今年以來，**縣食品藥品監督管理局組織工商、衛生、質監等部門聯合開展保健食品專項整治和突擊檢查，發現保健食品市場比較混亂。為此，筆者對保健食品市場的現狀進行分析，並談點思考對策。
一、現狀分析
通過聯合開展保健食品專項整治和突擊檢查，**縣保健食品市場逐步得到規範，但仍然存在諸多問題，概而言之，一是假冒偽劣保健食品若隱若現、虛假誇大宣傳廣告時有發生、消費者盲目跟隨成風；二是監管法規不夠完善、管理模式仍不成熟、保健食品市場還不規範。究其原因有：
1、審批與監督脫節，出現監管真空。一是保健食品註冊審批與監督脫節。根據《保健食品註冊管理辦法》等相關規定，保健食品註冊審批經省食品藥品監管部門形式審查及受理後，報送國家食品藥品監督管理局審批並註冊；保健食品市場監管由各級衛生行政主管部門負責。省以下食品藥品監管部門對保健食品註冊審批既不要審查，更不存在審批，對市場上的保健食品又沒有具體的監管職能。這種保健食品註冊審批縱向斷層，審批註冊與市場監管橫向脫節的監管體制，嚴重製約著省以下食品藥品監管部門對保健食品的監督管理。二是保健食品廣告審批與監測脫節。從食品藥品監管系統內部來看，保健食品廣告的審批權僅限於省級以上食品藥品監管部門，市、縣食品藥品監管部門無審批權，保健食品廣告審批與監測出現“管著的看不到，看著的管不到；審批的不監測，監測的不審批”的尷尬狀況。
2、監測與處罰掉鏈，引發監管短路。《廣告法》和《保健食品廣告審查暫行規定》規定，市、縣兩級食品藥品監督管理部門對轄區內審批的保健食品廣告發布情況進行監測，並將違法釋出保健食品廣告行為的，填寫《違法保健食品廣告移送通知書》移送同級工商管理部門查處。實際工作中，審批部門的監測側重於是否經過批准，廣告的內容是否與批准內容一致，對監測到的違法廣告只能通報和移送，無權查處；而監督處罰部門主要側重於廣告審批手續是否完備，對於保健食品廣告內容，往往是霧裡看花等其他因素，給一些廣告違法分子有機可乘。保健食品廣告監測與處罰部門這種“監測的不處罰，處罰的不監測”狀況，必然導致違法保健食品廣告禁止受牽制、處理受限制。
3、職能與責任移位，誘發責權扯皮。“誰審批、誰監管，誰監管、誰負責”是我國行政執法工作中的一個不成文的規則。而保健食品的註冊審批與監管，廣告審批和監測與處罰等權責卻不符合該通則。保健食品的註冊審批權在國家食品藥品監管部門，監管權卻在各級衛生等相關部門。保健食品廣告審批權在省級以食品藥品監督管理部門，監測工作又在市、縣兩食品藥品監管部門，而對違法廣告的處罰權又在各級工商行政管理部門，這種監管模式容易導致部門之間工作上的互相扯皮，一旦發生事故，追究相關責任就比較複雜。
4、法律法規標準不統一，導致執行艱難。現行保健食品安全監管工作，按照《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》中所明確的一個監管環節由一個部門監管的原則。各部門在各自環節的監管工作中，所執行的法律依據各不相同，衛生部門依據《食品衛生法》和《保健食品管理辦法》，質監部門主要依據《產品質量法》，工商部門則依據《商標法》和《反不正當競爭法》。這些法律標準不一，如對假冒偽劣產品的處罰，按照《產品質量法》，要處以貨值金額的百分之五十以上至三倍的罰款；按照《商標法》，則予以通報或處以罰款；按照《反不正當競爭法》，則處以非法所得的一至三倍罰款。具體處罰時，涉及到生產加工、經營和消費等多環節、多部門，執行時有異議，落實時難到位。
5、部門與部門失衡，致使牽頭乏力。基層食品藥品監管部門的保健食品監管工作，按照“三句話”職能要求，其主要內容是對各職能部門的保健食品監管工作進行綜合監督和組織協調各職能部門有關保健食品監管工作。目前，無任是在機構設定、工作職能、單位資歷，還基礎設施、經費投入、人員數量等諸多方面，作為保健食品監管牽頭部門的食品藥品監督管理局與衛生、工商、質監等各保健食品監管職能部門相比，食品藥品監督管理部門顯然是級別低、職能虛、資歷淺、基礎弱、投入少、隊伍小，牽頭部門與監管職能部門之間基礎條件明顯失衡，必然制約牽頭工作的開展。
二、對策思考
針對目前保健食品市場存在的問題以及產生的原因，我們可以找到解決問題的辦法。
1、完善相關法律法規。
如前所述，目前用於規範保健食品生產、銷售的法律法規有《保健食品註冊管理辦法》（XX年7月1日施行）、《保健食品管理辦法》（1996年6月1日實施）、《食品衛生法》（1995年10月30日施行）。這些法規是在不同的時期制定的，相互之間有矛盾和不一致的地方。
根據現有法律的規定，保健食品的違法行為由衛生部門查處。但目前出現的新動向已經使法律嚴重滯後。比如，《食品衛生法》第四十五條規定對食品說明書內容虛假的，按第四十九條由縣以上衛生行政部門查處，但在說明書中新增只有藥品才具有的適應症和功能主治，超出審批範圍的，就不一定適用該法。根據後法優於前法的原則，也可以按XX年12月1日頒佈實施的《藥品管理法》由藥監部門處罰。藥監部門處罰時往往依據《藥品管理法》第一百零二條、第四十八條第二款第二項或第三款第二項。但第四十八條第二款第二項指的是“以非藥品冒充藥品”，其中哪些情形屬於“冒充”呢？而且更重要的是處罰依據的第七十八條規定必須載明藥檢機構的質量檢驗結果，但藥檢機構卻無檢驗食品的法律依據，也沒有檢驗標準。所以，很多情況下，部分地區藥監部門繞開此條，依據第四十八條第三款第二項來查處，但適用該條的前提條件又必須是藥品。
再比如，對保健食品在宣傳中涉及藥品的處理，可依據《廣告法》、《保健食品廣告審查暫行規定》來管理。《藥品管理法》第六十一條第三款和《藥品管理法實施條例》四十三條對此也作出規定，但因為沒有法律責任的規定，藥監部門卻難以處罰。
所以，必須結合我縣實際情況，適應當前的市場狀況，採取必要的手段和措施，嚴厲打擊這些違法行為。
2、加強相關各部門的協作。
在國家目前暫不能理順監管體制大環境下，結合實際，加強保健食品的監管顯得尤為重要。除了上面提到的衛生、藥監，還涉及到工商、質監、公安、廣電等部門。管理的部門越多，鏈條越長，就越有可能在工作中產生推諉、扯皮、相互踢皮球等現象。解決問題的根本辦法就是要加強各部門的協調，建立行之有效的協作機制，突破條塊分割的藩籬。目前，國家已經在佈置，在藥監部門設立了食品安全協調委員會。但從實踐來看，光有協調機構是不夠的。更重要的是，要建立合理完善高效的長效工作機制，使對保健食品日常監管工作經常化、制度化。也可以採取在打擊違法過程中政府牽頭，各部門聯合發文，明確各自的分工和任務，開展專項治理等等。
3、加大對違法行為的打擊力度。
違法分子之所以敢鋌而走險，某種原因就是鑽了政府監管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門面對違法行為始終保持高壓態勢，發現一起，打擊一起，決不姑息遷就，違法分子就會失去違法的膽量和氣焰；如果在處罰時加大處罰力度，提高其違法的成本，使違法行為達不到目的，違法分子就會灰心喪氣、偃旗息鼓。為此，相關監管部門要從群眾利益出發，日常監管不鬆懈，發現違法行為不手軟，查處案件不徇私，編制合法產品的安全網，設定違法行為的高壓線。更不能為了部門利益，巧立名目收取“管理費”、“索證費”、“備案費”等，干擾查處工作。
4、加強對消費者的宣傳。
打擊假冒偽劣，光靠政府是遠遠不夠的，還要充分發揮廣大人民群眾的力量。一方面，我們要通過各種渠道和媒體，向群眾宣傳科學的醫藥保健知識和保健食品的有關法規，讓群眾增強防範意識和辨別能力。我局準備與電視臺協商，以縣政府的名義開設食品藥品專欄，既要宣傳好經驗好做法，更要對違反食品藥品的典型案件予以堅決的暴光，使其無處遁形；另一方面，我們還要放手發動群眾參與打擊違法行為，讓違法分子如過街老鼠無處藏身。食品藥品監管部門牽頭組織相關部門編寫手冊、印發宣傳材料、邀請專家舉辦講座把科學知識普及到農村、社群、學校、機關，使消費者增長知識，自覺抵制假冒偽劣保健食品，讓假冒偽劣保健食品失去市場和生存的土壤；還可以通過公佈舉報電話、釋出打假資訊、公示法律法規制度等形成全民參與、人人打假的氣候，使製假售假行為暴露在群眾監督之下。
國家食品藥品監督管理局局長邵明立指出，食品藥品監管必須樹立和實踐科學的監管理念。要儘快解決一些人民群眾關心、社會關注的熱點、難點問題。就要創新監管方式，提升監管效能，不斷提高保障公眾飲食用藥安全的水平和能力。針對保健食品存在的問題，只要我們迎難而上、認真去想，在上級部門和當地政府的堅強支援下，就一定能找到解決問題的辦法；只要我們排除萬難、認真去做，就一定能規範市場的秩序，保障好群眾的飲食用藥安全，為構建安定有序的和諧社會貢獻我們的力量。
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