的行為。行政指導是市場經濟國家行政管理民主化的要求和趨勢，是對傳統的行政強制的有益補充。xx城管執法局在日常執法中，事事以勸導為先，規定了小商販首次違法違章接受勸告立即糾正不予處罰;農民臨時進城銷售農副產品違法違章只勸導不處罰;殘疾人員及下崗職工違反城管規定勸告幫助不處罰;警告有效，不再處罰。他們還印製了《 不再違章保證書》，違章人員承諾不再違章並簽了保證書的，也不再處罰。再如，在處理藏族群眾在市區繁華路口叫賣刀具飾品的過程中，公安部門不便管，他們積極承擔起管理職責，採用行政指導的方式，起草具有行政指導性的《致藏族朋友的一封信》，並請來當地民族學院的老師和同學當翻譯，與藏族群眾溝通和交流。首先對藏族朋友來xx經商表示熱情歡迎，同時宣傳xx市開展創衛活動的情況和國家相關法律法規，指導他們規範經商，並想方設法為他們經商活動提供幫助。藏族商販深受感動，上百名在街頭遊蕩的藏族商販有的進入市場，有的自願撤離街道。在治理馬路攤點中，執法隊在管理和服務的同時，出臺指導性新舉措，倡導居民住宅小區和醫院、公園等公共場所積極設立瓜果、蔬菜、便餐等方便市民生活的攤點，引導夜間不營業的院內市場，吸納周邊佔道夜市。通過靈活運用行政指導方式，大大減少了執法的對抗性，緩解了社會矛盾。我們在xx市街道隨機詢問了一位正在執法的隊員平日是如何進行執法管理的，她不假思索地回答了四個字“勸導、宣傳”。可見在xx市柔性化的執法方式已成主導。
5.實行行政契約，建立執法的互動性。
行政契約，又稱行政合同，它是行政主體為實現一定的行政目的，依據法律和政策與相對人在意思表示一致的基礎上達成的協議。行政契約同樣不象行政命令那樣強硬，也不同於民事合同表達的是自由意願。它是一種彈性靈活的新型行政管理手段。在城市拆遷和建築垃圾管理中，他們與建築工地或拆遷單位簽訂《市區建築垃圾管理責任書》，針對居住區“野廣告”治理難的問題，他們與小區物業或管理單位簽訂《居民居住區“野廣告”治理責任書》，明確各方的權利和義務，將執法任務轉變為相對人的合同義務，增強了相對人的責任感和主動性，使執法主體與相對人之間形成了一種良性的互動關係，保障了執法目標任務的順利實現。
6.實行行政獎勵，調動執法的公眾參與性。
行政獎勵作為國家和政府對為國家和社會作出重大貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵的手段，在調動和激發公眾的積極性和創造性上發揮了重要的行政作用。xx市城管綜合行政執法局在行政執法中嘗試使用行政獎勵，使市民積極支援城管執法，共同營造出執法的良好社會效應。他們制定出《有獎投訴辦法》，與公示電話一併製成卡片向公眾散發，對制止或舉報違反城管法規行為的人員均給予100至150元的獎勵。同時對在城管執法工作中表現好的單位和個人還給予各種精神獎勵。通過獎勵，樹立榜樣，弘揚正氣，既激勵了公眾的參與熱情，又彌補了執法力量不足的實際困難。
7.實行行政扶助，提升執法的感召性。
行政扶助是國家和政府對社會困難群體和成員給予物質或非物質幫助和支援的行政行為。它體現了國家的責任和關愛。xx市城管綜合行政執法局結合履行行政扶助義務，推動行政執法的開展。去年三月，殘疾人員宋國漢因不滿拆遷賠償規定，拒不搬離其在人行道上開設的廢品收購站。執法隊員利用平日與其建立起的感情，多次與其溝通談心，瞭解其生活情況後，通過多方協調籌措了3000多元資助於他，並一處一處為其尋找新的經營場所，直到其滿意。在關愛和誠心的感召下，宋國漢終於同意搬遷，執法隊員又利用休假日，幫其將堆積如山的廢品徹底清運，過後又多方協調幫其解決再就業問題，使這一有名的問題戶成為城管執法的支持者和擁護者。轄區某村道路改造，需要大量磚石回填路基，他們得知後，立即尋找拆遷工地，指導工地將建築渣土拉運過去，變廢為寶，節省了村裡的開支，村民代表送來錦旗和感謝信，感謝政府的支援和幫助。他們還積極組織為災區捐款，許多群眾親切地稱執法隊員是他們的貼心人。
8.實行行政調解，促進執法的和諧穩定性。
調解是我國民間解決紛爭的傳統方式，它有利於各方當事人在和諧的氣氛下，通過協商解決糾紛和矛盾，促成社會的穩定發展。實踐中，調解方式越來越多地引入到了行政管理活動中。xx市城管綜合行政執法局在處理城市拆遷補償、夜市及施工工地噪聲擾民等糾紛中，積極採用行政調解，平等對待各方當事人，努力溝通各方意見，通過積極疏導協調，尋找共同點，解決分歧點，主持達成共識，化解紛爭，使城管中的糾紛反覆率大為降低，有力地促進了執法的和諧穩定。
9.規範執法，剛柔相濟，確保執法的嚴肅性。
過去，剛性執法一統形勢，講嚴格執法就產生簡單粗暴，講文明執法又導致執法不作為。為走出執法不是過嚴就是過寬的怪圈，他們提出“規範執法”，將規範執法作為城管領域落實科學發展觀的有效抓手，要求堅持嚴格執法，靈活採用柔性方式，實現執法效果和執法目的的有機統一。他們認為，只有規範執法，才能既落實嚴格執法，又體現文明執法，促成兩者的統一。他們建立完善執法責任管理制度，成立了局依法行政領導小組，制定《行政執法過錯追究暫行辦法》、《重大行政執法案件審理暫行規定》、《規範執法流程圖》，印製了《執法人員紀律規定》卡，實行“一崗雙責”。通過制度建設，他們明確了從隊員到局長的職權責任範圍，規範了行政執法的程式、法律文書以及自由裁量行為。重大案件必須集體討論表決，對不屬職權範圍內的案件必須及時移交，確保了執法的有效性和嚴肅性。
二、實際效果和影響
通過引入柔性執法方式，在xx市各行政執法機關和廣大市民中樹立起了具有親和力和感召力的嶄新形象，城管執法的社會公信力大幅提升，行政執法工作也相應地取得了顯著的成績，並得到了社會各界的高度讚揚。兩年多來，全域性沒有發生一起因執法不當引起的影響社會穩定的事件;沒有發生一起因執法不當引起的行政訴訟;沒有發生一起因執法不當引起的傷害事件。XX年人大、政協會議期間，該局共收到32份代表建議和委員提案，沒有一件是反映該局執法人員紀律作風的。實踐證明，行政強制並不是保證法律貫徹實施的唯一手段，靈活採用柔性的執法方式，剛柔相濟，規範執法，是實現良好的執法效果，提高城管執法水準的一條科學發展之路。
三、存在的問題及建議
1.柔性執法方式還僅停留在創新探索階段，有時僅是因案件需要而為之，未能形成完整的體系和制度。應當廣泛開展資訊收集和調研工作，制定出系統的程式和辦法，確立其在行政執法中應有的法律地位。
2.對柔性執法缺乏專門的和系統的宣傳，未能產生連慣性影響效應。應當抓好典型，有針對性地對適易採用柔性執法的行政執法部門進行試點和推廣，以適應現代文明社會發展的需要。
3.缺乏指導性意見和鞏固措施。沒有相應的配套措施和巨集觀方向性指導，就有可能使已經樹立起的執法形象和形成的經驗成果得不到持續性地改進和發展。
4.城管執法來源於《行政處罰法》，它是一種新型的執法制度，涉及部門較多，對於這種“相對集中行政處罰權”的設立，其立法本意是解決行政執法體系中存在的多頭執法、職權交叉、重複處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題。但是權力的集中也導致了執法主體之間和執法主體與執法物件的矛盾集中。如何正確界定職能，協調權力重新分配後的矛盾，保障行政執法運轉暢通，急需國家和省級政府通過制定規範，以建立一套科學合理、責任明晰、關係協調、運轉有效、監督有力的城管執法制度體系。
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