依法治市的理論與實踐研究之三

三、依法治市的評價標準 一定的評價標準是衡量依法治市工作成敗得失的準則。依法治市工作開展得好不好、人民滿意不滿意都可把評價標準作為衡量的尺度。以往的依法治市工作無論是在規劃的制定中，還是在依法治市的實際運作中，都沒有明確地提出這一問題。這樣導致的後果可能是依法治市工作缺乏科學的統一的尺度，缺乏成熟的理性規劃與運作。 （一）確立評價標準的意義 確立評價標準，一是有利於依法治市的統一規劃和領導。依法治市工作是在市委的統一領導、督促、協調下進行的，市委推進依法治市工作所要達到的目標是社會和經濟的整體進步。社會效益和經濟效益的最大化依賴於市委對依法治市工作有一個清晰的整體的把握，而評價標準的確立能夠幫助我們從全域性來理解和把握依法治市工作，幫助我們依據確定的標準來制定規劃、實施規劃和最終檢驗規劃。 二是有利於依法治市工作的實際運作。實務部門的工作人員處於依法治市工作的第一線，是依法治市工作的最關鍵的實施主體之一。明確了評價標準，有利於行政執法人員、司法人員保持清醒的頭腦，時刻以既定的標準來衡量、檢驗自己的個人行為和公務行為，提高依法治市工作的效率，降低行為失範的比例，使微觀行為與巨集觀決策相統一。 三是有利於對依法治市工作的監督。市委提出繼續推進依法治市的巨集觀戰略之後，各部門積極運作，取得了一定的成績，當然也不排除存在問題。評價標準的確立，可以為廣大範圍內的的監督者提供一個客觀的監督標準，對照實際狀況和標準，找出存在的問題，鞭策權力機關、政府機關依法決策、依法行政。 （二）確立評價標準的方法 可行的、客觀的、科學的評價標準是依法治市的理想的評價標準。要達到這樣的理想結果，在確立評價標準時必須遵循一定的方法論。 首先，要用系統性的觀點來確立評價標準。依法治市是一個系統工程，內容涉及到經濟、政治、文化等社會各領域，主體涉及到各機關、團體和廣大的人民群眾，過程涉及到立法、執法、司法和監督、救濟等各環節。作為一項系統工程，在確立評價標準之時理應綜合考慮各個內容、各個主體和各個環節，而不是僅從法律的內部來尋找標準。相反，衡量依法治市的成績好壞，法律本身不宜作為物件，應從外部尋找評價依法治市得失的依據，從經濟、政治、文化等方面與法治的契合程度來確定依法治市工作的成與敗、得與失。 其次，要堅持階段性的觀點。依法治市是一個新生事物，從市委第一次正式做出依法治市的巨集觀決策開始到今天已有十餘年的時間。儘管在十多年的時間裡依法治市已經取得了很大的進步，但由於依法治市的漸進性，依法治市整體上仍然處於較為初級的階段，處於一個逐步發展、完善的過程之中。因此，確立評價標準要注意當前依法治市工作所處的特殊階段，要認識到依法治市的社會主義初級階段的大背景，認識到經濟體制改革和政治體制改革的漸進性，認識到社會主義精神文明建設的長期性。 再次，要堅持地域性和可作性的觀點。依法治市是區域的法律治理，不同的區域儘管有著普遍的共性，但也存在著特殊的個性。特殊的個性包括該區域的經濟發展狀況、文化條件、歷史傳承等。可作性要求在確立標準時，要注意標準是否能夠為人們所直接認知，是否具有可比較性，是否能夠概括經濟、政治、文化等系統。 （三）依法治市評價標準初探 依法治市工作的好壞得失最終還是以“人民滿意不滿意、人民答應不答應”為依歸的。人民的滿意度高是依法治市的最終目標。但由於不同的人對同一件事看法的分歧存在，所有的人滿意只能是一個夢想。綜合目前所認知的各種基本要素，我們把依法治市的評價標準初步抽象為安全、誠信和有序。這三者自成體系又相互聯絡，成為一個聯絡密切具有相依性與相關性的標準體系。對組合每一個標準體系的若干子標準和具體指標，需要做仔細地分析、研討。目前，只能對該標準體系進行概括的、大致的描述： 1、安全 評價依法治市的第一個標準是安全。安全是一個城市生存與發展的首要目標，也是每一個人生存與發展的終極需求。用安全來衡量依法治市的成果是科學性與系統性、階段性、區域性、可作性的統一。安全主要表現為以下幾方面： 第一，政治穩定。政治穩定是社會各項改革和經濟發展的基本保障，也是當代中國的最高利益。維護穩定的政治局面，是我們一切工作的出發點。政治穩定，從整體上講是指一國政治系統的連續性和有序性，它包括穩定的政權體系、合理的政治體制和有序的政治執行機制三個不同層次。城市區域的政治穩定，是在國家巨集觀指導和制約下的區域性穩定，具有相對性、侷限性，但同時區域性的穩定狀況也對國家大局的穩定產生一定影響，因而它也是至關重要的。 政治要穩定，應注意到以下幾個方面：一是政治權威的確立，“必須先存在權威”。一個政府必須先有權威，然後才談得上對權威的限制。當然，權威的確立依賴於法制的規範和保障。二是政治文化的持續性，即保持政治生活基本價值的穩定性，是人們對社會政治生活的基本認識、態度和情感的一致性。三是通過改革現狀，擺脫不穩定因素，真正建立穩定的秩序。有序而合理的改革措施正是維護穩定的最有效的力量。其中，尤其是社會經濟狀況的改善。正如鄧小平同志多次強調指出的，只要中國的經濟發展上去，人民的生活真正富裕起來，社會政治的穩定就能夠真正實現。黨的xx大報告關於政治建設和政治體制改革九個方面的任務，即：堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、改革和完善黨的領導方式和執政方式、改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化幹部人事制度改革、加強對權力的制約和監督、維護社會穩定，為我們研究政治穩定評價標準提供了具體的分析依據和參照體系。 第二，經濟安全。狹義地講，經濟安

全是區域的根本經濟利益在不受傷害條件下正常執行的態勢。在開放經濟條件下，經濟安全指的是一個城市有能力經濟抵禦國內外各種波動、摩擦、侵襲的狀態。在國際、國內競爭主要表現為經濟競爭的時候，經濟安全成為地區利益的主要內容，表現為區域經濟貿易方面利益的獲得與維護。 經濟安全具有以下特點：一是以有形、無形的若干產業、企業及種種形式分佈於國內、國際。經濟安全不以明確的地域為依託，其目標是維護區域有形、無形的經濟利益，並尋求更大的經濟貿易利益。二是經濟安全自身具有多層次性，在全球化條件下，企業行業經濟安全與區域經濟安全更緊密結合地交織在一起，互相既不可分又有矛盾。經濟安全有賴於企業整體的經濟安全，但國力提高和經濟繁榮是通過競爭得來，競爭的加劇使很多企業倒閉。三是實現和提高持久的經濟競爭力，就要融入經濟全球化，更大範圍更高層次地參與國際分工，這是實現經濟安全的重要選擇。同時，善於抓住機遇，獲得寶貴的發展時間，爭取良好的發展空間，也是維護經濟安全的客觀要求。 第三，生態安全。它是城市安全的一個重要方面，是政治和經濟安全的基礎和載體，具有整體性、不可逆性、長期性的特點。城市生態安全一是防止由於城市生態環境的退化對經濟基礎構成威脅，二是防止環境問題引發人民群眾的不滿從而影響社會穩定。 從總體上講，城市生態安全的指標有整體山水格局的連續性程度、鄉土生態環境系統或生物多樣化程度、城市防護林面積和林木蓄積量、城市綠地面積及分佈狀況、城市土壤質量狀況、城市溼地系統及連續性程度、水資源汙染狀況和水資源豐富與短缺程度、河道的人工或自然形態的比例、湖泊退化程度和人工清淤狀況、空氣汙染指數、無機動車“綠色”通道的里程與分佈、公園數量及開放程度等。 第四，生活安寧。生活安寧縱向上指居民從出生到死亡的期間內的幸福安逸的狀態，橫向上包括各行各業的從業人員的工作生活、娛樂生活舒適穩定，心理愉悅的狀態。生活安寧與經濟的發展、政治的進步、文化的繁榮和生態的保護密不可分，生活安寧程度與經濟、政治和文化的穩定成正比。生活安寧一要有一個穩定的連續的政策、法律環境，只有穩定連續的政策、法律的存在才能使得居民生活在穩定的預期之中，才不會有突然的變化對居民產生的強烈衝擊。二要有一個完善的社會保障體系，通過社會保障來降低居民日後生活、工作中的風險。三是要及時打擊違法犯罪，解決經濟上、生活上的糾紛，維護居民的正當權益。四是要有一個公正的發展環境，為每一個個體提供平等的創造空間。五是要有一個現代的、便捷的硬體體系，為社會每個角落的居民創造良好的發展平臺。在目前的狀態下，城市治安安全為社會公眾更為關注。據有關研究，對城市治安安全影響較大的有危害城市治安秩序的主要破壞力指標、維護城市治安秩序的控制力指標以及公眾安全感這一主觀社會指標。 2、誠信 誠信是規範、制度、人品三者的有機統一，規範是誠信的基本內涵，制度是誠信的發展內涵，人品是誠信的本質內涵。建設誠信是社會主義精神文明建設的重要目標、政治文明建設的內在要求和物質文明建設的重要保證，是一個龐大的系統工程，需要全社會，特別是政府、企業和個人三大社會信用主體的共同努力。誠信包括以下四個指標： 第一，與同類城市相比引進外資的數量。雖然引進外資的多少與城市的地理位置、經濟實力、人才資源、市場需求等多方面相聯絡，但一個城市引進外資數量的多寡，反映了投資者對這個城市投資環境的信心，尤其是對所在城市政府、企業和市民守信、守法、守誠狀況的信心。所以一般情況是，引進外資數量多，城市誠信度高；引進外資數量少，城市誠信度低。 第二，城市人文環境的優越與否。人文環境的程度高低反映了該城市市民素質的高低，它與市民的心理、行為密切聯絡。一般說來，人文環境優越，政府官員和市民的行為很少越軌，可以很容易地預見到會如何行為、不會如何行為。而人文環境較低的城市，政府官員和市民的行為往往更容易失範，失去可預測性、可計算性。 第三，司法機關的公正審判程度。司法機關的公正審判是城市誠信的另一個指標。是否公正審判反映了該城市對法律的遵守情況，對經濟的長遠發展目標的追求。一般情況是，公正審判程度高，城市誠信度高；公正審判程度低，城市誠信度低。公正審判程度的高低可以通過案件上訴率、再審率、錯案追究率和媒體曝光度綜合權衡。 第四，公眾滿意度。公眾密切接觸到城市的各個方面，對城市的誠信狀況有一定的發言權。同時，還要考慮到外地居民的評價，才能更準確地反映滿意度。所以，公眾滿意度是從本市市民和其他地區居民的抽樣調查中所獲得。公眾滿意度高，城市誠信度高；公眾滿意度低，城市誠信度低。 3.有序 有序表現為一種良好的政治秩序、經濟秩序和文化秩序。 政治生活的有序主要包括規範的政治參與主體、規範的政治參與行為、規範的政治權利分配和規範的政治權力監督。規範的政治參與主體包括所有的公民、社會團體、組織和黨委部門、權力機關、行政機關、政協，這些參與主體都是法律所規定了的參與政治生活的法律主體。規範的政治參與行為是指參與主體在參與政治生活過程中通過法定的渠道或者其他途徑如媒體等參與政治生活，影響政治決策的行為，它與過激的參與、非理性的參與、參與的非均衡性、參與的脫離實際性等適成對照。規範的政治權利分配主要是各政治參與主體在政治參與過程中所享有的權利和這一權利如何分配、按什麼原則分配，這實際上涉及到政治學、法學、社會學的內容。規範的政治權力監督指政治參與主體能夠通過一定的渠道來監督政治決策行為，就政治決策的可能影響發表自己的觀點。總之，政治生活的有序是一種參與的有序，是“法治化”的參與。 經濟領域的有序是當前的重點。在繼續推進市場經濟改革過程中，社會的轉型和法

制的滯後使得經濟領域出現了失範現象，亟待規範。經濟領域的有序包括規範巨集觀經濟指導部門、規範市場主體資格、規範市場主體行為、規範市場主體監督等方面。規範巨集觀經濟指導部門包括進一步明確巨集觀經濟部門的職責許可權，規範它們的依法行政行為，防止巨集觀經濟指導部門插手企業實際事務。規範市場主體資格指規範市場參加者的統一入市條件，制定嚴格資格審查、核查和監控制度。規範市場市場主體行為包括對市場參加者的交易行為、披露資訊行為、宣傳行為、履約行為等進行規範，尤其是對市場主體的欺詐、壟斷、不正當競爭、環境汙染、侵犯智慧財產權等行為進行整頓。規範市場主體的監督是指各市場監管主體應嚴格依法監管，既要依法行政，又要杜絕不作為現象。總之，經濟領域的有序是一種“法治”下的有序。 文化生活的有序是繁榮社會主義文化、豐富人民群眾生活的基礎。它包括文化生產的有序、文化宣傳的有序和文化流通消費領域的有序。文化生產的有序涉及到教育機構及其行為的規範、各網站、電視、報紙的運作、言論等行為的規範。文化宣傳的有序包括黨委宣傳機構的地位和作用的認識與規範、政府和學校作為宣傳主體的行為的規範、媒體宣傳地位的確立與規範等。文化流通消費領域的有序涉及到文化市場的有序進入和競爭，涉及到智慧財產權的使用、轉讓等。文化生活的有序是一種“政策與法治並舉”下的有序。