加強幹部監督是保持黨同人民群眾血肉聯絡、防止和遏制黨內腐敗、建設高素質幹部隊伍的有效措施，也是執政和改革開放條件下黨的建設亟需解決的重要問題。對此，黨的三代領導核心毛澤東、鄧小平、江澤民都作過精闢論述。毛澤東同志曾指出：“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。”①“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”②當前，在改革開放和發展社會主義市場經濟的新形勢下，由於新舊體制的轉換，人際關係的變化，各種利益關係的調整等因素的客觀存在，使幹部監督工作難度加大，特別是對處於重要位置、發揮關鍵作用、位高權重的黨政“一把手” 的監督難度愈來愈大。如何加強對黨政“一把手”的監督，已成為黨的幹部監督工作亟待解決的重大課題。
一、當前“一把手”監督工作存在的主要問題
當前對黨政“一把手”的監督仍顯薄弱。主要表現在：一是“一把手”自律意識淡薄，不願接受監督。有的過於自信，總以為自己不錯，無可挑剔，用不著別人監督；有的認為接受監督會影響自己的權威；有的自視高人一等，自認為不受監督乃天經地義；甚至有個別的“一把手”個人私慾膨脹，講關係不講原則，講私情不講黨性，工作中獨斷專行，聽不進他人的意見，個人說了算，千方百計拒絕監督或逃避監督。二是上級組織對下級“一把手”重使用輕管理，疏於監督。一些地方往往只注重對“一把手”的工作實績特別是經濟指標完成情況的監督，忽視對其思想、作風，特別是廉潔自律情況的監督。對下級“一把手”存在的問題，總是遮遮掩掩，處理起來也是避重就輕。三是同級班子成員礙於情面，不便監督。有的班子成員認為“提了沒有用，還得罪人，不如不說”；有的擔心被“一把手”誤解自己有“野心”、想“篡權”，不敢監督；有的怕反對意見提多了會當成“鬧不團結”，影響自己的前程，不願監督。因此，往往出現事不關己，高高掛起，明知不對，少說為佳，“你好我好大家都好”一團和氣的狀況。四是下級怕打擊報復，不敢監督。有的同志認為自己職位卑微，上級“一把手”的態度可以決定自己的前途命運，擔心打擊報復，故寧可“多栽花少栽刺”，信奉“是非面前莫開口”的處世哲學，不敢挺直腰桿對上級領導進行監督。五是群眾不知情或不行使監督權力，無法或沒有開展監督。有的“一把手”對重大問題的處理不經過群眾討論，重大決策不與群眾商量，使群眾很難真正有效地行使民主監督權。六是缺乏有效的監督手段，沒法監督。目前，對一些“一把手”“八小時”以外的情況，缺乏有效的監督手段，導致監督管理工作缺乏預見性和針對性，收不到應有的實效。
二、黨政“一把手”難監督的主要原因
（一）市場經濟原則對“一把手” 的用權觀構成了較大的衝擊。在體制變革過程中，某些“一把手”受私利驅動，把權力看成是自己身份的象徵，在權力的運作過程中甚至超出組織賦予的許可權，把權力的觸角延伸到領導活動和私人領域,獨斷專行，為所欲為，有的甚至置黨的紀律和國家法律於不顧。在這種情況下，要想其自覺接受監督是不可能的。
（二）體制不順制約了監督機構作用的發揮。黨委對包括監督機構在內的所有機構實行統一領導，所有事務的最終決定權都在同級黨委（黨組）。人大及其常委會，紀委（監察局）、組織部門、檢察院、審計部門都受同級黨委的領導，查處案件或處理問題都要徵得同級黨委的同意，很難發揮應有的作用。權利過分集中，缺乏有效的權力制衡機制，對黨委的權力特別是“一把手”的權力難以實施有效的約束。
（三）制度上的缺失導致監督工作難以到位。一方面，現有的對“一把手” 監督的制度不配套。如有些制度只注重於一些細枝未節，沒有抓關鍵。對幹部的監督只注重日常行為，但對權力的來源、行使情況約束不夠。而領導幹部的行為是和權力緊密聯絡在一起的，如果不規範權力的執行，其他監督根本不起作用。另一方面，對“一把手”的監督在某些方面還無章可依。如對“一把手”“八小時”之外的監督就缺乏明確的制度，缺乏實質性、可操作性的措施和辦法。另外，許多制度執行效果不佳。對各級“一把手”違反制度後的處理規定過於粗疏，有的甚至沒有規定。在如何保障監督執行部門認真履行職責、執行各項制度方面，也缺乏操作性強的措施，使各項制度流於形式，沒有真正落到實處。
（四）傳統的人治思想在人們頭腦中留下了深深的烙印。我國曆史上雖然也有制度、法律，但人治一直居主導地位，從來沒有真正的法治，法律、制度只是權力的附庸。這種傳統強調人本身的自律，認為人本身可以做好自我監督，即使出臺了一些法律制度，也是相信人能自覺去遵守。人出了問題，總是習慣於把主要原因歸結為本人素質不高，而不善於從體制和法律制度上查詢原因。
三、加強黨政“一把手”監督工作的幾點建議
（一）明確監督重點，使“一把手”監督工作有的放矢
在加強對黨政“一把手”政治方向、學習教育、工作績效、生活圈和工作圈等情況監督的同時，必須把對“一把手”行使權力的監督作為工作的重中之重。一是要加強對重大問題決策權的監督。“一把手”在一個地區、一個單位的重大決策中起著十分關鍵的作用。強化對“一把手”決策權的監督，就要看“一把手”是否堅持集體討論、民主決策、集體控權；是否走群眾路線，群眾是否滿意；是否正確處理國家、集體和個人三者利益的關係；是否堅持從實際出發，實事求是。二是要加強對用人權的監督。毛澤東同志曾強調：“必須善於使用幹部……共產黨員的幹部政策，應是以能否堅決地執行黨的路線，服從黨的紀律，和群眾有密切的聯絡，有獨立的工作能力，積極肯幹，不謀私利為標準。”③加強對“一把手”用人上的監督，要看其是否堅持“四化”方針和德才兼備的原則，注重群眾公認，注重實績；是否出於公心，堅持幹部職務安排由組織決策的原則，嚴格按照組織程式選賢任能，帶頭防止和杜絕用人上的腐敗。三是要加強對調控權的監督。特別是對“一把手”在人員安排、資金調撥使用、重要專案的審批等方面的調控權要重點監督。
（二）拓寬監督渠道，著力構建 “一把手”監督管理網路
1、強化自我監督。上級黨組織要切實改變重選
拔輕教育的傾向，加強對黨政“一把手”的思想政治教育，使他們不斷提高對自我監督重要性的認識，按照“自重、自省、自警、自勵”的要求，經常反思自己的思想、工作和生活，警鐘長鳴，發現問題及時糾正。
2、強化上級監督。江澤民同志曾尖銳地指出，“有的領導幹部對下面出現的問題，不僅不能見微知著，而且在問題已經比較嚴重了還麻木不仁，甚至包著、護著，該教育的不教育，該批評的不批評，該查處的不查處。這種傾向既貽誤黨的事業，又害了同志，必須堅決加以糾正。”因此，上級黨組織及組織人事部門要承擔起對下級領導幹部特別是“一把手”監督的主要責任。要建立健全上級黨組織和組織部門負責同志，與下級領導幹部特別是“一把手”定期談心制度、談話誡勉制度、函詢回覆制度，使上級對下級的監督經常化、制度化；要建立健全懲戒制度，對那些長期拉幫結夥、工作平庸、群眾意見大的“一把手”，上級組織部門要及時發出誡勉通知，限期改正。對沒有改正甚至出現新問題的，要進行組織處理。
3、強化班子內部監督。毛澤東同志曾強調：“對於我們，經常地檢討工作，在檢討中推廣民主作風，不懼怕批評與自我批評，實行‘知無不言，言無不盡’，‘言者無罪，聞者足戒’，‘有則改之，無則加勉’這些中國人民的有益格言，正是抵抗各種政治灰塵和政治微生物侵蝕我們同志的思想和我們黨的肌體的唯一有效的辦法。”④鄧小平同志也曾指出：“領導幹部的情況，上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，而同級的領導成員彼此是最熟悉的。”他強調對領導人最重要的監督來自黨委會本身。這就要求各級領導班子成員，都要樹立正確的監督意識，堅決克服班子成員之間不願監督、不敢監督的現象。一把手要帶頭接受監督，班子成員既要自覺維護“一把手”，尊重“一把手”，支援“一把手”，又要大膽監督“一把手”。特別是圍繞重大決策、重要幹部任免、重要建設專案安排和大額度資金的使用這“三重一大”，監督主要領導幹部是否正確貫徹執行民主集中制原則，防止獨斷專行、個人說了算，以保證決策的科學性和正確性。
4、強化黨內監督。建立健全切實可行的黨內監督制度，是保證黨內監督有效執行的有力保障。比如堅持和落實“三會一課”、黨員領導幹部民主生活會等黨的組織生活制度，使“一把手”以一個普通黨員的身份接受廣大黨員的監督。又如，要健全和完善黨內罷免制度。要把目前黨內法規對罷免問題的原則規定具體化，制定操作性強的罷免程式，使罷免制度得以實施和發揮作用。還比如，要建立同級監督責任制，不僅要有實施同級監督的具體內容、尺度和責任，而且要有不接受監督和放棄監督如何處理的具體規定，做到監督有條例，操作有細則，從而使黨內監督有章可循，提高黨內監督的效能。要維護制度的嚴肅性，各級執紀執法部門要堅持原則，敢於碰硬，保證制度的落實。
5、強化群眾監督。毛澤東曾指出：“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督，而決不應該違揹人民的意旨，它的黨員應該站在民眾之中，而決不應該站在民眾之上。”⑤普通群眾參與監督，發揮對“一把手”的監督作用，關鍵是要讓群眾享有一定程度的知情權。首先，要實行政務公開制度。把有關重大事項的決策原因、決策依據、決策執行過程和結果，通過一定的形式向幹部群眾公開，接受群眾監督，以公開保證公正。其次，要建立健全監督體系。包括信訪舉報和民意測驗、民主評議為主的群眾監督，人大和政法系統的法制監督，政協和群眾團體的民主監督，報紙、電視、電臺的新聞輿論監督等。第三，要讓幹部群眾在領導幹部的任免中發揮應有的作用。要拓寬群眾參與幹部工作的渠道，擴大領導幹部民意測驗、民主推薦的範圍，使越來越多的幹部群眾對“一把手”的升降去留擁有發言權。
6、強化財經監督。要把經濟責任審計作為對領導幹部特別是“一把手”進行監督的重要手段，對領導幹部行使事權、財權進行監督和審計。一要逐步擴大領導幹部任期經濟責任審計的範圍。二要把審計的關口前移，變離任審計為主為任期內審計為主，由被動的事後審計改為主動地事前和事中審計。三要運用好經濟責任審計的成果。把審計結論作為考核、評價和獎懲的重要依據。
（三）完善制度建設，逐步建立健全黨政“一把手”監督的制度法規體系
強化對黨政“一把手”的監督，必須要有一套比較規範的制度作保證。才能保證監督的效果。一是認真執行現有制度。對已建立的行之有效的監督制度，要不折不扣地予以執行。 如集體領導和民主集中制、領導班子民主生活會、領導幹部重大事項報告和收入申報、領導幹部年度考核和民主評議、領導幹部任職迴避和交流、基層評議機關、領導幹部經濟責任審計等制度。同時，還要加強對貫徹執行制度情況的檢查監督，發現問題及時糾正。二是逐步完善有關制度。要對幹部監督工作現行制度進行必要的清理。對一些目前還適應或基本適應實際需要，但明視訊記憶體在著不足甚至缺陷的制度，要進行必要的修改、補充和完善，增強其時效性；對一些已不適應當前實際的制度，要及時廢止。還要根據形勢的發展及情況的變化，不斷完善現有的監督制度，注重在科學性、準確性上下功夫。三是積極探索新的制度。要在實踐中探索制定新的制度，不斷推進監督制度創新。在制訂新制度時應注意：首先，要確保監督制度的可操作性。如一些監督制度及方法的制定，要注意其適用範圍和操作程式上的嚴密性、合理性、規範性。在實施過程中，要注意靜態監督與動態監督相結合，把監督的關口前移，側重於事前、事中的動態性預防監督。對適於進行定性量化分解的監督制度，儘量採取量化分析評價。其次，要制定相應的配套措施。要注意到新制度之間以及新制度與舊制度之間的互補性和配套性，努力使制度形成體系，發揮整體效能。
（四）健全監督機制，形成“一把手”監督工作的合力
幹部監督是一項工作難度大、涉及面廣的系統工程，必須形成一個覆蓋面廣、渠道暢通、反應靈敏、措施有力、統一管理的幹部監督網路和“組織部門牽頭、各部門聯動”的工作機制。
1、健全橫向聯動機制。要加強與相關監督管理部門的協調和溝通，共同參與“一把手”的監督管理，產生監督管理的疊加效應，形成幹部監督的合力。一是與紀檢監察
部門的聯合。組織部門與紀檢監察部門聯合考察幹部，便於實施對幹部的全面監督。同時，應注重運用考察成果選拔任用幹部。二是與宣傳部門的聯合。加強新聞單位對黨政領導幹部的輿論監督。三是與人大、司法、審計等部門的聯合。支援人大做好對政府組成人員的述職、評議工作，強化人大對“一府兩院”工作的監督。定期與司法部門進行聯絡與溝通，把黨內監督與司法監督有機結合起來。
2、健全磋商協調機制。由組織部門牽頭、每季度與紀檢、監察、檢察院、法院、公安、審計等執紀執法部門聯絡一次，每半年召開一次聯席會議，綜合分析領導幹部隊伍中出現的苗頭性、傾向性問題，研究相關對策，制定防範措施。對於匿名來信或一時難以查證的，或反映“一把手”的一般問題夠不上立案審查的，由上級組織部門調查核實，進行誡勉談話；對重要的或涉及面比較廣的案件，經黨委批准，組織聯合調查組進行調查，共同提出處理意見或建議。
3、健全責任追究機制。要堅持一級抓一級，健全乾部管理監督責任追究機制。上級黨政一把手要負責監督下級黨政一把手，副職要監督自己分管部門黨政一把手，隨時瞭解和掌握下級一把手的表現。“一把手”還要管好同級班子成員，加強班子成員之間的相互監督。要把各級組織和領導幹部的監督責任制度化、法律化，明確要求，抓好落實。如對監督職責內的嚴重違紀違法問題長期失察或發現後不報告、不處理的；對黨風廉政建設不負責任、不履行或不正確履行職責的；對發生的違紀違法案件瞞案不報、壓案不查、拖案不結或干擾阻撓案件查處的；對選人用人嚴重失察的；對群眾反映強烈的嚴重問題不認真糾正、不嚴肅處理的，要根據監督責任制的規定，認真查處有關領導在幹部監督中的失職行為，並視其情況，給予相應的黨紀政紀處分，以至追究法律責任。
4、健全黨委議事機制。毛澤東同志曾強調指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。”⑥各級黨委要健全和完善黨委議事規則，堅持重大問題集體研究決定，防止個人說了算。同時，黨委還要經常專題研究幹部監督管理工作，特別是要研究解決好對“一把手”實施有效監督的問題，總結經驗，分析問題，制定對策。對幹部監督管理工作不力的單位可進行黃牌警告、限期整改。
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