加快我市基礎設施建設面臨的問題與對策研究

加快我市基礎設施建設面臨的問題與對策研究

經過50多年的建設，我市城市基礎設施取得了令人矚目的成就。城鄉規劃體系日趨完善,城市框架進一步拉開，新農村建設和農業“十項工程”穩步推進，人居環境不斷優化，城市功能進一步完善，中國生態山水銅都已現雛形。

但是由於我市是因礦立市、依礦建市，基礎設施建設的先天不足導致歷史欠帳較多，加之經濟發展水平滯後於快速的城市化程序，城市基礎設施建設總體上仍面臨著不少困難與問題,主要表現在以下幾個方面。

一、建設資金渠道單一，財政風險不斷增加。我市城市建設資金主要來源是國家開發銀行貸款，市財政預算內投入只是補充，這些貸款都是經市人大批准、財政擔保兜底償還為前提的，屆時由省財政直接扣款償債。

二、基礎設施佈局不盡合理，建設不盡配套。生活性設施相對滯後，城市建設規劃先天不足，缺乏科學系統全面綜合的規劃，整體框架沒有很好拉開成型。原來一些為工業生產服務的基礎設施，又因城市化的快速發展進而變成了影響城市建設的障礙物。

三、統籌建設基礎設施的力度不夠。重建輕管、重投入輕產出現象較多；部分專案審批程式不完善，設計不充分；有些專案存在邊設計、邊施工的現象，設計方案未完成或不完整就開始進入招投標程式；專案建設事中監督不夠；有些專案前期論證不充分或不科學，使專案建設失敗或建成後不能充分發揮作用；壟斷經營缺乏競爭，造成專案建設預算過大及存量設施經營維護費用居高不下；徵地拆遷協調力度有待提高。

四、徵地拆遷工作矛盾加大。安置房建設緩慢、辦證難，由各轄區負責的回遷安置房建設積極性不高，進展不快。拆遷補償標準與實際造成直接損失差異較大，補償標準大大低於實際造成直接損失，導致拆遷戶有牴觸情緒。部分拆遷戶要求過高，漫天要價，不達目的不罷休。

圍繞解決城市基礎設施規劃建設和管理中存在的深層次矛盾和問題，要加快建立政府引導、社會參與、產業化運作的城市基礎設施經營管理體制。

（一）創新城市基礎設施建設理念。加快城市基礎設施建設，要遵循城市空間演變規律，通過城鄉功能網路的完善，緩解中心城區發展的資源壓力，帶動周邊地區共同繁榮，以及城市與區域發展的良性互動。重大基礎設施建設時應“同城市、同規劃、同設計、同施工”，規劃和設計時要充分考慮現有城市在皖江城市帶，在長三角城市群中的發展定位和區位特點，充分張揚城市個性，以科學發展觀統攬全域性，以建設生態山水銅都為基本目標，以促進第三產業發展為基本前提，以市場化改革為基本取向，以整合各類基礎設施建設資源為基本措施，不斷創新城市基礎設施建設理念。

（二）創新城市基礎設施建設投融資體制。要從整合相關部門職能入手，重構政府投融資管理體系，實現決策、管理、執行相分離。首先完善決策機制，成立由市黨政主要領導掛帥的市投融資管理委員會，對全市投融資工作進行統一管理，負責審定投融資中長期規劃和年度計劃，決策投融資工作的重大事項。成立市投融資管理中心，具體負責管理政府專案的投融資業務，編制年度政府投融資計劃。理順執行機制，實行建設專案規劃、設計、立項、招標、投資、施工“六分開”：市規劃局根據城市規劃安排具體建設規劃，建委進行綜合設計，發改委稽核立項，招標中心統一招標，建投公司統一核撥資金，重點工程建設管理部門組織施工。二是做大做強各級投融資平臺。投融資體制改革的核心環節，是以骨幹國有投資公司為基礎搭建投融資平臺，快速擴大投融資能力。要將原有隸屬市發改委、建委、交通局的建設投資公司、城建投資公司和交通投資公司的職能、資產進行整合，組建集中統一的投融資平臺——銅陵市建設投資（控股）集團公司（簡稱“建投”），授權其從事城市建設資金籌措、使用和管理，代表政府運營、管理城市基礎設施資產。三是積極創新融資方式。以建投公司為平臺，在鞏固傳統融資方式的同時，積極開展融資方式創新，開啟社會資金進入市政基礎設施的渠道，實現政府融資的市場化、社會化和多元化運作。四是建立政府債務風險防範機制。堅持“借、用、還”一體化，把政府債務管理納入規範化、制度化的軌道，有效控制政府債務風險。實行政府債務統一歸口管理。五是同步推進相關配套改革。以投融資體制改革為契機，同步推進土地儲備與交易管理、招投標體制等一系列改革，降低綜合建設成本。成立市招投標市場管理委員會，整合建立統一的招標投標交易平臺，嚴格執行有效最低價中標制度。

（三）進一步強化政府監管職能。城建專案必須先報有關部門批准立項並建立城市建設專案庫，再按年度資金籌集情況，確定年度開工建設專案，並由有關部門組織專家對專案設計和投資概算進行評審，專案業主單位根據經過評審的專案概算編制年度投資計劃。加強建設專案過程監督。建委等有關部門要對設計變更和經濟鑑證，制訂分層次、分金額的核定審批制度，控制借款規模，防範財政風險。對於工程質量的把關，要嚴格實行工程質量監理制、誰監理、誰簽字、誰終身負責，實行事先、事中、事後全過程審查監督，抽查與全面檢查相結合的全方位監督，實行質量驗收責任終身追究制。

（四）著力化解徵遷工作的矛盾。在徵遷之前要摸清拆遷物件的真實情況，針對他們提出來的合理要求和問題，運用思想政治工作、經濟法律手段和必要的行政手段等多種途徑和形式，主動排查和化解面臨的矛盾和問題。當然依法維護業主的合法權益，也是著力化解徵遷工作矛盾的一個重要方面。

（五）探索經營城市新路徑。

1、合理定價。準公共物品，如停車場站、垃圾處理等，在一定程度上具有商品性，要經營好這類產品，就需要建立科學合理的定價機制，正確體現這類產品的價值和利潤。定價機制的制定應當依據市場原則、公眾原則和可持續發展原則。基礎設施產品的價格要本著居民使用者保本微利。

2、土地儲備。一是儲備土地資源。根據城市規劃和建設節奏，適時儲備一定量的土地資源，用於城市未來發展，這是促進土地增值的重要手段，也是應對急需用地較好辦法。二是控制一級開發。對政府儲備的土地，根據市場需求及城市發展需要，進行一級開發，亦即把毛地變為淨地，把生地變為熟地，配套建設好水、電、路、氣等相關基礎設施，然後才交由市場進行開發，這樣一來土地升值的空間將會大大增加。三是重大基礎設施專案周邊，要控制一定範圍內的土地，待專案實施後形成的級差地租，用於彌補基礎設施建設資金。四是土地拍、招、掛要公開、公平、公正。市場取得土地使用權程式一定要合法合規，嚴禁暗箱操作，禁止假招標，招假標行為發生。

3、資產變現。資產變現是針對產權關係清晰，服務網路性要求較低，便於社會化經營的基礎設施資產，可以通過招投標方式，租售給社會經營者，實現其資產變現，以便回收政府投入的資金，用於其他專案的建設。

4、權益轉讓。在基礎設施建設中，針對資產不宜分割，服務系統性很強，對城市居民生活密切相關的公用事業類專案資產，如高速公路、大型橋樑等，可以採取權益轉讓的方式進行經營。權益轉讓首先要求，政府必須保證有足夠的財政投入予以建成，然後將專案資產的權益分割為一定標準的金融單位，採取國有股轉讓、法人股轉讓、收益權抵押等多種方式，將其中部分資產向社會投資者進行權益轉讓。

5、招商引資。有經濟回報的公共基礎設施建設，可以採取招商引資的辦法，如停車場建設，政府負責提供規劃土地，本著“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，實行公開招商；還有諸如渣土堆放場、公共廁所等公共配套設施，均可採取由政府規劃、招商建設的辦法，既能解決政府缺錢投資建設的困難，又能加快我市公共配套設施建設的速度。有些基礎設施建設專案無經濟回報，無法招商，可採取將無經濟回報的專案與有較高經濟回報的專案進行“捆綁”，實行“捆綁招商”。並豐富補償手段，如讓道路建設專案投資者，擁有道路兩側廣告一定年限的經營權等。

6、拍賣冠名權。大形的基礎設施，如道路、橋樑、體育場館等標誌性公共建築物的冠名權和廣告權，實際上是城市的無形資產。對這些無形資產進行開發，通過招拍掛等形式走向市場，可以籌集基礎設施建設資金，政府還可引導“銅峰電子”、“銅都銅業”等知名企業參與基礎設施冠名權的競爭，一方面強化企業形象的宣傳，一方面增添基礎設施建設資金來源。

7、特許權經營。可通過城建投資公司面向社會進行有限招標，選定一些企業給予專營權，或者由政府直接將專營權授予城建投資公司進行經營，企業承擔基礎設施投資，政府承諾企業的投資回報。在特許權經營中，需要注意的是：一要本著改革、開放、發展的原則，因地制宜，儘量放寬准入範圍。二要明確特許權專案的品種。三要明確立項和管理程式。四要明確政府的承諾和風險分擔原則。