關於全縣糧食企業改革的調查與思考

儘快實事求是地推進“兩個置換”--關於全縣糧食企業改革的調查與思考 7月14日至8月15日，由縣委辦、縣政府辦牽頭組織有關部門的同志組成的聯合調研組，深入全縣15家糧食企業和縣直有關部門，通過召開座談會、走訪、實地檢視、填表格等方式，對糧食系統的人員、資產、庫存、債務等情況進行了比較全面周密的調查，並對糧食企業改革的緊迫性、可行性、穩定性進行了較為深入的探討。 一、基本情況 全縣現有糧食企業15家，其中購銷企業11家（10箇中心糧站和1個糧食儲備庫，即桃花江、牛潭河、浮邱山、修山、三堂街、鸕鶿渡、馬跡塘、武潭、石牛江、灰山港中心糧站和桃花江國家糧食儲備庫）、附營企業4家（灰山港米廠、城關米廠、縣糧貿公司、縣飼料廠，後三家已進入破產程式）；糧食系統共有幹職工1816人 （在職1484人、離退休332人），其中各企業共有職工1741人（在職1437人、離退休304人）、局機關共有幹職工75人（在職47人、離退休28人）；有糧食點庫52個，倉容12萬噸；截止到XX年6月底，糧權屬縣政府的帳面庫存糧食4.4萬噸，其中陳糧（可食用）2.8萬噸、陳化糧（不可食用、工業用糧）1.6萬噸，實際庫存約為3.4—3.7萬噸；全系統帳面總資產29292.5萬元，總負債32336.8萬元，負債率為110.4%；固定資產帳面淨值4215萬元，評估價總現值11644萬元，其中抵押給縣農發行的資產5651萬元；1998年6月至XX年6月全系統累計新虧損5712萬元，1998年5月底以前虧損16384萬元。 二、糧改刻不容緩 （一）從國家巨集觀政策與全國改革形勢來看，糧改刻不容緩。“國以民為本，民以食為天，食以糧為源”、“安谷則昌，絕谷則危”，糧食作為事關國計民生的戰略物資，其生產與流通曆來為我黨所重視。由於糧食的總供給不足，從1953年至1984年實行的是統購統銷政策與國家壟斷經營制度。1985年初，國家宣佈取消統購，實行合同定購。1986年實行購銷雙軌制，並對糧食購銷體制改革進行試點。1990年國家建立糧食專項儲備制度，1994年又建立了中央和省兩級糧食市場風險基金，加上地方糧食儲備體系也逐步形成，國家對糧食市場的巨集觀調控能力大大增強。1996年，全國糧食突破5萬億噸大關，糧食出現階段性與結構性過剩，從此糧食由過去的特殊商品變成一般性商品，糧食行業的壟斷地位不斷受到市場化與社會化的猛烈衝擊。由於庫存的大幅度增加而引起的財政補貼亦大幅度增加，一度達到了中央財政的四分之一，可以說是不堪其重負，改革是唯一出路。1996年中共中央發出《關於國有企業改革和發展若干問題的決定》（中發〔1996〕16號），1998年xx出臺《關於進一步深化糧食系統體制改革的決定》（國發〔1998〕15號），推出了“三項政策、一項改革”的舉措，其主要內容就是“保護價收購糧食、順價銷售、收購資金封閉執行、加強企業自身改革”。在“三項政策”中，關鍵的是順價銷售能否成功實現，而市場經濟是以效益為前提的，保護價雖保障了農民利益，但當保護價高於市場價時，順價銷售無法實現，由此產生了兩種不良後果：一是糧食購銷價差的鉅額虧損再一次成為國家財政的沉重包袱；二是糧食購銷企業躺在國家政策性補貼上吃大鍋飯，不願面對市場，不具備競爭能力，形成了“職工靠企業，企業吃政府”的不正常現象。因此，xx相繼發出國發〔1999〕11號、20號、〔XX〕12號、〔XX〕28號等一系列檔案，要求各地加快糧食企業改革。特別是國發〔XX〕28號《關於進一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確改革的總目標是建立完善的糧食儲備體系與糧食市場體系，使企業成為真正的市場主體。圍繞此目標，國家先後在湖北、湖南、河南、吉林等產糧區開展以“兩放開，一調整”為內容的補貼改革，即放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場、將保護價中的間接補貼轉為向出售優質農產品的農民進行直接補貼。“直補”的實質就是購與銷都以市場說了算，在刺激農民調整產品結構的同時，國家力圖將糧食企業逼入市場。近年來，上海市合併78家糧食企業，將7000萬元國有資產民營化，重組後的優質企業吸引資金1.7億元；XX年山東吸引資金11億元專門進行出口糧油貿易；自湘政發〔XX〕5號、湘政辦發〔XX〕37號檔案下發後，全省有40個縣市進行了糧食企業改革，699家企業被改制改組，分流7.3萬人，湧現出了長沙凱雪、盛湘米業、衡陽金雁等一批上規模有品牌有產銷網路的產業化集團。據xx有關專家預測，明年我國將全面放開糧食市場。面對風起雲湧的改革大潮與咄咄逼人的競爭態勢，我縣國有糧企如不奮起直追，必將被淘汰出局。 （二）從我縣糧食企業實際情況來看，糧改刻不容緩。據調查情況來看，15家糧食企業前景堪憂，主要存在著三大困難：一是實力小，難以打出品牌。15家企業用於經營的資產主要是倉庫與門店，現值4546萬元。由於每個企業都是獨立的法人實體，平均經營性資產不過300餘萬元。在糧食部門提出的“桃花米業”、“修山面業”、“康佳寶”三大品牌中，“康佳寶”為原飼料廠的快餐米粉名稱，由於技術方面的原因，從未進行過批量生產，飼料廠從1995年起陷入癱瘓，資產負債率達500%，於去年8月獲准申請破產；“修山面業”為修山的私營業主所有，根本與糧食企業無關；“桃花米業”由城關米廠的7名職工出資50萬元組成的“桃花米業有限公司”而來，雖具經營活力，但規模較小，品牌非國企所有。二是人員多，收支矛盾突出。15家企業共有在職職工1437人，月工資總額為76.5萬元，每月應繳社保金21.3萬元，僅每年的工資與社保就需1175萬元。而每年的收入主要是政策性補貼、少量的門店收入和微量的經營性收入，共計600萬元左右。為解決這一矛盾，4家附營企業只有幾個留守人員，其餘發給每月50元不等的生活費（飼料廠什麼也沒有）後自謀生路；11家購銷企業1275名在職職工僅252人上崗，下崗人員按糧食局制定的標準每月發給20—200元左右的生活費。即使如此，企業的收支矛盾依然突出，如財務狀況較好的桃花江中心糧站共有幹職工244人，其中在職199人、離退休人員45人。在職人員中，上崗者39人、分流者132人、內退20人、拿50%工資者8人，每年社保、工 資及其他費用共需104萬元，而收入僅26萬元，財務狀況之差可見一斑。三是債務重，經營舉步維艱。全系統XX年6月末帳面總資產29292.5萬元，其中：貨幣資金（

現金、銀行存款）158萬元、固定資產淨值4215萬元（經國土、房產部門評估作價，總現值為11644.6萬元）、庫存糧食5028萬元、應收補貼款13676萬元（其中98年審計認定掛帳補貼13078萬元）、往來款項1478萬元（其中個人欠款143.6萬元）、待處理流動資產損失2452萬元、待處理固定資產損失204萬元、待攤費用583萬元、在建工程182萬元；全系統XX年6月底帳面總負債達32336.8萬元，其中：銀行貸款26592萬元，包括農發行提供貸款24484萬元（中央掛帳貸款13297萬元、中央儲備貸款1622萬元、建倉貸款640萬元、保護價貸款4705萬元、非保護價貸款354萬元、費用貸款225萬元、自營消化掛帳貸款462萬元、損失損耗佔貸48萬元、附營業務佔貸1494萬元、擠佔挪用佔貸218萬元、陳化糧價差佔貸663萬元、陳糧價差佔貸758萬元）和農行及其他金融機構提供貸款2100萬元（浮邱山217萬元、儲備庫糧貿站660萬元、城關米廠196萬元、飼料廠306萬元、糧貿公司207萬元、局機關383萬元），以及應付（其他應付）帳款5330萬元。資產負債率達110.4%。同時，縣財政負擔的糧食虧損及補貼包袱重，其中：①92年4月—98年5月審計認定掛帳13078萬元（其中由縣財政負責消化的掛帳本金為8598.7萬元，按上級政策規定，自XX年起在XX年內消化完），貼息總額為756萬元（99年負擔貼息10%計52萬元、XX年負擔貼息20%計101萬元、XX年負擔貼息30%計151萬元、XX年負擔貼息40%計201萬元、XX年負擔貼息50%計251萬元）；②98年6月——XX年6月，我縣糧食企業累計虧損5863萬元，目前因xx、省政府對這一階段的虧損暫未部署審計檢查與界定，故縣財政應負擔多少虧損尚不得而知；③XX年我縣糧食風險基金包乾總額中，由縣財政負擔18%部分計91.4萬元（包乾期一般為三年一定，第一輪包乾縣財政已負擔276萬元）；④糧食下放補貼（扶持性補貼）每年為137.5萬元，其中糧食行政事業單位經費43萬元、離退休人員經費94.5萬元；⑤由縣財政承諾掛帳的陳化糧銷售價差926萬元、陳糧銷售價差686萬元（目前實際承諾1442萬元）；⑥需縣財政支付的等量對衝糧食價差70萬元；⑦需縣財政支付的糧食促銷獎勵98萬元；⑧據初步估算，僅糧食短庫原因及實行糧改後因買斷糧權而帶來的潛在虧損近3000萬元。為什麼會產生如此大的虧損？一方面是機制太呆板。在糧食市場一步步放開的同時，企業購進、賣出糧食都由上級下達計劃，還是一種典型的計劃經濟模式，比方說市場糧價存在著起落的時間差，正常的做法應是低價時購進、高價時丟擲，但由於企業沒有購銷自主權，上級下達的計劃又錯過了銷售旺季，出現了銷售任務經常完不成的現象。有的企業為了完成任務，在2月份糧價較好時賣出，作為5月份銷售任務完成，這種作法卻被嚴厲禁止，鸕鶿渡糧站遭工商、公安等部門的處罰就是一例。另一方面是缺少資金。在沉重的債務壓力下，企業不可能有充足的資金來進行購銷，只得求助於農發行。即使農發行爽快地給予貸款，但農發行的資金要封閉執行，實行庫貸掛鉤，銷多少貨就要還多少貸，加上購銷利微，扣除利息、運輸、損耗等費用後所剩無幾，有的甚至是賠錢賺吆喝，所以出現了企業對經營不感興趣的怪現象。有的企業為了面子上過得去，總是彙報一年產生了多少經營利潤，但知情者嗤之以鼻：“那是哄上級開心的！”綜前所述，我縣糧食企業照目前這種狀況拖下去，必死無疑，如趁現在還有部分資產，進行徹底改革，則尚存一線生機。許多企業幹職工已意識到了這一點，他們的改革要求非常迫切，一致的心聲就是改革宜快不宜慢。 （三）從保護庫存與國有資產來看，糧改刻不容緩。企業效益低下，為了生存，為了幹職工最起碼的生活費，不得不將手伸向庫存糧食。至XX年6月，糧權為縣政府所有的保護價帳面庫存糧食4.4萬噸，其中陳糧2.8萬噸、陳化糧1.6萬噸。這次調查發現，除三堂街、鸕鶿渡等少數糧站外，大部分糧站存在偷賣庫存糧食現象。為了應付縣農發行每月的例行查庫，企業可做兩套什物帳，給你看的那套帳什麼問題也沒有，到倉裡去看的話，單憑肉眼無法判斷這倉谷是500萬斤還是300萬斤。對糧食行業這一公開的祕密，有的企業負責人遮遮掩掩，有的則乾脆告訴調研組：“我總不能個人帶錢來給職工發工資、給公家辦事吧？”事後再次核實時也直言不諱地承認：“這是無奈之舉。”儘管查得很厲害，但從XX年3月至XX年6月縣農發行就發現了7起偷賣糧食事件，偷賣數量約3000噸。而未發現的應遠遠高於農發行的預計，累計虧空庫存可能在7000—10000噸之間，所以現在的全縣實際庫存應只有3.4—3.7萬噸。對偷賣行為可定性為“法無可迶而情有可原”。對企業資產，大張旗鼓進行變賣的還較少，不過有的幹職工已放風說，糧食賣完後幾下子就可將企業資產掏空，因而從保護國有資產出發，改革宜早不宜遲。 三、糧改有關的政策法規 糧改的核心是“人員置換身份，企業置換產權”，必然涉及勞動關係解除、經濟補償、社保與醫保、“三條保障線”等多方面的政策、法規。 （一）勞動關係解除 勞動關係解除有約定解除與法定解除兩種。按照《勞動法》第二十四條規定，經勞動合同當事人協商一致解除關係即為約定解除。對法定解除《勞動法》有三條規定： 1、《勞動法》第二十五條規定，勞動者有下列情形之一的，用人單位可以解除勞動合同：（1）在試用期間被證明不符合錄用條件的；（2）嚴重違反勞動紀律或者用人單位規章制度的；（3）嚴重失職，營私舞弊，對用人單位利益造成重大損害的；（4）被依法追究刑事責任的。 2、《勞動法》第二十六條規定，有下列情形之一的，用人單位可以解除勞動合同，但是應當提前三十日用書面形式通知勞動者本人：（1）勞動者患病或者非因工負傷，醫療期滿後，不能從事原工作也不能從事由用人單位另行安排的工作的；（2）勞動者不能勝任工作，經過培訓或者調整工作崗位，仍不能勝任工作的；（3）勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經當事人協商不能就變更勞動合同達成協議的。 3、《勞動法》第二十七條規定，用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見，經向勞動行政部門報告後，可以裁減人員。 《勞動法》第二十九條規定，勞動者有下列

情形之一的，用人單位不得單方解除勞動合同：（1）患職業病或者負傷並被確認喪失或部分喪失勞動能力的；（2）患病或者負傷，在規定的醫療期內的；（3）女職工在孕期、產期、哺乳期內的；（4）法律、行政法規規定的其他情形。 按上述規定，我縣糧食企業可以通過“法定解除”方式與職工終止勞動關係。全縣糧食企業可解除勞動關係的職工有1347人，其中暫緩解除者69人。這69人含“三期”婦女29人，重病、職業病和住院職工40人（此40人病症均未經有關部門鑑定，尚不能列為不可解除關係者，但糧改前應對此40人可否解除勞動關係作出結論），69人的解除緩衝期為6個月。各企業55歲以上的男職工與45歲以上的女職工共有90人，按規定不能解除勞動關係，由各企業負擔社保與生活費至退休時止。 （二）經濟補償 用人單位依據《勞動法》第二十四條、第二十六條、第二十七條的規定解除勞動合同的，應當依照國家有關規定給予經濟補償。勞動部《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》（勞部發〔1994〕481號）規定，對勞動者的經濟補償金，由用人單位一次性發給。其補償標準是： 1、經勞動合同當事人協商一致，由用人單位解除勞動合同的，用人單位應根據勞動者在本單位工作年限，每滿一年發給相當於一個月工資的經濟補償費，最多不超過十二個月。工作時間不滿一年的按一年的標準發給經濟補償金。（●約定解除） 2、勞動者患病或者非因工負傷，經勞動鑑定委員會確認不能從事原工作、也不能從事用人單位另行安排的工作而解除勞動合同的，用人單位應按其在本單位的工作年限，每滿一年發給相當於一個月工資的經濟補償金，同時還應發給不低於六個月工資的醫療補助費。患重病和絕症的還應增加醫療補助費，患重病的增加部分不低於醫療補助費的百分之五十，患絕症的增加部分不低於醫療補助費的百分之百。（●法定解除） 3、勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經當事人協商不能變更勞動合同達成協議，由用人單位解除勞動合同的，用人單位按勞動者在本單位工作的年限，工作時間每滿一年發給相當於一個月工資的經濟補償金。（●法定解除） 4、用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難，必須裁減人員的，用人單位按被裁減人員在本單位工作的年限支付經濟補償金。在本單位工作的時間每滿一年，發給相當於一個月工資的經濟補償金。（●法定解除） 經濟補償金的工資計算標準可按企業正常生產情況下勞動者解除合同前十二個月的月平均工資（據調查，XX年益陽市國有企業人平月工資673元，桃江縣機關企事業單位人均月工資765元，全縣地方企業在崗職工人平月工資547元，全縣地方企業在職職工人平月工資251元，全縣糧食企業在職職工人平理論月工資532元）。 另根據《中共中央、xx關於進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》精神（中發〔XX〕12號）和我省《關於規範企業經濟性裁減人員的實施意見》（湘勞社發〔XX〕188號）及益勞社發〔XX〕66號檔案規定：“裁減人員屬1986年以前參加工作，本人申請自謀職業的，可支付一次性安置費，具體支付時應體現工齡差別。一次性安置費標準：每滿一年工齡計發相當於1個月企業所在地區上年度社會平均月工資的安置費，但最多不超過36個月。”（●法定解除，據調查，除90名內退人員外，各糧食企業可領取安置費的職工為454人，總工齡為11336年） （三）社會保險 1、繳費物件與標準： ①xx《社會保險費徵繳暫行條例》（xx1999年1月22日第259號令）和其他有關規定，基本養老保險費徵繳範圍是：國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。其繳費比例為：職工個人為本人上年度月平均工資的8%；單位為職工個人繳費工資基數之和的20%。 ②按湘勞社險〔XX〕95號、湘勞社發〔XX〕68號檔案規定，自謀職業者（含個體工商戶）“其繳費基數為本人上年度月平均工資收入，但最高不超過當地上年度職工月平均工資的300%，最低不低於當地上年度職工月平均工資的60%。無法確定月平均工資收入的，以當地上年度職工月平均工資為繳費基數，繳費比例為基數的21%。” ③按照國發〔XX〕8號《關於切實做好企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活保障工作的通知》及湘政發〔XX〕15號、益政發〔XX〕18號檔案規定：“除參保特困企業外，所有參保企業必須按時足額向社會保險經辦機構繳納基本養老保險費；由政府認定的特困企業及其職工，必須先按繳費基數的11%繳納基本養老保險費，其餘暫時掛欠，待企業效益好轉好或資產變現時再予補繳。” 2、社保關係接續 根據《破產法》及湘勞社發〔XX〕188號等檔案規定，企業在破產、改制時必須為職工繳足至宣告破產或解除勞動關係當月的社保費，並可為職工預交一定年限的社保費。“被裁減人員離開企業時，其過去的社會保險繳費年限和個人賬戶繼續保留。由單位招用再就業的，新的用人單位和職工個人應按規定繼續繳納社會保險費；自謀職業的，可以按照個體工商戶參保辦法參加社會保險。繼續參加社會保險並按規定繳費的，其前後繳費年限合併計算。”“凡預繳了養老保險費的人員，如被新且建單位或其他企業招聘，除個人應繳部分外，其他該由單位或企業（主）繳納的部分，應如數按月退給本人。” 未繼續參加養老保險中斷繳費的，“①1996年1月1日前參加工作的，則將按湘勞〔1996〕336號檔案規定，每少繳一年，核減視同繳費工齡的20%（原投保合同制工人除外）。②1996年元月1日以後參加工作的，按湘政發〔1997〕43號檔案規定執行，即繳費年限累計滿15年以上的職工退休後按月發給基本養老金。繳費年限累計不滿15年者，如不繼續繳納養老保險費，將中止其養老保險關係，本人退休後，不享受基礎養老金待遇，其個人帳戶儲存額一次性退給本人。” 3、離退休人員人均預期XX年餘命金 按照國發〔XX〕8號、湘政發〔XX〕15號、益政發〔XX〕18號規定：“國有企業在破產過程中，出售國有資產的所得收入，原則上必須為該企業離退休人員預留XX年的基本養老金。”湘勞社發〔XX〕142號檔案規定：“企業實施破產關閉和改制重組，必須為其已離退休人員留足人均預期XX年餘命計算的基本養老金，並一次性撥付

給當地社會保險經辦機構。”“凡未按上述規定留足有關費用而形成的缺口，不得列入當地基本養老保險基金收支缺口，所需費用由批准關閉破產方案的同級政府負責。” （四）醫療保險 根據《xx關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（國發〔1998〕44號）和《湖南省建立城鎮職工基本醫療保險制度實施意見》（湘政發〔1999〕15號），我市出臺了《益陽市城鎮職工基本醫療保險制度實施辦法》（益政發〔1999〕13號），該《辦法》第十三條規定：“企業破產或拍賣清算時，首先應留足在職職工當年和退休人員以後XX年的城鎮職工基本醫療保險費……在職職工只能享受當年的城鎮職工基本醫療保險待遇，退休人員按規定終生享受。”XX年6月30日出臺的湘勞社發〔XX〕142號檔案規定：“企業實施關閉破產和改制重組，必須為其已離退休人員留足按本企業在職工工資總額6%計算XX年的基本醫療保險費。” 我縣醫保從1997年開始，XX年出臺《桃江縣城鎮職工基本醫療保險制度實施辦法》（桃政發〔XX〕2號），一直是按“誰交費誰享受，當年交當年享受，不交費不享受”的原則進行的，至XX年7月全縣共有203個單位26336人蔘保，但所有糧食企業從未參保，如按湘勞社發〔XX〕142號檔案標準，糧食企業應為304名離退休人員繳納550.44萬元醫保金。 （五）“三條保障線” 國企下崗職工進入由中心足額發放基本生活費、進中心協議期滿（3年）後尚未實現就業的按規定領取失業保險金、領取失業保險金24個月後進入城市居民最低生活保障領取最低生活保障費，此即“三條保障線”。由於對第一條保障線現今不再辦理，糧企職工涉及的主要是失業保險與低保。 1、失業保險 1999年1月，xx以第258號令形式頒佈了《失業保險條例》；XX年3月省政府以第144號令形式頒佈了《湖南省實施〈失業保險條例〉辦法》，對失業保險的享受條件、享受時間、享受標準等內容作出了明確規定。①享受條件主要是三個。一是足額繳納了失業保險費。繳納標準為職工月工資總額的3%，其中2%由單位負擔，1%由個人負擔。二是與單位解除了勞動關係。三是未領取安置費。據湘勞社發〔XX〕188號檔案規定，領取一次性安置費的人員不享受失業保險待遇。②享受時間與繳費時間掛鉤。繳費時間滿一年的，領取失業保險金的時間為4個月，以後每增加一年繳費時間則增加2個月領取時間，但最長不超過24個月領取時間（摺合XX年繳費時間）。③享受標準為當地最低工資標準的80%，我縣的標準為每人每月180元。至XX年7月我縣參保企業183個，參保人數（不含糧企）22944人，滾動結餘643萬元。各糧食企業歷年共繳失業保險費23萬元，至今欠繳133.4萬元，按規定應收滯納金325萬元。據一般情況來看，失業保險繳納難度較大。一是企業無力交。各企業負債累累，運轉艱難， 再拿出458.4.萬元交失業保險可以說是難上加難。二是企業不願交。一方面從理論上看，享受失業保險人員應是40歲以上者。各糧企企業40歲以上者為437人，除90名內退人員外，尚有347人，如果享受失業保險的為200人，扣除每人每年60元的手續費後，應發放失業保險費84萬元（按24個月計）；如果享受失業保險的為300人，應發放失業保險費126萬元。即使不收滯納金，各企業應繳133.3萬元，各企業不會很熱心。另一方面，從實際情況看，按規定領取了安置費的454人不能享受失業保險，而40歲以上者都包括在這454人之內。最後結果是，失業保險交了，但能享受的人廖廖無幾。三是職工不願享受。據測算，職工個人最多可享受失業保險4200元，最少可得安置費9900元，職工會主動要求領取安置費而非失業保險。綜上所述，失業保險以不繳納為宜。 2、低保 1997年，xx相繼釋出了《關於在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29號）、《城市居民最低生活保障條例》（xx第271號令），明確低保原則是應保盡保。至XX年底我縣有9360戶、14135人加入低保，發放低保補助374萬元。我縣低保標準為120元，即家庭人平純收入低於此數時，由民政部門補足缺口，全縣補助標準為人平每月26元。目前，各糧食企業共有128戶、216人納入低保。 四、對糧食局《方案》的分析 近幾年來特別是今年以來，縣糧食局以加快發展為主題，大力發展“訂單糧食”、積極探索改制改組、努力做活糧食購銷、全力維護大局穩定，突出重點，迎難而上，狠抓落實，工作取得了較大成效。同時從積極推進糧改的目的出發，於今年4月推出了《桃江縣糧食企業改革實施方案》討論稿，在全系統進行了廣泛宣傳，並向縣委、縣政府作了彙報。總的來看，《方案》確定的“五個堅持”的指導思想和基本原則是正確、可行的，也是必須嚴格執行的。但所列出的7項經濟補償中的許多資料和政策依據值得商榷。 1、工齡補償：22592×673=1520.44萬元。此673元為XX年度益陽市企業職工平均工資。（此處總工齡計算有誤，經逐企業查實可解除勞動關係者1347人，總工齡20921年，工齡補償為20921×673元=1407.98萬元。） 2、基本補償：1352人×3000=405.6萬元。（此處人數有誤，應為1347人。對基本補償政策上無此要求，可由企業自行決定是否發放。） 3、鼓勵解除的獎金：1352人×5000=676萬元。（《方案》提出“凡於XX年12月31日前解除關係者，獎勵5000元；XX年6月30日前解除者獎3000元；XX年12月底之前解除者獎1000元。”此條按1352人均在XX年12月31日解除滿打滿算，其餘理由同第2條。） 4、職務補貼：25萬元。（《方案》提出對“擔任過企業副主任、副經理以上者給予一次性職務補貼，正職按任職時間每年補貼300元，副職每年補貼200元。”此補貼是否發放理由同第2條。） 5、醫藥費補貼：1442人×1500=216.3萬元（含內退）。（《方案》提出“對解除者實行一次性醫藥費補貼，按500元基數加職工工齡乘50元計算，最高不超過XX元。”誤算理由同第2條。） 6、內退人員生活費：90人×1.2=108萬元。（此條人數無誤，符合政策，企業可自行制定高於低保以上的補貼標準，此處按人平200元/月的標準發放。） 7、社保金： ①解除勞動關係的：1237人×7年×673×11%×12個月=769.2萬元，115人×XX年×673×12個月=102.2萬元，合計871.4萬元。（此處計算有誤。政策要求是：按益勞社發〔XX〕17號規定，1996年元月1日後參加工作的企業職工須交足15年社保金方可領取養老金

，否則中止養老保險關係，其個人帳戶存額在其退休後一次性退給本人。分析：物件是1996年元月1日後參加工作的職工，解除勞動關係後須按規定標準交足15年社保，並非所有職工；由於社保繳納是從1996年開始，因而1997年、1998年以後參加工作的則要繳納8年、9年，並非都是7年；“11%”的標準指特困企業的單位繳納部分，糧食企業暫未認定為特困企業，暫不能套用此規定，況且餘下的9%只是暫時掛帳，企業改制時必須交清。正確的辦法是按政策行事，單位負擔的20%交至與職工解除勞動關係時止。從理論上說，解除關係後，企業無義務為無關者繳納社保。當然，如果企業有錢且願意替原職工繳納社保，則是企業的事。） ②內退人員補交社保：276年×673×11%×12個月=25萬元。（此處理由同上條。） 按《方案》，此套改革成本3847.74萬元。此《方案》最大的優點是對在職職工照顧周全，受歡迎程度較高，穩定性較好，理論上的執行阻力較小。最大的缺點有二個，一是無基本精確的資金來源，可行性大打折扣。《方案》指出了可變現資產收入、政府補貼收入、企業經營收入、不可變現資產量化、返聘押金5種資金來源，但每種來源均未量化，不知5種來源共有多少資金、是否夠改革成本、成本不足時又應當怎麼辦？均無預案。對第5種資金來源，調研組認為：交納返聘金是以改制成國有企業為前提的，但如果改制成民營企業就不存在返聘金問題。從各地的效果來看，返聘金收取存在一定風險，一旦改制而來的新國企出現虧損或破產時，返聘金是否有能力償還？如不能償還，其後果是什麼？因此，不宜提倡收取返聘金的做法。二是社保繳納自相矛盾。一方面請求縣委、縣政府按特困企業11%的標準繳納社保，另一方面政策規定單位只需為職工繳納至解除關係時止，《方案》卻要求繳足15年，這不大符合特困企業的認定標準。《方案》的本意是好的，其出發點是今後社保可能會實行全省統籌，儘量少往社保所交錢就是儘可能地保障職工利益。但這與現行政策及實際情況相違背，而且從將來來看，要實施全省統籌，省財政部門與省勞動部門不可能不進行深入細緻的調查摸底。現在我省勞動系統開始實施“金保”工程，全省計算機大聯網，全省各企業的繳費情況省勞動部門看得一清二楚。因此餘下的9%不交應當有合乎政策與實際的理由。 五、如何搞好“兩個置換” 糧改的核心是“兩個置換”，“兩個置換”的實質是人、財、物關係的大調整。糧改必然涉及到縣政府（核心是縣財政）、糧食企業與企業職工、農發行等不同的利益主體。糧改必須在既不違反政策，又要符合實際的前提下找到各方利益的最佳結合點。對縣政府而言，糧改以穩定為前提，以“兩個置換”為手段，以發展為目標，以不增加財政額外負擔為原則；對糧食企業而言，各級各部門的優質服務與稅費減免是它最盼望的；對企業職工而言，社保等養老保障問題最重要，其次是希望能多給錢；對農發行而言，最重要的是信貸資產保全。因此，糧改絕不能以損害某方利益來維護另一方利益，必須做到兼顧公平。在此前提下，到底應如何置換？整體思路可為：以可變現資產置換人員，以不可變現資產重組企業；當可變現資產不足以置換人員時，以不可變現資產置換。 （一）人員置換方案 人員置換方案的兩大原則應是量入為出與“三統一調”。據統計，全系統資產總現值為11644.6萬元，剔除抵押給縣農發行的糧倉等難變現資產5651萬元外，還有資產5993.6萬元。人員置換成本應以不超過此數為宜。鑑於各企業可變現資產的不平衡性，宜以“統一處置資產，統一補償標準，統一資金管理並作適當調整”的“三統一調”措施，確保落實改革收入。調劑原則是確保資產較少企業的職工能按全縣統一的補償標準置換身份，調劑比例應由縣糧改辦自定。 這部分資產變現必須考慮到兩個因素：一是這5993.6萬元中仍含部分不可變現或難變現資產；二是就這5993.6萬元為評估價，而評估價與拍賣成交價是兩碼事，如果成交價高於評估價則事情好辦，如果低於評估價則意味著這些資產沒有5993.6萬元。因此資產變現成為糧改的關鍵一環，現按不同的變現率測算改革成本： 1、第一種方案：按75%的變現率完全按政策置換（變現資金為4495萬元）。 ①工齡補償。全系統1437名在職人員總工齡為23569年，在未來5年內退休的90人屬不能解除關係者，按規定亦不能給予工齡補償，這90人的總工齡為2648年，因而全系統解除關係者的工齡補償是：（23569－2648）×673元=1407.98萬元。 ②XX年餘命金。XX年6月304名離退休人員月基本養老金為15.99萬元（未計算逐年增長數）：15.99萬元×12個月×XX年=1918.80萬元。 ③在未來5年內退休的90人，企業須為其繳足社保費的單位負擔部分，90人未來5年內的工齡為314年，單位應繳的社保費為：314年×673元×12月×20%=51萬元。 ④暫緩解除者69人，其緩衝期為6個月，這6個月單位應繳的社保費為：69人×673元×6個月×20%=7.8萬元。 ⑤根據《勞動法》及有關檔案規定，改制時企業應繳清所欠社保費，至XX年6月全系統欠繳社保170.38萬元，XX年7月至XX年底企業應繳91.74萬元（單位部分），合計：262.12萬元。 ⑥按湘勞社發〔XX〕142號檔案，企業應繳納在職職工工資總額6%的XX年醫保金：76.45萬元×12月×XX年×6%=550.44萬元。 ⑦安置費：11336×673=763萬元。 ⑧變現費用：1000萬元。變現費用指資產處置中有關部門收取的稅費。據調查，稅費收取絕大部分集中在國土、房產部門，國土部門有土地評估費0.4%、交易服務費0.5%、拍賣業務費2%、出讓管理費0.4%、契稅4%、出讓金20%、儲備費1%、測繪費等；房產部門有契稅4%、評估費0.5%、轉讓手續費1.3%、登記頒證費0.15%、測繪費等。除測繪費外，按評估現值，國土方面的稅費為2345.3萬元×28.3%=664萬元，房產方面的稅費為3648.3萬元×5.95%=217萬元，合計881萬元。如果完全按有關規定辦事，變現費用至少超過1000萬元。 此8項總額為5961.14萬元。此方案的優點是完全按政策辦事；缺點是成本過大，高於可變現資產數，違背了量入為出原則，不具可行性。 2、第二種方案：按70%的變現率基本上按政策辦事（變現資金為4195萬元）。 ①工齡補償1407.98萬元； ②內退人員的5年社保金51萬元； ③暫緩解除者6個月的社保金7.8萬元； ④企業欠繳與應繳社保金262.12萬元； ⑤在職人員醫保金550.44萬元； ⑥安置

費763萬元； 此6項同第一方案完全相同。 ⑦3年餘命金576萬元。據市委、市政府即將出臺的《關於加快國有企業改革的決定》第17條規定，餘命金繳納標準由市國企改革領導小組確定。第33條規定“各區、縣（市）可根據自身實際出臺相應政策”，所以我縣餘命金繳納標準可暫定為3年。 ⑧內退人員生活費。內退人員年齡偏大，勞動能力較弱，不發給一定生活費有違常理。生活費標準擬定為每月300元，應發：314年×12月×300=113萬元。 （9）變現費用壓縮在5%以內，即不超過210萬元。 以上9項總額為3941.34萬元。此方案優點：①總成本控制在可變現資產內，遵循了量入為出原則；②預留了約250萬元的變動空間，理論上具備可行性；③有一定的實際操作性。按此方案將改革成本分解到各個企業，從理論上看，則有牛潭河、浮邱山、鸕鶿渡、馬跡塘、石牛江、桃花江、糧貿公司7個企業可變現資產不足，需要從其他企業調劑資金約1000萬元。但有兩個情況應考慮進來：一是桃花江、糧貿公司的可變現資產較多是全系統公認的，這次調查中桃花江與糧貿公司堅決要求第一個進行改革，目的就是防止平調資產，實際情況是兩企業門店較多，評估價將低於拍賣價，亦不宜打七折，兩企業的可變現資產買斷職工綽綽有餘；兩企業的理論調劑數額為300萬元，如兩企業不需調劑，反過來等於增加了約300萬元改革收入。二是局機關資產應是調劑的首選物件，尤其是華滋大廈已成為全系統都想咬一口的唐僧肉，局機關資產不參加調劑，要調劑企業資產必然行不通。因此，剔除桃花江與糧貿公司，調進局機關資產，則其他企業的資產調幅不大，調劑一點企業也無話可說。弊端：①資產變現率較高。此方案是以70%的變現率為前提的，但到底能變現多少還是未知數。如果變現率只有65%，則此方案不具可行性。②未考慮意外情況。由於按政策規定有少數的醫藥補助費等專案存在，1437人中難免存在個別合情合理的意外要求（如40人的疾病問題），但意外支出到底是多少無法確定，由於改革收入與改革支出都存在一定的不確定性，很有可能使預留空間縮小，基本上需要將全系統資產拉平才能滿足置換的客觀需求。而大平調作法必將遭到有關企業的強烈反對，給改革帶來巨大阻力，方案的可行性大大降低。 3、第三種方案：降標，按65%的變現率，打少量政策擦邊球（變現資金為3896萬元）。 由於變現率的不確定性，有可能使第二種方案流產。現按65%的變現率，變現資金為3896萬元，因而改革支出必須相應減少，工資標準按550元計算。 ①工齡補償：（23569-2648）×550=1151萬元； ②安置費：11336×550=623萬元； ③解除者7.5年社保：1347×550×12月×7.5年×20%=1334萬元； ④內退人員社保金：314年×550×12月×20%=41.4萬元，內退人員生活費：314年×300元×12月=113萬元； ⑤在職人員醫藥費補貼：1437×1000元=143.7萬元； ⑥欠繳社保金：170.38萬元； ⑦變現費用：5%以內，計195萬元。 以上7項共計3771.48萬元。此方案打的政策擦邊球主要有三處。一是取消了餘命金。理由有三：①根據市委、市政府《決定》，是否繳納餘命金可由縣糧改領導小組自行決定；②繳納餘命金容易引發不穩定事件，我縣糧食企業較困難，部分企業連在職職工的社保都交不起，要為離退休人員交XX年餘命金是不太可能的，就實際而言，可變現資產交不起餘命金，如強行繳納必然減少在職人員的補償，1437名在職職工會群起反對。二是將交給醫保所的醫保金打折轉成職工的醫藥費補貼，實際上是將醫保金直接發給個人，減少改革阻力。三是增加了職工的7.5年社保，即企業為職工交納了15年社保。此方案優點：①有一定的預留空間，具可行性。②穩定性強，重點考慮了在職職工利益。弊端：預留空間不大，將影響實際操作，尤其是資產調劑方面有一定阻力。 4、第四種方案，按60%的變現率，以資產代繳部分社保（變現資金3596萬元）。暫定社保現金繳納部分為11%，資產替代部分為9%。 ①解除者工齡補償：1151萬元； ②解除者安置費：623萬元； ③解除者7.5年社保：1347×550×12月×7.5年×11%=733萬元； ④內退人員社保金：314年×550×12月×11%=22.8萬元；內退人員生活費：113萬元； ⑤在職人員醫藥費補貼：143.7萬元； ⑥欠繳社保金：170.38萬元； ⑦變現費用：5%，計180萬元。 以上7項共計3136.88萬元。此方案中由資產替代的社保為618萬元，替代資產先從未抵押資產開始，如不足，則需與農發行協商動用一部分抵押資產，抵押部分的債務暫掛。優點：①整體成本小於變現數，有可行性；②對在職職工的利益照顧較多，方案的穩定性很大；③有460萬元的預留空間，容許有7.6%的資產變現意外或成本提高意外，可操作性較強。如實際情況無大的意外發生，則預留資金的未用完部分應補入社保的9%，有多少補多少。弊端：資產代繳社保打的政策擦邊球，本來按省市有關規定是不允許以資產替代社保的，但在資金的確短少的情況下只能如此，實際中亦有先例可循。反過來，如果把社保按20%交足，而1437人有相當一部分無法按標準給予補償，則影響的是整個改革的進行與大局的穩定。當然這部分資產變現會給有關部門的工作帶來一定難度。但在大局穩定與少數部門的工作難度之間，我們只能選擇前者。 5、第五種方案：預案，擬以未變現資產彌補職工補償金。 由於風險意外與變現率的不確定性，使第四種方案有可能難以實施到底。一方面，如果變現率進一步下降，則改革收入不足；另一方面，即使變現率如數實現，也有可能意外支出增加，導致出現較大的收支缺口。因而必須制定風險預備方案。此方案以第四方案為基礎，以未變現資產來彌補職工補償金不足。 ①彌補資產來源。先從5993.6萬元資產中的未變現部分開始，如不足，則從抵押資產中抽調。 ②彌補比例。由於未變現資產與抵押資產在拍賣市場上難以實現價值，將這樣的資產抵給解除關係者，難免會遭其抵制或不願意，因而可適當將彌補比例提高，一般以3∶1為宜，因為糧倉等抵押資產如改變用途幾乎不值什麼錢。意外情況下還可將彌補比例提高，只要能走人就行。 ③彌補數額。如資產變現出現意外，估計變現缺口不會超過500萬元，按3∶1的比例，最多需1500萬元未變現資產；即使將彌補比例進一步提高，未變現資產應付此缺口亦綽綽有餘。 綜觀上述五種人員置換方案，相對而言第三、四方案的可行性較大。 （二）

產權置換方案 從調研瞭解到的情況來看，大部分縣市區的“兩個置換”只有人員置換搞得較好而產權置換不徹底，因而糧改效果大打折扣。從理論上來說企業改革只減人不動產權，是換湯不換藥。如果我縣只是將企業在數量上減少，而性質上無變化，誰能保證企業會起死回生？一旦有事最後解決麻紗甚至承擔責任的還是政府。因此必須動產權。為防患於未然，企業產權置換的指導思想是儘可能民營化，並應因企施策。 1、維持原狀型： 儲備庫具有購銷企業與儲備企業的雙重性，由於存有中央儲備糧，政策上不能改制成民營企業，因此儲備庫應作為全縣唯一的國有糧食企業存在，人員置換後企業性質不變。人員置換方式是先全員置換，再競爭上崗。對做大做強儲備庫有2種設想：一種以儲備庫為核心，組建全縣國有性質的購銷公司、下設網點，將原未處置的糧倉等國有資產全部劃歸儲備庫經營管理，與民營企業展開競爭；另一種是儲備庫基本維持現狀，但將原各糧站承擔的政策性業務全部劃入，這樣有利於國有企業的壯大，真正形成龍頭企業，發揮起糧食流通主渠道的作用。 2、破產重組型： 城關米廠、縣飼料廠、縣糧貿公司3家企業已進入破產程式，由於法院收費方面的問題沒解決而未能終結。縣委、縣政府應督促雙方儘快了妥，終結後根據實際情況重組為民營企業。 3、整體出讓型： 灰山港米廠共有31名職工，175萬元資產，無貸款，無外債，只欠幹職工集資款30多萬元。幹職工強烈要求共同進退，整體買下米廠資產重組經營。對這種要求應予積極支援，儘量整體出讓。 4、未定型： 由於人員置換成本完全來自於資產置換，從理論上看資產有可能全部變現，但事實上除儲備庫與灰山港米廠外，其他企業應有部分資產一時無法置換產權。對這些剩餘資產的處置可採取四種方式：第一種是自營型，以這些資產為基礎，吸納社會資金，按現代企業制度，組成新的國有糧食購銷企業，從業人員從原糧企職工中競聘產生，企業負責人由縣糧食局任命，並經職代會批准。第二種是租賃型或租營結合型，即將企業的全部或部分資產租賃出去，企業不開展經營活動或只進行部分經營活動。第三種是參股型。把新企業的資產全部折成股份，以民營企業為主參股經營。第四種是混合型，即可能含有以上各種經營形式綜合而成。對剩餘資產到底採取哪一種方式，應視各企業實際情況而定。 六、其他問題的處理 （一）“老糧”問題 XX年3月的鎖定庫存為74456噸，其中損失損耗4317噸（尚未確認）；XX年6月鎖定庫存為44103噸，其中陳化糧16181噸。對庫存陳糧的處理，可用2種方式解決。①買斷糧權。糧食企業對這種方式非常感興趣。全縣庫存陳糧約28000噸，其成本為每噸1140元，大約只能以每噸600元的價格賣給企業，28000噸糧食的價差虧損為1512萬元。如果用目前每年508萬元糧食風險基金彌補，連利息在內大約需要3年才能消化這筆虧損。但糧食風險基金存在變數，一是不知能維持多久，二是不知是否始終是508萬元，隨著庫存的減少，基金也相應減少。從長遠來看，這筆虧損有可能最終得由縣財政承擔。因此，買斷糧權對企業有利對財政有害。②借給企業。我縣退耕還林專案爭取得好，按有關規定農民每退耕還林1畝面積，政府須補給農民300斤糧食，並規定這些糧食從政府的保護價糧食中予以解決。至XX年全縣退耕還林面積已達3.1萬畝，XX年將增至6萬畝，即使今後不再爭取退耕還林資金，這6萬畝面積8年共需保護價糧食7XX噸，解決28000噸老糧問題指日可待。具體辦法是：將“老糧”借給資產充足、資信良好的國企經營，政府不負擔保管、銷售等方面的任何費用，企業逐年如數歸還新糧。退耕還林資金是按每100斤谷折70元下撥的，扣除每100斤6元的市場風險補貼（放在縣財政），可以按每100斤64元結算，而保護價糧的成本只有57元，這7元差價給企業。如此一來，企業會樂開花，縣財政不產生虧損，農發行的資金也有著落，是個一舉多得的好事。經探討，此設想受到儲備庫的熱烈歡迎。 對陳化糧的處理，上級有關部門的要求主要是2條（湘糧調聯〔XX〕74號、益糧調聯〔XX〕02號），一是嚴格監管，上級部門下達計劃後縣級方可進行處理；二是價差由縣財政彌補。因歷來的處理都是按此二條進行，此不多論。 對庫存糧食不論“賣”還是“借”，必須在改革完成前進行一次徹底的清倉查庫。除去正常損耗外，對人為短庫額應以財政欠撥款抵扣。如此款不足，則從企業資產中予以扣回。 （二）老帳問題 至XX年6月，糧食系統的貸款總額為26592萬元，其中農發行貸款24484萬元，其他銀行貸款2100萬元。①至XX年6月，糧食系統累計虧損為22096萬元，其中1998年5月全國糧食大審計認定由省財政還本付息的虧損為4698.3萬元，由縣財政負責消化並貼息的虧損為8598.7萬元，待認定虧損為3306萬元（1999年認定1302萬元由企業負擔），1998年6月至XX年6月尚未認定的新虧損為5712萬元。如果糧食庫存以“買”的方式處理，潛在虧損為2200萬元。即至XX年底，累計虧損將達24296萬元。②對前述的“8598.7萬元”（目前暫掛在各企業），上級要求的貼息任務是1999年負擔貼息的10%計29萬元，XX年負擔貼息的20%計55萬元，XX年負擔貼息的30%，計83萬元，XX年負擔40%計110萬元，XX年負擔50%計137萬元，此貼息已由省財政在我縣下撥款中逐年扣除。從XX年開始，縣財政須分XX年清償此“8598.7萬元”本金（即每年清償十分之一），據市財政局證實，已決定從明年起每年從上級下撥款中扣除。③目前縣財政欠撥企業的有關補貼、糧食促銷獎金、對衝糧食價差共670萬元，欠農發行陳化糧價差及陳糧價差共1612萬元， 應配套糧食風險基金91.4萬元（18%），合計2373.4萬元。 對如何歸還農發行貸款，有兩種處置方案：第一種是抵掛結合。現在各企業抵押在農發行的資產為5651萬元，如變現率允許，把已抵押資產用於衝減債務。從農發行統計情況看，農發行貸款中應由企業負責的有自營消化掛帳貸款462.5萬元，附營業務佔用貸款1494萬元，擠佔挪用貸款218.3萬元，建倉貸款640萬元，4項共計2814萬元，此數額應從企業抵押資產中衝減。由於企業動用了屬於縣政府的庫存糧食，每噸均價為1100元，假定盜賣了1萬噸，則企業應賠給縣財政1100萬元，而縣財政的欠撥款只有670萬元，餘下的430萬元由企業以抵押資產彌補，縣政府以此資產抵減相應債務。在糧改

時成立一個新的糧食購銷公司，把剩餘老帳掛在該公司帳上。第二種是隻掛不抵。我縣不屬產糧大縣，南縣、沅江、赫山等縣的掛帳是我縣的4至5倍。由於數額巨大，縣級財政不可能進行消化，最後只能由上級財政兜底，所以對掛帳我縣不必過分憂慮。由於牽涉1998年後新增虧損與潛在虧損的審計認定問題，糧改前縣財政應與企業結清帳，企業與農發行結清帳就可以了，餘下的帳務由新購銷公司掛欠。 其他銀行貸款，應由企業負擔。 （三）改革步驟與配套措施 這次改革可分四步進行。1、充實班子，制定改革方案。進一步充實“桃江縣糧食企業改革領導小組”，糧食、財政、勞動和社保、國土、房地產、農發行、公安、檢察、紀檢等單位負責人為當然成員，領導小組下設辦公室。由於這次調查涉及單位較多，時間倉促，許多情況需進一步瞭解。縣糧改辦成立後，應組織專門力量對全系統的資產與庫存進一步查實，在此基礎上制定更符合實際的改革方案。各企業成立留守班子，負責企業的改革工作，按照縣糧改領導小組出臺的方案制定實施細則。2、廣泛宣傳發動，營造改革氛圍。由於糧食部門長期受計劃經濟的影響，部分幹職工的思想非常保守，觀念陳舊，對糧改顧慮重重；還有部分幹職工獅子大開口，提這要求、那要求。因此務必搞好宣傳解釋工作。要廣泛宣傳改革的目的與意義，讓職工明白非改不可，改革越快越好；要召開企業黨員、幹部會議，統一思想，促使他們積極參與改革，主動促進改革；要通過面對面逐個談心和上門做工作等方法，做好細緻的思想工作，直到做通工作為止。3、廣闢資金來源，搞好“兩個置換”。所有門店、車間、廠房、倉庫、地產等均由各企業收回進行處置；職工拖欠的公款、佔用的公物，一律收回，金額較低的從補償金中予以扣除，金額巨大又拒不清欠者由執法部門依法追繳；未進行房改的公房，經評估作價優先售給原住戶；房改後，產權不足100%的必須補足，或抵扣補償金。設立改革資金專戶，所有改革收入列入專戶管理。對人員置換與產權置換情況須秉持“公開、公正、公平”原則，實行“陽光操作”，有關人員置換方案、企業財產、帳務、企業重組方案等均向幹職工公佈，確保“兩個置換”順利進行。4、補充完善，不留尾巴。整個改革宜在XX年12月以前結束，確保無遺留問題。 勞動和社會保障部門要指導企業做好職工的分流安置工作，搞好再就業培訓和就業服務。民政部門對家庭收入低於最低生活保障標準的職工，要辦理好最低生活保障。對企業處置資產，有關部門要予以特別支援，各部門稅費總量控制在5%以內；對企業除土地以外的淨資產不足以安置職工的，允許企業將劃撥土地轉讓變現，所得收入用於安置職工，補充社會保險，償還企業債務（湘政發〔XX〕13號第五條）；對企業在改制過程中，採取“以資抵債”、“以資補償安置職工”的，不視作交易，只交納過戶手續工本費（檔案同上，第十四條）；對企業改革必須的審計、評估等，只收取工本費。對企業處置資產，部門辦理手續要明確時限，做到快清快結，變現收入要及時返還給企業。 （四）機關經費問題 對該局反映的機關經費困難問題，經調查瞭解確有其事。1、局機關的剛性支出大。局機關共有75人，其中在職47人（其中12人未進統發中心，所有費用由該局自己負責，此事詳情見“12人問題”）、離退休28人，財政撥給該局的經費為49.8萬元。局機關每年的剛性支出為150萬元，共分二大塊：一是75人的人頭費用92萬元，其中在職人員工資50萬元，社保金、住房公積金、醫保金42萬元；二是水電、電話、書報、列印、維修、辦公等13項公務用費58萬元。局機關有35人已進財政統發中心，49.8萬元只夠35人的工資及47人的“三金”劃轉，其餘12人的工資福利及公共費用無著落。2、經費來源枯竭。1998年進行糧食審計時，局機關打了一些埋伏，XX年機關尚有200多萬元“埋伏”款，以社保預交款形式寄存在社保所，每年支取約80萬元，到去年已全部支取完畢。3、糧食局機關直接用縣財政的錢不多。據財政部門證實，從1998年開始省財政每年撥給我縣糧食系統扶持性補貼137.5萬元（益市財〔95〕商字第223號檔案），其中局機關有59萬元。由於縣財政困難，1998年、1999年未下撥此款給糧食局（當時局機關經費形勢較好），XX年撥了35萬元，XX年、XX年每年撥了52萬元。隨著機關預備經費的枯竭，收支矛盾日益突出，今年的缺口達100.2萬元。為保機關正常運轉，今年局裡已向幹職工借款25萬元。至調查時止，因無力辦報銷，有的機關人員的發票累計達到了4000多元。改革在即，局機關卻陷入困境。為確保改革程序和機關正常運轉，建議追加適當指標。 （五）“12人”問題 1997年，全縣縣直機關開展了機關幹部過渡為國家公務員的工作，當時局機關在編46人，核定編制34個（含1個工勤編）。局黨組研究後，決定副科級以上幹部和股長當然過渡為公務員，即先坐莊20個公務員編，餘下的13個公務員編制從25名幹職工中選舉產生。4月3日晚，局機關召開了幹職工大會，宣佈了選舉產生公務員的決定，部分大中專畢業生和軍轉幹部對這一作法提出了異議，並與局領導產生激烈衝突。事後該局宣佈公務員過渡暫不搞了，要搞也絕不到人。1999年，在上級不斷要求與督促下，該局只得將33名公務員明確到人，將落選12人放入局二級機構——縣糧校。縣糧校為自收自支的事業單位，從1988年起就一無人員、二無場地、三無資金，僅剩一塊空牌子。該局未將此安置結果予以公佈，12人仍在機關發工資。XX年，公務員由縣統發中心發工資，12人未見自己的工資存摺才如夢方醒，弄清是糧校編後感到受到了莫大愚弄，個個怒不可遏，從而引發新一輪衝突與上訪。 為了緩解矛盾，糧食局將“12人”仍暫留機關工作，但如今糧食系統的企業改革即將全面展開，部分企業幹職工已放出風來，如“12人”不同他們一起改，他們就要阻撓改革等。因此，“12人”的去留問題現已成為糧食系統的一個焦點、局機關的一大難點，已到了無法迴避、非解決不可的時候。對此“12人”，宜繼續“留”在機關，理由有六：①選舉作法與政策不符。客觀地看，局機關人多編少，不論採取何種方式，總有12人不能過渡為公務員。局裡以選舉方式來分流富餘人員，作為一種探索之舉還是用心良苦，但在政策上無任何依據，當時人事部門的相關負責同志對該局的作法表示了否定，但由於事實

已造成而未作深究。②糧校編劃定有錯。經查證，在1997年的局機關46人中，這12人誰也不是糧校編，誰也沒在糧校工作過。局裡情急之下將其編制劃入已名存實亡10多年的糧校。這種作法存在明顯錯誤。當時劃入糧校，沒感到有什麼問題，但隨著公務員管理日益規範與嚴格，政事分開已進入改革日程，人為劃定糧校編已成為一顆不定時炸彈，這是局領導當時沒有料到的。③問題產生不是12人之責。改革是大勢所趨，是誰也阻擋不了的。從某種角度看，改革可打政策擦邊球，允許有小幅度的與政策不符，只要群眾認可就行。就局機關的整個改革來看，工作做得較粗糙，對落選者的利益保障未作全面考慮，因而在實際操作中必然引發矛盾。最初的“部分選舉”方案事前未作充分醞釀、未作細緻準備、未徵求幹職工尤其是非坐莊者的意見，導致選舉當場發生衝突，選舉結果得不到落選者的認同。選舉兩年之後，將12人定為糧校編，此時局裡尚有充足的資金分流他們，完全可將此問題解決，但因種種原因未進行“亡羊補牢”，等到XX年紙包不住火時為時已晚。所以問題的產生主要是局領導在操作上與決策上的一系列失誤所致，引發矛盾的責任不在12人，現在客觀上他們將被掃地出門，於情於理都說不過去。④留在機關對工作有益。12人中，原幹部身份者9人、職工3人、副股長以上者5人，進機關工作均在XX年以上，平均年齡36歲。也就是說這12人是老資歷的中青年，大部分是單位的業務骨幹。在現今局機關47人中（含此12人），有10人退養退線，“12人”事實上已大都頂替退養者，成為局機關的中堅力量。⑤商供糧物原本同屬一個系統，都是計劃經濟的產物，我縣原商業、物資、二輕等單位的人員均由財政統發工資，獨糧食局機關人員不可以，有失公平。⑥我市其他縣市區糧食局機關均已解決此問題。據調查，南縣、安化、沅江、赫山、資陽等縣市區糧食局機關原也存在此問題，但現在所有工作人員的工資全部由財政撥款發放。 在如何“留”的問題上，有2種方式：一是吃“地方糧票”。即縣編委將“12人”定為全額撥款的縣屬事業單位人員身份，留在局機關工作，工資進入統發中心，可比照原商業、物資機關人員安置模式進行；二是自然替補為公務員。據調查，局機關5年之內將有10人退休（今年年底就有2個），可由“12人”逐步替補退休人員空出的編制。比較兩種方案，第一種方案實際上只需縣裡承認，可行性較大；第二種方案牽涉到國家有關公務員的政策，起碼需市級以上人事部門認可，操作難度較大。 六、加快改革步伐 1、迅速搭建工作班子，解決誰來搞的問題。建議領導小組辦公室設糧食局，以糧食部門人員為主，抽調有關單位業務人員參加，組成精幹高效的工作班子。此事宜在9月份解決。 2、迅速出臺方案，解決怎樣搞的問題。由於調研組已作了一定的前期準備，工作班子可在此基礎上對調查建議進行修改完善，正式方案宜在10月上中旬出臺。 3、搞好後勤保障，解決錢車的問題。由於改革涉及的人員多、企業多，情況複雜，任務艱鉅，從清產查庫到宣傳發動到處理改革中的許多具體問題，無不需要有資金作後盾，縣財政可先撥20萬元作啟動資金。由於企業與職工分佈在全縣各個角落，搭車太慢不方便、租車太貴划不來，應當解決交通工具問題，建議平調一臺公務用車或撥給相應資金。從整體與長遠看，只要改革搞好了，錢、車只是小問題。此事宜與工作班子問題一併解決。 4、明確部門責任，形成改革合力。除糧食部門外，糧改涉及到財政、勞動、建設、審計、公安、檢察、法院、國土、房產、農發行、農行等部門。糧改是事關全縣改革、發展與穩定的大事，搞好糧改並非糧食部門一家之義務，其他部門也責無旁貸。建議由縣政府牽頭，召開有關部門負責人會議，對糧改中各部門的職責與任務一一予以明確，確保各部門心往一處想、勁往一處使。各部門職責與任務宜在搭建班子時予以明確。 附：課題調研組人員名單 成

員：胡文凱、劉德雲（縣委辦）

　胡雄偉（縣政府辦）

　曹翰雲、王文勝（財政局）

　莫孟徵、熊寧清（勞動和社會保障局）

　龔　坤（國土資源局）

　盧迎豐（房產管理局）

　姚一平、王勝利（農發行）

　胡妙之（糧食局）

　編輯：胡文凱