加大農業投入與促進農民增收的財政支援對策

內容提要：促進農民增加稅收的關鍵是加大農業收入。本文分析了我國財政對農業投入存在諸多問題及其對促進增加農民收入的影響，並針對存在的問題提出了促進農民增收若干財政支援對策。

農業是一種弱質產業，受市場變化和自然條件影響較大，且生產方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持與幫助。總的來說，我國對農業的財政投入不足，阻礙了農業快速發展和農民持續增收，這是需要我國政府高度重視，亟待解決的一個問題。

一、我國財政對農業投入的問題及其對農民增收的影響

1．財政對農業投入數量過少，無法保障我國農業健康快速發展和農民持續增收。建國50多年來，我國財政對農業投入的總量約5000億元，僅佔財政總支出的6．5％左右。其中：解放初期佔財政支出的5％左右；其後，在"二五"時期和國民經濟調整時期，財政對農業的支援有所增加，達到10％左右；再後，在"文化大革命"時期又有所下降，比重大約在8％左右，十一屆三中全會以後的10餘年間，財政支農的力度又有所加強，提高到了10％；但90年代以後財政支農的力度逐步減弱，特別是最近幾年相對數降到了歷史最低點，僅為財政總支出的3～4％，無法保障我國農業健康快速發展和農民持續增收。據統計，發展中國家財政對農業的投入一般保持在10％左右，像印度、泰國、巴基斯坦等國，財政對農業的投入要佔到財政總支出15％以上，大大高於我國的水平。

2．財政對農業投入結構不合理，生產發展後勁不足，制約著農民收入持續增長。我國財政支農資金支出通常分為兩大類，即支援農村生產支出和農林水利氣象部門的事業費（簡稱"農口事業費"）。財政支援農村生產支出的專案主要包括：小型農田水利和水土保護補助費，支援農林生產組織資金，農村農技推廣和植保補助費，農村造林和林木保護補助費，農村水產補助費以及發展糧食生產專項資金等。農口事業費主要包括：江河治理費、水利設施補助費、飛機播種造林種草補助費、農業科教和技術推廣費、森林、農作物、草原、畜禽保護費、特大抗旱、防汛費等。據統計，數XX年間我國60％的財政支農資金用於大江大河的治理和氣象事業的發展，直接用於農業生產性支出的僅佔40％左右。從而導致農用水利基礎設施越來越差，雨不能排澇，旱不能澆灌；土壤質量越來越差，綜合肥力日益下降，推廣速度越來越慢。這種狀況必然造成農業發展環境惡化，生產發展遲緩，農民收入徘徊甚至下降。

3．財政支農資金投入地區不平衡，影響農業均衡發展，地區間農民收入差距日益擴大。在國家財政對農業的整個投入中，地方財政是大頭，其份額往往佔到80％左右，但當前的問題也主要在地方。從改革以來的長時期看，地方財政的農業投入，從預算的安排到預算的執行都表表現出很大的隨意性。想投入多少就投入多少，根本沒有一個標準或依據。從實踐看，沿海地區財政支農的力度大一些，中西部地區財政支農的力度小一些。有些地方甚至在財政支農相對數大幅度減少的同時，財政支農的絕對數也在迅速縮減，這是十分令人擔憂的。這種狀況不加以改變，必然影響到我國農業的均衡發展，中西部地區與東部地區農業發展和農民收入的差距，也必然會日益擴大。

4．財政支農重點不突出，投資效益底下，農民增收不明顯。表現在：一是在當前財政較緊張的情況下，沒有把促進農民增加收入的農業和農村基礎設施建設選擇為資助重點，而是有些撒胡椒麵現象，流通、消費、保險、價格等，什麼地方都給一點，又什麼地方都不多。這樣做的結果，必然導致投資效益底下，農民增收不明顯。二是目前我國財政支農資金在財政系統內部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農業都有一定的資金投放權，不是一隻手在運作，而是多隻手在操作，沒有形成一致的力量，往往導致整體目標不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投放的整體效益和農民收入的增加。

二、改革農業投入政策，促進農民增收的幾點建議

1．加大農業基本建設和農業科技投入，徹底改變農業基礎設施和農業科技水平落後的局面。農業基本建設主要是反映農田水利、農村道路等基礎設施建設，這方面的問題相當嚴重。一些地方五、六十年代建立起來的水庫、橋樑等長期失修，已不能使用，想排水排不掉，想灌溉灌不了；還有些地方急需上馬一些農田水利設施和鄉村道路，因為沒有資金而只能擱淺。農業科技主要是指農業科學技術的引進、發明和推廣。鄧小平指出："農業的根本出路在科技。"發展農業生產必須依靠現代科學技術。加大農業基本建設和科技投入，主要應做到以下幾點：一是提高中央財政用於農業支出的比例，保證農田水利等基礎設施和農業科技發展有充足的資金。二是通過立法完善農業投入體制，確保農業

投資的專項資金專款專用，確保地方財政將一定比例的財政收入投入農業基礎設施。三是制定稅收優惠政策鼓勵農村集體經濟加大對農業生產性固定資產的投資。四是加強農業科技成果的推廣和普及，提高農業科技成果的利用率，使科學技術迅速轉化為現實生產力。五是提高農業科技工作者的工資水平，改善他們的工作環境，保證其工作積極性、創造性的發揮。

2．加大農業補貼支出，確保農民收入穩步增長。從發達國家的經驗看，通過國家財政轉移支付，進行農業補貼，是維護農民利益，保護農民生產積極性的有效途徑，我國財政支出中用於農業補貼的部分太少，今後必須加大財政對農業的扶持力度。一是增加財政支出中農業生產性的比例，尤其應加大直接用於農業補貼的部分，以確保農民利益不受損害。二是實行農產品保護價格政策，並根據國家的財力狀況，逐步擴大保護價格的範圍。三是建立生產風險基金、價格調節基金和農產品的儲備制度。豐收時，政府收購；欠收時，政府銷售，以避免農產品價格隨農業產量的變化而大起大落。

3．積極支援農村稅費改革，切實減輕農民負擔。稅費改革不僅是我國財政稅收制度的重大變革，也是解決日益加重的農民負擔，增加農民收入的重大舉措。從安徽等試點地區的情況看，稅費改革的難點是縣鄉財政供養人員過多，尤其是農村中國小老師工資費用較大。針對這種情況應做好以下工作：一是中央財政繼續增加安排財政轉移支付資金，支援農村稅費改革試點地區。二是實行精兵簡政，大力壓縮縣鄉政府機構人員，動員社會力量舉辦農村教育事業，降底農民供養比例，從根本上堵住加重農民負擔的源頭。三是實行"費改稅"和"收支兩條線"制度，統一收費的標準和方法。

4．抓好內部管理，保證支農資金真正到位。一是抓好年初農業預算安排。安排好年初的預算不僅關係到增加農業投入，而且也是保證支農資金落實到位的前提條件。各級財政部門都要從年初預算入手，做到預算早成立、早下達、早撥款。二是要明確全年農業支出進度目標，要努力實現支農資金的均衡支出，保證農時需要，防止年終突擊支出，沒有效果。三是做到財政支農專款專戶核撥制度，減少資金流轉環節，防止資金滯留，提高資金到位率。為此，可把資金自上而下直撥到資金使用單位，單位支出直接到財政部門核銷。上下級財政之間由本級配套組成的專項資金的撥付，實行先入後撥辦法，即先由下級財政部門驗證核實後，上級財政再撥付資金，資金配套未落實的，上級財政不予撥款。四是要建立財政支農支出按月通報和考評制度。利用通報方式督促下級財政部門，特別是政府領導瞭解、關心和重視支農支出進度問題。通過考評，對完成支農支出進度好的、資金到位及時的給予表彰和獎勵。這個辦法可以激發各級財政部門工作人員抓好財政支農工作的積極性。五是要加大工作力度，加強檢查監督，確保資金到位。可組織若干檢查督促組，定期或不定期地進行實地檢查督促，確保資金的到位。還可以實行支農進度承包制，獎優罰劣，應用激勵機制，推動財政支農工作的順利開展。六是切實解決資金困難，靈活機動地採取特殊措施，保證資金的及時全額到位。可採取全省或全市統籌使用的辦法，解決個別貧困市、縣的資金困難。

5．劃分各級財政支出事權，切實做到責任明確。中央一級的財政支農主要用於關係到全國整體利益的事情上，省一級財政支農主要用於關係到全省利潤的事情上，市、縣一級財政支農主要用於市、縣利益的事情上。事權一定要劃分清楚，這樣才不致於相互推諉，貽誤農業經濟的健康發展。另外，還要嚴格規定省、市、縣財政支農力度或比重，並且對以後逐年增長的百分比及收益率也要有具體的規定，並要把它作為考核幹部政績的一個重要內容。只有這樣，才能真正調動中央和地方兩個積極性，也才能把這一事情真正做好。