我到xx市食品藥品監督管理局工作的一年多時間裡，接待過兩起因自己的親人服用了假劣保健食品而失去生命投訴者。我永遠也忘不了那兩位老人飽含淚水的雙眼，是那麼的無奈和悲憤。由於我們沒有保健食品的監督執法權，又不具備保健食品的檢測資質，均移交了給相關部門處理。但這兩件事卻深深的刺痛和震撼著我，讓我感到作為食品藥品監管部門，除了要義不容辭地擔負起整頓規範藥品市場秩序的職責，還要協調組織各方力量，嚴厲打擊假劣保健食品坑害老百姓的各種違法行為，保障人民群眾的飲食用藥安全。對此我做了相關的調查分析和思考。
一、 當前保健食品存在的主要問題
我曾經同衛生和質監部門的專業同志探討過保健食品問題，並在工作之餘對xx市的保健食品市場做了粗略的調查統計，平均每10種保健食品中，就有三分之一在產品說明、成分、功效和廣告宣傳中存在問題。在XX年初，中國保健協會歷時近10個月，對全國範圍內(除港、澳、臺外)300多個地區、涉及2025家企業2951種保健食品進行了一次史無前例的大調查。調查結果顯示，有767種超過總量四分之一的保健食品為假劣產品。那麼除了這兩千多家企業生產的保健食品，還有多少雜牌、假劣的保健食品充盈著市場呢?當前保健品存在的問題主要集中在以下幾個方面：
(一)在保健食品中非法新增化學藥品甚至違禁藥品。對於服用保健食品的人來說，它所起的保健作用需要經過一段時間後才能顯現出來。怎樣才能使保健食品迅速見效呢?一些不法生產企業在保健食品中擅自添加藥品，以求在短時間內取得較好“療效”。保健食品裡添加藥品主要出現在減肥、調節血糖以及抗疲勞產品中。所新增的藥品也是五花八門，且大多是需要在醫生指導下服用的處方藥。XX年5月，海口五洲保健食品有限公司送審的33個保健食品中，其中29個違規加入枸櫞酸西地那非。XX年6月，國家食品藥品監督管理局和衛生部通報了“苦樂康”膠囊等14種保健食品因被查出含有化學藥物被下令停止銷售。有的利慾薰心的生產廠家不顧消費者的生命健康，甚至新增國家命令禁止的禁藥。來我局投訴的就有一起因服用“苦樂康”膠囊一週後死亡的事例。
(二) 篡改、假冒保健食品批准文號。一些保健食品將普通食品批號“衛食字”擅自改為“衛食健字”或“國食健字”;有的將保健食品、保健品批號擅自改為藥品批准文號“國藥準字”;還有一些根本沒有獲得批准的三無產品直接冒充保健食品或藥品，在包裝上印製以上文號。這樣，它們就批著合法的“外衣”堂而皇之地出現在消費者面前，讓普通消費者無法辨認。
(三)擅自篡改包裝、標籤和說明書內容。有的保健食品雖然經過批准，但為了擴大市場，誘使不明真相的人購買，就會超出審批部門批准的功能範圍，在包裝標籤上肆意擴大、新增產品功能，有的甚至新增只有藥品才具有的適應症和功能主治，誤導消費者。
(四)進行違法廣告宣傳。在我市一年多的保健食品廣告監測工作中，就在電視和報紙上發現並移交了20起違法保健食品廣告。保健食品如果宣傳得好，賣得好，在短時間內即可獲得非常豐厚的利潤，一些企業就不考慮長遠發展，而把主要精力放在廣告上，大賺一筆後可能就改做其他專案了。他們雖然在包裝上不誇大，但在進行廣告宣傳時，卻肆意誇大。他們或在小報小刊上釋出虛假廣告，或印製宣傳手冊散發給晨練的老年人，或利用營銷人員舉辦知識講座並免費贈送禮品等欺騙群眾。產品功效被他們說得神乎其神，什麼“一天見效”、“一療程徹底治癒”，甚至恐嚇“如果不服用那就等死”等等。
二、 產生問題原因及危害
保健食品是指適用於特定人群食用、具有機體調節功能、不以治療疾病為目的的食品。它不是藥品，在功能上僅有保健作用並無治療作用，如果亂服亂用，會對人體產生不良後果。
(一)產生問題的原因。
1、從企業方面來說，一些保健食品生產經營企業利慾薰心，追求利潤的最大化。他們為了在最短的時間內推銷出最多的產品，便通過媒體廣告、小宣傳單、營銷人員的介紹，向消費者明確表示或暗示保健食品有療效，甚至還向消費者承諾在短時間內即可見到明顯效果。在利潤的驅使下，還會有人鋌而走險，新增非法藥物。從另一方面說，大多數消費者並不真正瞭解什麼叫保健食品，他們希望食用保健品能像服用藥品一樣見效，如果吃一盒兩盒還看不出效果，他們可能就會放棄。為了讓消費者看到效果，拉住消費者，企業就把藥品加入保健食品。這已成為我國保健食品生產、消費領域的一個怪圈。
2、從消費者方面來說，相對於藥品，保健食品給消費者的印象是食用比較安全。《保健食品註冊管理辦法》指出，保健食品對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害。營銷人員往往利用此點竭力鼓吹保健食品不像藥品，無毒副作用、沒有不良反應和禁忌事項，他們宣傳“藥食同源”、“藥療不如食療”。這樣，老百姓在認為“安全”而又沒有任何防備的情況下，就很容易上當受騙。而保健食品的主要消費群體是老年人，相對來說，他們體弱多病、缺乏相關知識而防範意識又不夠，就更容易被欺騙。
3、從政府監管方面來說，目前用於規範保健食品生產、銷售、廣告的法律法規有《保健食品註冊管理辦法》、《保健食品管理辦法》、《保健食品廣告審查暫行規定》、《食品衛生法》、《廣告法》等。但保健食品的具體監管工作仍存在許多問題。在保健食品的註冊、監管體制上，存在條塊分割的情況。上海市、廣東省等少數省市已把保健食品的註冊、監督管理權歸併到食品藥品監管部門內，在其他大多數省市(區)，註冊權和監督權是分離的。《保健食品註冊管理辦法》出臺後，與《保健食品管理辦法》同時存在。目前保健食品的註冊審批權在食品藥品監管部門，而保健食品的監督管理權仍在衛生部門。這種條塊分割的局面，必然會造成職責不清、協調不暢的問題，從而影響到對保健食品的監管效果。另外，監管部門對保健食品的日常抽檢中，檢測標準中沒有針對企業非法加入化學藥品這項內容的監測，這就使那些加了化學藥品的保健食品成了漏網之魚。
(二)產生問題的危害。
1、購買保健食品的一般是身體有恙的患者，有的正在打針吃藥，而保健食品由幾種甚至幾十種成分組成，有的成分可能與正在使用的藥品產生反應，同時服用會影響療效;有的由於服用保健食品自身症狀可能減輕或消失，這樣，就掩蓋病情，導致小病拖成大病。
2、在保健食品中非法新增西藥成分增強療效，已經成了某些保健食品生產廠家的慣用伎倆。這些被新增的西藥多數屬於處方藥物，甚至屬於違禁藥品，一般來說都有明確的適應症和禁忌症要求。如果消費者沒有參考這些要求，就擅自服用這些含有西藥成分的中成藥和保健品，很容易造成誤服，還會引發嚴重的不良反應。特別是一些有冠心病、高血壓和年紀偏大的人，還有可能引起心肌梗塞甚至死亡。
三、解決保健食品問題的有效途徑
萬事有因才有果，有果即有因，因果迴圈。針對目前保健食品市場存在的問題以及產生的原因，我們只要堅定的樹立起科學監管理念，大膽探索和實踐，就會找到解決問題的辦法。
(一) 完善相關法律法規。
如前所述，目前用於規範保健食品生產、銷售的法律法規有《保健食品註冊管理辦法》(XX年7月1日)、《保健食品管理辦法》(1996年6月1日)、《食品衛生法》(1995年10月)。這些法規是在不同的時期制定的，相互之間有矛盾和不一致的地方，每部法規中也有漏洞。根據現有法律的規定，保健食品的違法行為由衛生部門查處。但目前出現的新動向已經使法律嚴重滯後。比如，《食品衛生法》第四十五條規定對食品說明書內容虛假的，按第四十九條由縣以上衛生行政部門查處，但在說明書中新增只有藥品才具有的適應症和功能主治，超出審批範圍的，就不一定適用該法。根據後法優於前法的原則，也可以按XX年12月1日頒佈實施的《藥品管理法》由藥監部門處罰。藥監部門處罰時往往依據《藥品管理法》第一百零二條、第四十八條第二款第二項或第三款第二項。但第四十八條第二款第二項指的是“以非藥品冒充藥品”，其中哪些情形屬於“冒充”呢?而且更重要的是處罰依據的第七十八條規定必須載明藥檢機構的質量檢驗結果，但藥檢機構卻無檢驗食品的法律依據，也沒有檢驗標準。所以，很多情況下，藥監部門繞開此條，依據第四十八條第三款第二項來查處，但適用該條的前提條件又必須是藥品。再比如，對保健食品在宣傳中涉及藥品的處理，可依據《廣告法》、《保健食品廣告審查暫行規定》來管理。《藥品管理法》第六十一條第三款和《藥品管理法實施條例》四十三條對此也作出規定，但因為沒有法律責任的規定，藥監部門卻難以處罰。所以，必須對現行的保健食品管理法律進行整理、對相關法律法規進行修改，以適應當前的市場狀況，打擊違法行為。
(二) 理順監管體制。
保健食品原來由衛生部門審批，《保健食品註冊管理辦法》頒佈後改由食藥監部門審批，但沒有行政管理執法權。這種審批和管理的脫節，造成各部門各自為政，產生監管的盲區，給違法分子以可乘之機。為改變這種狀況，上海市、廣東省等少數省市已把保健食品的註冊、監督管理權歸併到食品藥品監管部門，取得了較好的效果。但在其他大多數省市(區)，註冊權和監督權是分離的。當務之急，國家應儘快把上海廣東的試驗成果推廣到全國，改變現在的監管體制，賦予食藥監部門獨立的保健食品監管權力。
(三)加強相關各部門的協作。
在保健食品的監管中，除了上面提到的衛生、食藥監系統，還涉及到工商、質監、公安、廣播電視、衛生防疫等部門。管理的部門越多，鏈條越長，就越有可能在工作中產生推諉、扯皮、相互踢皮球等現象。有群眾戲稱此為“十幾個部門管一頭豬還管不好”。產生問題的原因一方面是可能存在部門利益，另一方面更重要的是相互之間缺少溝通和協調。有的想把問題管好，但光靠個別部門“單打一”，只能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，不能根治，最後也是無功而返。解決問題的根本辦法就是要加強各部門的協調，建立行之有效的協作機制，突破條塊分割的藩籬。目前，國家已經在積極探索，在藥監部門設立了食品安全協調機關。但從實踐來看，光有協調機構是不夠的。我們還要進一步明確它的性質、賦予它具體的職權。更重要的是，要建立合理完善高效的工作機制，使日常監管工作經常化、制度化。比如，可建立責任追究制，誰監管不力，誰出了問題就追究誰的責任;再如，各部門在打擊違法過程中可專門聯合發文，明確各自的分工和任務，開展專項整治等等。
(四)加大對違法行為的打擊力度。
違法分子之所以敢鋌而走險，某種原因就是鑽了政府監管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門面對違法行為始終保持高壓態勢，發現一起，打擊一起，決不姑息遷就，違法分子就會失去違法的膽量和氣焰;如果在處罰時加大處罰力度，提高違法的成本，使違法行為達不到目的，違法分子就會灰心喪氣、偃旗息鼓。為此，相關監管部門要從群眾利益出發，日常監管不鬆懈，發現違法行為不手軟，查處案件不徇私，編制合法產品的安全網，設定違法行為的高壓線。
(五)加強對消費者的宣傳教育。
打擊假冒偽劣，光靠政府和監管部門是遠遠不夠的，還要充分發揮廣大人民群眾的力量。一方面，我們要通過各種渠道和媒體，向群眾宣傳科學的醫藥保健知識和保健食品的有關法規，讓群眾增強防範意識和辨別能力。另一方面，我們還要放手發動群眾參與打擊違法行為，讓違法分子如過街老鼠無處藏身。食品藥品監管部門可以編寫手冊、印發宣傳材料、邀請專家舉辦講座把科學知識普及到農村、社群、學校、機關，使消費者增長知識，自覺抵制假冒偽劣，讓假冒偽劣失去市場和生存的土壤;還可以通過公佈舉報電話、釋出打假資訊、公示法律法規制度等形成全民參與、人人打假的氣候，使製假售假行為暴露在群眾監督之下。
國家食品藥品監督管理局局長邵明立指出，食品藥品監管必須樹立和實踐科學的監管理念。要儘快解決一些人民群眾關心、社會關注的熱點、難點問題。要創新監管方式，提升監管效能，不斷提高保障公眾飲食用藥安全的水平和能力。要逐步突破與經濟社會協調發展要求不相符合的制度和機制性障礙。針對保健食品存在的問題，只要我們迎難而上、認真去想，就一定能找到解決問題的辦法;只要我們排除萬難、認真去做，就一定能規範市場的秩序，保障好群眾的飲食用藥安全，為構建和諧社會貢獻我們的力量。
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