關於加強縣城管理的調查與思考

改革是唯一出路—關於加強縣城管理的調查與思考 在我們大談招商引資，向外全方位推介桃花江山美、水美、人更美，不斷加速城鎮化建設時，特別是在經濟全球化的今天，我們的“視窗”和“臉面”——縣城的市容市貌如何？也許，我們大家深感不盡人意！為此，我們最近組織相關部門進行了深入的調查，並形成了一 些粗淺的看法。 一、現狀 XX年底，縣委、縣政府把桃江定位為“長株潭後花園”。對縣城提出了“建設花園城市，打造江南名鎮”的美好目標，並確立了“西改東建，以建為主”的縣城發展戰略，要求高標準、高起點規劃縣城，以大思路、大框架、大發展建設東區。XX年桃花江廣場、桃花江大道、金盆路等工程專案相繼開工，拉開了建設大東區的序幕。至目前，縣城建成區面積達7.2km2，涵蓋8個社群，近10萬人口（其中桃花江鎮人口8.5萬）。由於縣城規模的不斷擴大和居民生活水平的不斷提高，縣城管理的難度不斷增大。縣城管理有規劃管理、建設管理、基礎設施管理、市容管理等多個方面。從調查瞭解情況來看，各個方面都存在不同程度的矛盾與問題，但最突出的問題是市容管理水平難提高。 近幾年來市容管理大大加強，尤其是四大秩序整治，所取得的成績是有目共賭的，但由於多種原因，縣城市容管理水平還停留在初級階段。 1、綠化。城市綠化是城市的重要組成部分，它在提供文化、休閒、娛樂場所同時，塑造一個優美舒適的人居環境，體現一個城市的特色與品位。按照xx頒佈的《城市綠化條例》及省政府出臺的條例《實施辦法》和建立省級文明衛生縣城。到XX年城市建成區綠化覆蓋率要達到35%，綠地率30%以上（其中舊城區改造後不低於25%），人均公共綠地面積不低於7m2，但現狀與要求相距太遠。其一，綠化水平低。縣城建成區綠化區域總面積為50萬m2，綠化覆蓋率為6.9%，綠地率為4%。其中公共綠地面積10萬m2,人均公共綠地僅1m2。其二，綠化分佈不均衡。東區綠化率較高，西區綠化率很低，不會超過2%。其三，綠化率提高不易。西區是商業區，人口稠密，但由於歷史原因，建築比鄰間距非常小，只能在舊城改造時見縫插針。其四，綠化意識薄弱。從XX年以來，西區新開工專案的建設用地面積為4300m2，但綠化率只有4%；東區新開工面積50000m2，綠化率只有8%。竹業城建設規劃了綠化面積，設計了綠化專案，但最後投資商未予執行；西區星海城，建設用地面積1000m2，但規劃中的綠化面積被投資商挪作他用，什麼綠化也沒搞。過去的綠化沒搞好，現在的綠化依然搞不好。我們仍然生活在“水泥森林”之中，“花園城市”只是遙遙無期的夢想。 2、基礎弱。近年來，我縣投入環衛資金150萬元，購置了5臺環衛專用車，安裝地埋式垃圾箱54個，添置果皮箱及小型垃圾箱2500多個，縣城日 清掃面積達55萬m2，日清運垃圾160噸，基本保證了縣城的乾淨，但要進一步提高環衛質量，可謂困難重重。其一，資金嚴重不足。環衛處現有正式職工92人（其中13人退休），臨時工98人，每年含政府撥款與有償服務費在內的收入共120—150萬元，而支出為210萬元，缺口達60—90萬元。加上環衛處歷年負債建設，尚欠貸款、集資款、工資、社保、醫保金等182萬元（此為審計結論），所以資金運轉非常困難，人員工作積極性嚴重受挫。其二，設施老化。除近年新添置設施外，其他設施已破舊不堪。二臺灑水車分別使用了8年和XX年，是瀕臨報廢的病車，經常出現誤工現象；40個鋼板鬥已有50%被腐蝕報廢，垃圾裸露率為30%。44座公廁只有6座是水衝式的，大多建於上世紀五六十年代，且分佈不均，目前東區沒有一座公廁。其三，垃圾場建設迫在眉捷。現團山垃圾場已接近最大容量，至多可供填埋半年左右。環衛部門對新垃圾場選址有2個方案，一處是七裡村，總投資約600萬元；一處是水口山，總投資約400萬元。但垃圾場建設費用無著落。 3、秩序亂 縣城秩序經大力整治已有明顯好轉，尤其是西溪街、戲臺坪等處現已基本暢通。但存在的問題還很多，屢禁不止的亂貼亂畫、亂掛亂吊，屢罰不絕的亂擺亂設，屢教不改的佔道維修、亂挖亂建，屢懲不斷的亂停亂靠，這些問題始終是城管工作中任務最重，管理成效最差的“老大難”問題。今年2—10月，城監部門發放門前三包整改通知XX餘份，拆除亂搭亂建棚點200多個，規範違章攤點8000多次，處罰衛生差的門店1000多個，協助交警部門規範和處罰車輛違章4000多起……上述數字從另外一個角度反映出秩序混亂實在是觸目驚心。究其原因，有4種：①市民整體素質不高，秩序意識不強。隨地吐痰、亂扔果皮紙屑等不文明行為隨處可見，佔道經營的“游擊戰”與越店經營的“陣地戰”比比皆是。據10月26日上午統計，西溪街的越店經營與佔道經營分別是21起、8起；11月3日上午統計，蔬菜公司附近亂停亂靠25次。②弱勢群體利益與管理工作有矛盾。大多數違章者是縣城老弱病殘或“4050”人員，謀生技能不強、資金不夠，只能小本經營，在街頭從事加工、維修、開小餐館、漫酒攤點、客貨運輸、廢舊回收等小生意以養家餬口，這些經營活動與違章違規僅隔一步之遙，是違章違規現象產生的溫床。所以管理人員糾章時，其牴觸情緒十分激烈，且屢糾屢犯。③廣告位與停車場地不適應需求。原戶外廣告大部分破損，拆除後進行了初步改造，但要統一規範，一步到位，難度較大，因而亂掛亂貼現象在所難免。如果要提高品位，就需大力發展大型戶外廣告牌，推出大型廣告位。部分停車場地設定不合理，從客觀上看，亂停亂靠難以消除。④管理依據操作性不高。這是全國許多大中城市管理中的一個通病，目前縣城管理主要依據是xx頒佈的《城市市容市貌管理條例》（1995年101號令），省政府制定的《實施細則》，這兩個最權威的法規操作性不強。比如某餐館門前紙屑成堆，你可責令老闆清掃，但老闆就是不掃，你罰款，他不交，那無法具體按規劃操作。其結果是城管人員與經營戶發生糾紛和打人事件多起，造成了不良的社會影響。造成上述情況的根本原因是體制落後。當前的縣城管理以建設部門為主，桃花江鎮為輔，其他部門配合參與。其問題是：其一，政企不分，管多了事。比如某街道旁要種100棵樟樹，其運作流程是：先由綠化部門造出預算，報建設局、縣政府批准，再由綠化部門去實施管理。政府（部門）只要做這麼三件事：一是哪個公司要的錢少

就給哪個公司做，二是做好後我來驗收質量，三是誰搞破壞（如亂砍樹）我處罰誰。所以政府（部門）的角色定位是管理而不是承辦與作業，主要是制定、執行有關政策，從法規、政策層面來管理城市，具體作業層面的事情應交由市場去完成，政企不分可謂現行管理體制的最大弊端。其二，管理成本大增。①不要政府管的事，政府卻管了。在大包大攬體制下，除管理層人員成本外，作業層人員的生老病死也由政府包下，在市場經濟下這是不可能的。②利益矛盾增加作業成本。在現今模式下，縣政府與具體管理部門存在利益矛盾。從縣政府來看總想少出錢多辦事，部門本屬政府的工作機構或組成機構，不以贏利為目的，但由於其兼具作業者身份，加上經費確實困難，能夠向財政多要錢為什麼不要呢？所以具體經辦者由於贏利驅動，總想多得錢少辦事。其三，責任不明，效率低下。大包大攬體制實際上是一種大鍋飯體制——管好了縣政府不會多給錢，管差了不會少給錢，管理效果與管理單位的生存與發展沒有利害關係，它為什麼一定要勞心勞力去管好？所以效率低下就順理成章且屢見不鮮了。其四，難以形成長效管理機制。依法治城是城市管理的要求與方向，只有走上法制化軌道，縣城管理才可能適應縣城快速發展的需求。在當今這種統管體制下，縣城管理由於法律、法制不健全，處於行政管理與依法管理並存、人治與法制同在的矛盾中，難以形成科學而長效的管理機制。我們在縣城管理上的通常作法是哪兒亂了抓哪兒，管理手段是頭痛醫頭、腳痛醫腳，管理時好時壞，無法保障良好效果。在縣城四大秩序整治中，我們推行了“局長包路段責任制”，有88個單位參與，表面看將維護縣城秩序的責任分解落實，實際上是將城鎮管理義務強行賦予與此毫不相干的其他部門，而依靠的是行政權力——不幹就處分你這種模式，它模糊了管理主體，未顧及管理成本，不計較管理的權利與義務，雖可取得一時的成績，但決非長效之策。 二、改革 全國近四十個大中城市管理的實踐證明了改革是唯一出路，是加強城鎮管理的重中之重。 （一）以管理科學為目標，改革統管體制。按照政企分開原則，徹底打破大包大攬的壟斷經營體制，將管理職能與作業職能分開，管理層由財政供養，作業層改成公司，走企業化經營路子，自負盈虧。綠化養護、環境保潔、市政設施維護，要實行建管分離、管養分開，以市場化方式，通過招標選擇專業公司或社會組織（如社群）承擔，形成統一管理、多家經營、有序競爭的執行機制。從目前情況來看，環衛、綠化、路燈、自來水四單位都是改革物件，可先選其中一家進行試點，取得經驗後逐步推開，力求穩妥安置人員，在三年左右的時間內全部改完。參照國企改革辦法，由建設局先拿方案，在該系統宣傳發動、討論完善後報縣四大家審定。改革將帶來令人鼓舞的成效。其一，管理職能的明晰與專業化，必然會消除效率低下等頑症，為管理科學化打下堅實基礎。其二，可以騰出更多的資金來改善管理。①在市場化與民營化體制下，由於競爭激烈，具體作業層成本可以大大降低，完全可以實現少花錢多辦事或花同樣的錢辦更多的事的目標。②減少人員成本。由於人員分流自組公司或自謀生路，人員成本必會大大減少。③不存在管理設施購置。在現行管理模式下，管理設施都是公款購買的，改革後政府不可能再為某企業添置設施。綜合來看，退一萬步，即使當前建設局所有二級機構的人員一個也不分流，但作業層成本下降與設施支出歸零也可騰出資金，從而緩解資金矛盾。 （二）以“三化”為內容，擴大資金來源 公用事業市場廣闊，盈利穩定，幾乎是旱澇保收，但現狀是裝置老化、管網失修、服務質量跟不上、虧損日益嚴重等亂象紛呈，隨著時間推移必將成為政府的一大包袱。人民群眾的生活水平不斷提高，對公用事業的需求越來越大，而拮据的財政狀況決定了縣政府不可能投入更多的錢，投資多元化、經營市場化、服務社會化成為必然選擇，從多方面籌措管理資金是大勢所趨。在公益事業中，凡有一定回報的設施改造與維護必須有民營資本參與或獨資進行，凡屬有償服務的須由受益人支付一定的報酬，儘量通過市場力量來配置公益資源。除此之外，縣政府應加大有關資金的收取力度。 1、擴大電費附加徵收範圍，降低路燈電價。電費附加，其全稱為“電費城市公用事業附加。”①擴大徵收範圍，建立透明機制。國家發展計劃委員會XX年元月下發的《關於湖南省城鄉用電同價和農網改造還貸加價有關問題的通知》（急·計價格〔XX〕125號）明確，居民生活、非居民照明、商業用電的電費附加為每度2分，大工業與普通工業用電的附加為每度0.7分。目前全縣12個建制鎮已實施亮化工程，但電費附加只開徵了桃花江、灰山港、馬跡塘3個鎮，應擴大到另外9個鎮。因電費附加已包含在國家公佈的電價中，電力部門已按公佈價格收取電費，開徵的實際工作就是與電力部門結算清楚。今年3月在縣政府主持下，建設局與電力局就電費附加達成一致，並簽署備忘錄，其核心內容是：電力局確保每年向縣財政解繳115萬元電費附加，超徵部分80%用於償還電力局在路燈事業中墊付的資金（經審計，墊付資金為262萬元），20%解繳縣財政；100萬元電費附加支付電力局5%的手續費，超過100萬元部分按8%支付手續費；此方案一定三年不變。這裡面還有一個問題：一年到底能徵收多少電費附加？或者說多久才能還清電力局的帳？如果12個鎮全部開徵，XX年僅農電這一塊就可徵114萬元，全部加起來估計每年的電費附加應在300萬元左右。因此應建立一種公開透明機制，使縣政府明瞭徵收使用情況。②降低路燈電價。路燈用電屬非居民照明類，路燈照明不以贏利為目的，屬公用事業範疇，現今除桃、灰、馬三個鎮按每度0.786元收取處，其餘9個鎮按每度1.185元收取，按急·計價格〔XX〕125號檔案通知，這9個建制鎮的路燈電價應為每百度0.736元，縣計物局應向市計物局報告，申請把電價立即降下來。路燈電費是由電力部門在電費附加解繳前直接扣除，因而降低路燈價格就是增加電費附加。 2、開徵異地綠化費。新開專案的綠化工作務必達標，未達標者必須開徵此費，其目的在於減輕財政投資壓力。根據xx《城市綠化條例》、國發〔XX〕20號檔案及省政府的有關規定，城市新建、擴建、改建工程專案和開發住宅區專案，建設單位必須根據綠化規劃和工程定額標準，在基建

投資中安排配套綠化資金，確保綠化建設。對綠化用地面積，因特殊條件達不到規定標準的，經城市綠化行政主管部門審定後，將綠化資金交由綠化主管部門進行異地綠化。全國大部門城市已開徵了異地綠化費，但我縣還沒有開徵，建議儘快儘早開徵。應由建設部門拿出具體方案，經縣政府批准後報上級有關部門批准。 3、提高排汙費標準。排汙費的準確名稱是：“城市排水設施有償使用費”。根據湘價費〔XX〕261號檔案精神，我縣制定的排汙費標準為每噸0.05元，從實際情況看，這點錢不可能進行汙水處理。縣城建一個處理能力為300萬噸的汙水處理站，少則600萬元多則上千萬元，而每年的汙水處理收入只有1.23萬元（前已述及），所以最終果就是汙水直排，嚴重汙染資江水質。XX年4月6日，省政府出臺的排汙收費指導標準為每噸0.2元，現在長沙市為每噸0.4元。我縣具體採取什麼標準應通過聽證會進行確立。 4、改革環境衛生費收取方式，減少跑冒滴漏。環境衛生費本是一種有償服務費，由環衛處與社群（負責小街小巷衛生）分別收取，不論環衛處還是社群，衛生費收取都非常不易。環衛處為此專門設立了一個10幾人的收費組負責此事，但收費成本高昂，收費效果不很理想，至目前止，環衛處還有13萬元衛生費未收到，將有關門店一狀告到法院，除去受理費等費用，到手的不會超過4萬元。社群衛生費也不易收取，每年40多萬元衛生費，能收到一半就不錯了，社群工作人員最不願乾的就是上門收費。衛生收費難是各地城鎮管理中的一件頭痛事，近年來很多地方已進行改革，改在自來水中收取，湘價服〔XX〕150號檔案也是如此要求。建議：居民衛生費由自來水代收，車輛衛生費由交通部門代收，單位衛生費由財政代扣。具體標準是一個敏感問題，現行標準有些亂，有5元的、10元的、12元的、18元的幾種，應根據指導價格分別召開單位、門店、車主、居民聽證會，確定一個雙方都能接受的價格。 （三）以市容管理為重點，建立長效機制 所謂長效機制，我們認為其核心是責權利相統一。 1、制定市容管理規劃與標準。我們要建立省級文明衛生縣城，要打造江南名鎮，必須有規劃，有各項管理工作的相關標準。據瞭解，到目前為止園林綠化工作還沒有相應規劃，這簡直是匪夷所思的。因此，我們應先來一次清理，看看缺少些什麼，力爭制定出科學而長遠的規劃及具體而可行的標準，比如優化的道路結構、良好的垃圾處理設施、合理的市場佈局、美化的縣城空間景觀等。 2、建立綜合執法機制。在縣城管理中，執法者有城監、環衛、綠化、規劃、城建等部門，管理力量分散，反應速度慢，執法能力弱，所以必須整合城管資源，形成強有力的綜合執法機制。需要特別指出的是，綜合執法隊伍須有公安的參與。從上海、香港、新加坡等秩序良好的城市來看，“一警多能”確是一條好作法，寧波等地還乾脆推行了“城管、警察、法庭”的城管模式，建議在公安系統內設立城管分局，或抽調適量幹警參與。 3、建立責任機制。其一是實施路段長承包責任制。將縣城劃成若干區域或路段，據其管理難易制定相應的評分細則與經濟標的，以招標方式承包給管理單位，年終根據績效考核結果兌現，獎優罰劣。其二是改革用人機制，實行末位淘汰。隊伍內部進行優化組合，中層骨幹一律競聘上崗，做到能上能下，淘汰者只發給生活費。 4、建立監督機制。在內部監督上，成立專門的督查小組，每週對各執法組的工作進行隨機檢查，每月進行總結，對管理執法中存在的問題責令整改。在外部監督上，從社會各界如人大代表、政協委員、社群工作人員、市民中聘請執法監督員，全方位監督執法管理工作。 5、改“局長包路段責任制”為“局長包機關責任制”。局長應負責本局的人員、車輛不違規違章，如有違反，一次通報，二次警告，三次在“三個文明”考核中扣分，並對屢犯不改局的局長給予適當處分。 6、落實門前三包責任制。門前三包是一項基礎性工作，按路段長責任制分段承包管理好，對不嚴格執行門前三包單位、門店給予相應處罰。 湖南桃江縣委政策研究室:六的雲