中國十三城市“依法治市”狀況問卷調查

一、問卷調查的基本情況 為了響應xx提出的“依法治國、建設社會主義法治國家”的戰略決策，在襢調查和理性分析的基礎上探索符合法治規律和中國國情的法治道路，我們《依法治國研究》課題組繼對南京、本溪兩城市進行了全方位的實地調查，並分別撰寫了綜合性的調查報告刊載於《人民日報》、《法制日報》、《中國法學》之後，又於1997年2—4月對13個城市進行了較大規模的問卷調查活動，以期對依法治國、依法治市狀況的調查有一個由點到面的推進。 這次問卷調查的13個城市，就地域分佈看，涉及上海、湖南、雲南、廣東、安徽、寧夏等10個省、自治區、直轄市，其中既有沿海和東部較發達的城市，也有內地和西部比較落後的城市，地域跨度大、覆蓋面廣。就調查物件看，既包括黨政軍工作人員、企業經理、大專以上文化程度人員，也包括工人、農民、個體戶、無業人員、國中以下文化程度人員。就調查方法看，既有面對面的個別訪談，也有標準化的問卷調查，使個別訪談的深入性與問卷調查的普遍性結合起來。就問卷的結構與內容看，力求做到真實性、清晰性和整體性的統一。真實性，即問卷調查儘量避免誘導性用語，以保證問卷結果儘可能反映被調查人的真實想法；清晰性，即問卷用語儘量明確，避免模稜兩可；整體性，即問卷內容考慮到了前後印證，相互聯絡，以便整張問卷構成一個有機聯絡的整體。 此次問卷調查共發出問卷1800份，回收問卷1550份，回收率為86.1%，其中有效問卷1220份，約佔回收問卷總數的79%。課題組聘請專業人員對回收的問卷進行了規範的統計分析，得出的資料準確、可靠。 通過對問卷調查統計結果的初步分析，我們既看到了依法治國程序中的問題，更看到了成就和希望。我們深切地感受到，依法治國、建設社會主義法治國，是時代之呼喚，是民心之所向。因此，對中國法治化程序的研究和思考，必須立足於對中國國情和時代特徵的充分把握。我們在對這次調查問卷結果進行客觀分析的基礎上寫出的研究報告，正是基於這一基本思路而作出的又一次嘗試。 二、依法治國實踐的初步發展 通過對十三城市依法治市狀況問卷調查統計結果的初步分析我們認為，我國的依法治國和依法治市戰略已在下列方面取得了初步成果： （一）法治理念為越來越多的社會成員所認同和接受，依法治國、建設社會主義法治國家正成為全社會的共識 十多年來，我國的改革開放程序由於貫徹了“一手抓經濟，一手抓法制”，“兩手都要硬”的戰略方針，在黨和政府高度關注法制建設的背景下，經過“一五”普法和“二五”普法等巨大的社會動員，全社會的法治觀念得到逐步增強，法治國家的觀念基礎初步得以建立。從問卷調查的統計結果看，這方面的成效表現在： 1.社會成員對作為法治“硬體”設施的“法”有了基本的瞭解和認知。在回答問卷中“你是否瞭解我國現行憲法的內容”這個概略性問題時，回答“基本瞭解”的為528人，佔有效問卷總數的43.9%；回答“部分了解”的334人，佔27.8%，兩項合計佔到71.9%。社會成員對根本大法憲法的瞭解，反映了他們認同和接受法治願望的一個重要方面。不僅如此，人們對“法”在依法治國中的作用也有了較深的認識。在“你認為依法治國的基本要求是什麼”選項的統計中，回答“按憲法和法律辦事”的859人，佔70.9%，而回答“按領導人講話辦事”的僅41人，佔領3.4%，“按政策辦事”的101人，佔8.3%。對法的作用的認同和重視，是在依法治國程序中社會成員自覺守法並監督國家機關、其他社會組織和個人守法的觀念基礎。 2.社會成員對“依法治國”方略有了一定程度的瞭解。在回答“你是否知道我國在搞‘依法治國’”這一問題時，回答“知道”的960人，佔79.9%。在回答“你期望依法治國的最好結果是什麼”這一問題時，回答“實現社會的穩定有序，經濟的持續發展”的為894人，佔73.3%；而選擇“實現民主憲政的”只有194人，佔15.9%。我們認為，這一情況比較真實地反映了中國建設法治國家程序中社會成品的一種現實心理期待，即對依法治國的認識，是與當前中國社會中穩定與發展這兩大主題結合在一起的，因而不失為一種具有現實意義的法治目的觀。 3.運用法律手段保護自己合法權益的法治觀念和權利意識逐步生長。一般說來，考察社會成員的法治觀念，不僅要看他們對法的內容的認知、接受程度，更要看他們對法的遵守和運用程度，後者具有更重要的意義。為了進一步瞭解社會成員“行為層面”的法治觀念而非僅僅是“心理層面”的法律意識，我們設計了“當你認為自己合法權益受到侵犯時，首先想到的解決辦法是什麼”這一問題統計答卷結果54%的人選擇通過“政府解決”（佔15%）和“到法院告狀”（佔39%）兩種法律途徑，與“能忌則忍”（佔15.8%）的消極態度和“私下與對方和解”（佔8.9%）的“私了”等選項相比，運用法律手段解決已成為社會成員保護自身權益的主要行為方式。 4.政府必須依法辦事成為大多數人的共識。依法治國、建設社會主義法治國家固然需要培育公民的守法觀念，但依法行政更是現代法治理念的核心。政府只能而且必須依法辦事，這一觀念正在得到大多數人的認同。在“黨校和幹部學校應將法學基礎理論列為必修課程”這一看法的選項中，選擇“完全贊成”的佔71%，基本贊成”的佔16．6％，兩項合計佔98．3%而“不贊成”的只佔0．9％。 (二)依法治國方略的啟動和推進，使法逐步由紙上的條文融入公民的生活之中，從而為法治國家中最基本的“制度與人”良性互動關係的形成奠定現實基礎 1．通過法治實踐，法由紙上的條文和規範融入了社會公共生活之中．從而有可能使法真正發揮“社會關係調整器”的作用。公民頃向於選擇運用法律手段來解決糾紛，維護自身權益就從一個側面說明了這一點。在“你到法院告狀主要基於什麼考慮”這一問題的選項中，回答“維護自己權益”的佔60．2％，這表明現階段社會成員對法的態度已逐步從認知法的初級階段向運用法律的較高階階段發展。 2．公民由被動地接受法律調整轉向更願意以主動的態度參與法的運作過程，從而有助於營造“法制與人”的良性互動關係。從制度對人的影響看，它不僅可以培育人們的法觀念和權利意識還可以進一步激發人們運用法來保護自己的權利和利益。從人對制度的影響看，一旦人們的法律意識得到增強，並參與到法的運作過程

之中，人又會對制度進行評講、改進．從而可以促使制度的不斷完善。這種良性互動關係的不斷作月。是法治的原動力之一。 (三)依法治國實踐的逐步展開，使法律在社會生活中的作用和權威性得到加強 1.隨著依法治國方略的實施，社會成員可法律權威性的認識程度和滿意程度均有了很大提高。法律權威性受到重視的一個方面表現在，作為法治國家公共生活基本原則的“法津面前人人平等”觀念，得到了較好程度的實現。在回答“你認為目前法律面前人人!等原則在現實生活中實現如何”這一句題時，認為“基本實現”的佔28％，“部分實現”佔43.6％，兩項合計佔71.6%，在與被調查人進行的多次訪談中。幾乎所有的人都贊用“法治首先必須確認法的權威性”這一看法。法律具有最高權威觀念的確立，是依法治國、建設法治國家最基本和最重要的原則。 2．確立法在社會公共生活中的權威，有利於我國在社會轉型過程中產生的新矛盾和新問題的有序解決。在由舊的社會、經濟、政治體制向新的體制轉軌過程中，利益重組、觀念變遷等都可能否引發諸多社會矛盾，能否及時、妥善地處理好這些矛盾，直接關係到社會的穩定和發展。適用法律程式、運用法律規範來解決這些矛盾和問題，有利於維護社會公眾的整體向心力和凝聚力。這是因為法相對於其他規範標準如政策、領導意志等而言更具有民主性，更能反映大多數人的意志，也更具有權威性和強制力。即使由於各種主、客觀原因而導致法本身可能存在某些瑕疵，但只要其未經修改或廢止，就仍應得到遵守，並只有通過法律自身的機制而非法外力量才能促使法及時得到修改。例如，在回答“如果你覺得法律不公正怎麼辦”這一問題時，認為“遵守，但建議修改”的佔52．9％；認為“不好的法總歸是法，還是要遵守的”佔16．9％；認為“不遵守要受到制裁，還是遵守為好”的佔20．6％，三項合計，認為應當遵守的佔86％．只有4.9%的人認為“既然法律不公正．就可以不遵守”。 (四）依法治國實踐的逐步展開，使法制建設取得了較大成就，併為把建設社會主義法治國家的巨集偉事業推向二十一世紀提供了制度框架 1.就立法制度而言，吸納～，反映～的民主機制逐步健全。在回答“你有沒有聽說過立法徵求人～見的事”這一問題時，回答“聽說過”的佔54.6%，回答“聽說過，而且被徵求過意見”的佔15.3%。可見，立法的民主集中制原則正在向制度化方向推進。 2.就司法和行政執法制度而言，雖然群眾對總體狀況仍有相當程度的不滿，如執法不力、執法違法、執法權制還不健全等，但總體來說都認為比以前有進步。在我們重點訪談的50名物件中，83%的人認為執法仍是法制建設中的熱點問題，但承認“比以前有了好轉”。 3.就法制建設的總體狀況而言，大多數人認為有了進展。在回答“你認為你所在的市（縣）的法制建設近幾年的總體發展狀況如何”這一問題時，回答“有顯著進展”的佔11.3%，“有一定進展”的佔52.4%，兩項合計佔63.7%。群眾的這一評價應該說是比較客觀的。 三、依法治國實踐中的熱點問題透視 我國十幾年來的民主法制建設取得了初步成果，中國正在從人治社會向法治社會邁進，這是全社會有目共睹的事實。但是我們也應當清醒地看到，由於中國人治傳統極深蒂固，經濟文化仍不發達，依法治國戰略尚處於啟動階段；因此，法制建設實踐中仍存在著一些熱點問題。能否妥善地處理好這些問題，直接關係到依法治國的成敗。概括起來，這些熱點問題集中表現為以下幾個問題： （一）加大執法力度，確保法律的嚴格實施是依法治國的中心環節 依法治國，既要講“法”，也要講“治”，而重點或中心應當是“治”。法律規定得再完備，如果得不到實施，就只能是紙上的條文，就不可能有權威。從調查統計結果看，目前實踐中執法不嚴、執法疲軟是一個十分突出的問題。例如，當問及“你認為目前我國法律執行狀況如何”這一問題時，回答“好”的佔2.9%，“較好”32.7%，“差”的佔11.6%，兩項合計佔到44.3%。問及“中國現在幾乎沒有人照章納稅”這一問題時，回答“完全贊同”的佔14%，“基本贊同”的佔29.5%，兩項合計佔43.5%，遠離於“不贊同”的16.1%“不太贊同”的27.9%的比例。為什麼執法不嚴的問題難以從根本上得到解決呢，除了我國執法機制不健全、執法人員素質不高等執法本身的原因外，一些地方黨史政領導將法制建設與經濟建設、區域性利益與整體利益、眼前利益與長期利益對立起來也是十分重要的原因。在目前國家整體法治環境不夠理想的背景下，某些地方領導為了短期的“經濟效益”，大搞地方保護主義，認為嚴格依法治理不利於本地區的經濟發展,等等。殊不知，這種以損害國家法律權威和區域法治環境為代價來換取本地區暫時經濟發展的做法，只能是飲鴆止渴，導致投資環境惡化．區域信譽喪失，最終經濟發展只能成為一句空話。人民群眾也同樣反對這種靠犧牲法治建設而獲取短期利益的做法。如在回答“個別城市抓法治，經濟上會吃虧”的問題時．選擇“不贊同”的佔54．4％，選擇“不太贊同”的佔20.3％，兩項合計佔74．7％。 （二）進一步推進廉政建設，大力懲治～是當前加強法治建設的一個突破口 改革開放程序中的廉政建設是黨和政府高度重視的問題，也是人民群眾關心的熱點之一。廉政建設與法治有著極為緊密的內在聯絡。一方面，廉政建設必須依靠法治，即通過法律化、制度化的途徑來制約權力的濫用；另一方面，法治的完善和推進，又監督權力的行使者必須依法辦事．違法者必受嚴懲，從而有力地制約著～現象。因此，將廉政建設作為當前加強法治建設的一個突破口是十分必要的。 從我們的調檢視．群眾對廉政建設極為關注。當問及“你對你所在的市(縣)的廉政建沒有什麼看法”時，回答“～嚴重、懲治乏力”的佔16.8%；回答“～比較嚴重，但正在採取措施治理”的佔22.9％，回答“～嚴重，懲治措施流於形式”的佔31.5％，三項合計認為“～嚴重”或“比較嚴重”的佔74.9%，可見～問題已到了我們必須下大決心、花大力氣解決的時候了。 根據問差分析，目前～的主要表現形式有：以權謀私，濫用權力。執法犯法，以及幹部任免上的～問題。特別是後者更是人民群眾關注的焦點。例如，在調查對“幹部任免中的～是最嚴重的～”這一觀點的看法時，“完全贊同”的佔48.7%。“基本贊同”的佔27。5%，兩項合計佔76

.2%。 (三)保證司法制度的公正性與獨立性，是維～律尊嚴、協調社會關係、鑄造法治精神的制度保障 司法制度在整個法治系統中處於十分重要的地位。從法律的運作過程看，在實施法律的過程中不可避免地會發生各種糾紛，而司法制度是解決這些糾紛的最主要的甚至是最終的途徑。司法制度的健全和完善，可以最大限度地使社會衝突得到有序解決，從而維護社會的安定團結，避免社會成員以無序的、甚至非理性的方式採取行動。 保證司法制度的相對獨立性，是保障法律得以公正實施，法律糾紛得以公平解決的形式要件。但實踐中地方黨政領導對司法機關干預過多，司法機關難以獨立辦案的情況仍然較為突出。在回答“你所在的市(縣)有無干預法院審理案件的情況”時，回答“有，很嚴重”的佔37．6％，回答“不同程度地有這種情況”的佔46．5％，兩項合計佔84．1％。 與司法獨立密切相關的另一問題就是司法公正。司法必須公正無私，否則人民就會對司法制度失去信任，對法律和法治失去信心。目前，人們對司法不公的反映十分突出。在調查對“公安局、檢察院、法院對老百姓來說是門難進、話難聽、臉難看、事難辦”這一觀點的看法時，“完全贊同”的佔22．4％，“基本贊同”的佔37．6％，二者合計佔60％，在回答“如果你打過官司，對於審判結果的勝訴還是敗訴有什麼看法”時，回答“錢能通神，誰給的好處多誰贏”的佔12．1％，回答“誰在法院有關係誰贏”佔11．1％，回答“不好說”佔35．5％，而認為“相信法律和法院是公正的”只佔21.5％。 (四)進一步健全和完善人民群眾行使民主權利的機制和程式，調動全社會推動法治建設的主動性、積極性和創造性，是建設社會主義法治國家的根本動力 在現階段，人民群眾行使民主權利、監督權利的各項制度還遠不夠健全。例如，在調查“你所在的市(縣)人大代表是否真正反映了群眾意見”時，回答“不能真正反映”的佔21．7％，“基本不能反映”佔42．2％，兩項合計佔63.9％。此外。在執法監督制度，人大對法律實施的監督制度，消費者權益保障制度等方面，也都存在很多不健全和不完善之處。 四、大膽探索符合法治規律與中國國情的法治之路 法治，既是整個人類社會的共同文明成果，代表著人類社會數千年來在政治管理、經濟管理和社會管理方式上的理性思考思考與選擇；又是一個國家在特定的經濟、政治和文化條件下依據法治規律所建立的現代治國模式，體現著該國人民構建制度文明的創造精神。我們不能設想，一個現代文明國家能夠走法治之外的其他治國道路；我們同樣不能設想，一個現代文明國家能夠走法治之外的其他治國道路；我們同樣不能設想，世界上一百多個國情千差萬別的主權國家只能走一條完全一致的法治道路。因此，我們認為，世界各國在走向法治的道路上，既要遵循共性的法治規律，又要適應個性的國情差異；而如何將此二者創造性地結合起來，則無疑是各國實現法治所面臨的首要課題。 所謂法治規律，從根本上說，就是世界各國在走向現代化的過程中，必須確立法律的最高權威，必須依法管理國家的政治事務、經濟事務和社會事務。而所謂具體國情，則是指世界各國在政治制度、經濟制度和社會制度，在歷史傳統和現實情況，在人民的知識水平、思維方式和行為習慣等各個方面的不同狀況。法治，就其本質來說，調整的是人與人之間的關係，規範的是人與人之間的活動。因此，所謂將法治規律與具體國情結合起來，說到底，就是如何使法治的普遍性準則為特定國家的人民所理解、接受、信仰和維護。而在一個人治傳統很深、經濟、文化發展水平不高、法治觀念淡薄的國家，要實現這一任務，無疑具有更大的難度需要更長的期限。它既需要對人民進行法治知識的教育和法治觀念的培養，更需要推進經濟和文化的發展，以及建立與這一發展要求同步的、符合法制原則的政治體制、經濟體制和社會體制。 綜觀世界各國的法治歷程，大凡法治搞得比較成功的國家，無一不是較好地堅持了法治規律與本國國情的創造性結合。英國是在封建貴州與新興資產階級勢均力敵、近代資本主義生產方式正逐步取代封建生產方式的大背景下，通過封建貴族與新興資產階級相妥協而不流血地逐步實現的法治。法國是在國王和封建貴族頑固陰擋第三等級崛起、～人民反抗的大背景下，法國人民以暴力革命推翻封建制度而逐步實現的法治。美國作為移民社群組成的聯邦制國家，是在社群法治的基礎上，通過借鑑英、法兩國的法治理論和法律制度而建立了自己獨具特色的國家法治模式。新加坡則是在一個區域狹小、人口不多、經濟文化落後的島國，為推動經濟和社會的全面、協調發展，在較注重領袖人物的個人意志和道德表率作用的基礎上逐步實現的法治。其他很多已經實惠法治或正在成功推進法治的國家，也無一不十分注重將法治規律與本國國情有機結合，並以此為基礎來探索本國的法治道路。 當然，在世界各國的法治歷程中，也有若干失敗的記錄。如第一次世界大戰期間的德國和日本，名義上標榜法治，實際上大搞法西斯～，最終只能垮臺。又如一些第三世界國家，對發達國家的法治模式不加分析，全盤移植，最終因不適合本國國情而導致社會動盪，秩序紊亂。 總之，不論世界各國法治的性質、模式、實現過程如何千差萬別，有兩點必定是相同的：第一，它必須是名副其實的法治，而不是人治，更不是～。第二，它必須是一個國家、一個民族的人民從本國曆史、現實和國情出發所作出的選擇，而不可能是少數人超越歷史、脫離現實、違背國情所作出的選擇。 我們《依法治國研究》課題組自1996年以來進行的較大規模的實地調查和問卷調查活動，目的都是為了瞭解我國現實的法治狀況和人民群眾的法治觀念，以準確把握我國實現法治所面臨的希望和困難。事實充分證明，改革開放以來，黨和政府堅持一手抓經濟，一手抓法治，社會主義法治建設取得了長足的進步。特別是1996年以來，xx代表黨的第三代領導集體，明確提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”。它標誌著黨在繼1978年提出以經濟工作為中心、實現國家工作重點的根本轉變之後，又在新的歷史時期根據社會發展趨勢和國家管理規律，作出了要依法治國、實現國家治理方式的根本轉變的重大戰略決策。在黨的十五在報告中，xx又進一步明確指出：“依法治國，是黨領導人民治理

國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標誌，是國家長治久安的重要保障”；要“到XX年形成有中國特色社會主義體系”，要“維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權。”這一切表明，在相當長的一段歷史時期內，致富強國、建設社會主義現代化國家和依法治國、建設社會主義法治國家，將成為兩項既互為基礎、又互為內容的統一的奮鬥目標，我國的法治建設開始進入歷史最好時期。 現在面臨的最迫切任務，就是如何將依法治國的戰略決策化為12億人民的自覺行動；如何將法治規律與中國國情創造性地結合起來，摸索出一條適合中國國情的法治之路。我國已經有幾十年立法、執法、司法和普法的成果和經驗，也已經有十餘年地方、基層依法治理的成果和經驗。只要我們堅持在中國共產黨的領導下，認真總結我國法治建設正反兩方面的經驗，積極借鑑其他國家正確的法治理論和實際做法，大膽探索，勇於實踐，全面規劃，整體實施，就一定能將依法治國這一具有全域性性、長期性和複雜性的巨集偉戰略全面推向21世紀，就一定能在人口眾多、地域遼闊、人治傳統根深蒂固、經濟文化尚不發達的華夏大地上逐步建立起法治的殿堂。

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