稅務機關如何加強新時期稅源建設

稅務機關如何加強新時期稅源建設

稅源是經濟稅源的簡稱，即稅收收入的來源，它主要是指國民經濟各個部門當年創造或歷年積累的國民收入。所謂稅源建設，是指各級地方政府以及經濟管理部門圍繞稅源健康、穩定增長而採取的一系列新措施。就稅務機關而言，稅源建設包括稅源管理和稅源服務兩項內容。稅源管理，也稱之為稅源監控管理，就是稅務機關依照稅收法律和行政法規的規定，以掌握應徵稅款為目的，通過各種科學方法和手段，對稅源規模、狀況、發展變化等情況進行監督管理的稅收管理活動。具體地講，稅源管理包括稅務登記、納稅申報、稅款徵收、發票管理、稅務檢查、稅務行政處罰以及協稅護稅等諸多工作。稅源服務，是指稅務機關為實現稅收目的，無償向納稅人、扣繳義務人以及自然人提供的稅法宣傳、諮詢以及辦理涉稅事項等各種方便措施。

對稅務機關來說，新時期的稅源建設，貫穿於稅收工作的全過程，涉及整個稅收徵管活動的每一個環節。應當說，稅源建設是稅收工作的基礎，是實現稅收目的的保障，分析和研究稅源建設的狀況和發展，對新時期稅收工作有著極其重要地意義。

一、當前稅源建設中存在的主要問題

改革開放以來，稅務機關在稅源建設方面做了大量工作，也取得了顯著成績，基本建立起了與稅源結構和稅源變動相適應的稅源管理和服務體系，實現了對稅源的有效管理和優質服務，有利促進了稅收事業發展。隨著新《稅收徵管法》的出臺，稅源建設得到進一步加強。但是，新時期、新形勢下，國內外政治、經濟形勢的迅猛發展，要求稅源建設不斷深入。從目前情況看，稅源建設在某些方面還不同程度地存在著一些問題，稅源管理和稅源服務工作面臨著新的挑戰。

（一）稅源管理工作存在的問題

1. 管理理念落後，漏徵漏管現象比較突出。

稅務機關在當前的稅源管理工作中，仍然過分強調稅收的強制性，將徵納雙方的關係定位在強制與被強制上，缺乏權利、義務意識，多數稅務機關仍沿襲著傳統的稅源管理方式，即坐等業戶上門的靜態管戶方式。在納稅人納稅意識沒有完全到位的情況下，這種方式不能有效約束和控制納稅人的繳納行為，存在較大的執法漏洞。隨著我國市場經濟的迅猛發展，經濟領域中的各種經濟現象也變得紛繁複雜，多種經濟成分並存的格局，使得納稅人變化頻繁，也使得稅務機關管理的內容和範圍以及數量空前增加。流動稅源、隱蔽稅源、零散稅源、非法稅源的大量出現給稅務機關傳統的管戶模式帶來了前所未有的挑戰，同時也造成了日趨嚴重的漏徵漏管現象。

2. 管理資訊來源渠道不暢，資訊閉塞。

近幾年來，稅務部門雖然將資訊化建設作為工作重點來抓，而且較之以前有了顯著進步，但是與其他經濟部門間的網路連通一直未能實現，甚至國稅與地稅部門之間的網路連通也未實現，資訊來源仍停留在稅務系統內部的分線交流上，資訊來源渠道少，速度慢，數量小，無法滿足稅源管理的需要。例如在稅源管理的稅務登記環節，我們可能經常遇到這樣的事情：有的納稅人在領取營業執照後就開始正常經營，不按規定辦理稅務登記；有的企業在領取營業執照後只辦理國稅或者地稅部門一家的稅務登記；有的企業只辦理其經營所用發票對應的稅務機關的登記就開始營業，不辦理營業執照。這就造成了工商登記、國稅登記和地稅登記根本無法吻合，差距很大，納稅人基礎資料資訊失真。在稅源管理的稅款解繳入庫環節，我們可能遇到過企業在稅務機關正常申報而未按時解繳稅款的情況，這種情況下發生的企業欠稅，稅務機關往往要等一個月後，稅收會計月結記賬完成後才能發現，而且無論什麼原因引發的稅款未按時解繳入庫，都已無法彌補，企業欠稅已經既成事實。由此可見，稅務部門與銀行、工商等經濟管理部門的資訊渠道暢通與否，不僅僅是資料共享、資訊共享的問題，它還直接影響到稅務機關稅源管理的水平。

3.管理模式單一，時效性差。

目前，稅務機關的稅源管理模式只有一種，即事後管理。具體表現如下：一是對稅源的日常管理停留在短期性、階段性的突擊清理整頓上，缺乏長效動態預警管理。二是稅務機關當作查補稅源管理漏洞的重要手段的稅務稽查工作屬於稅源管理流程中事後監管的一個環節，而且側重於檢查納稅人已經完結的申報資料、賬表資料的稅源管理漏洞資訊，事後分析和檢查稅源管理的質量和水平，缺乏前瞻想和預見性。三是稅務機關在進行稅源分析、收入分析時，利用的基本都是稅源的事後資料和情況資料，稅源動態情況和發展趨勢性的資料利用的很少，預測分析結果偏離事實較大。

4.管理手段缺乏，在應對新型經濟發展及經濟組成形式的挑戰中處於劣勢。

首先，網路經濟發展，給稅源管理工作帶來了新的挑戰，現有的稅源管理手段無法應對。其一，在網路經濟時代，商品銷售的直接表象是商品直接銷售給消費者，期間可能存在若干中間者，但是確定難度很大，因此原來可以向代理者、批發商、零售商等環節的課稅，現在很可能只能向消費者徵收，但是即便如此，也會因隨機出現的納稅人數量大幅增加，稅源管理難度加大。其二，在網上交易活動中，交易雙方通過網路虛擬市場進行交易，而且交易資料很容易更改，而且可能還有加密措施，使得稅務機關很難具體掌握雙方或多方的交易情況，稅源管理也就無從談起。其三，企業組成形式的頻繁變動，也在一定程度上增加了稅源管理工作的難度。企業通過重組、兼併、重新發起成立新企業等形式不斷變換債權債務關係以及企業與其關聯企業之間的頻繁業務往來，都有可能成為企業轉移利潤、隱匿收入，從而逃避納稅的手段和方法。其四，隨著國際化程序的不斷加速，跨國公司逐步滲入我國的各個地區和領域，而且數量急速膨脹，這給本來就落後的跨國公司稅源管理工作又增加了新的難度。

5.發票管理不到位，稅收流失嚴重。

一是假髮票氾濫嚴重。由於發票具有銷售和經營憑證的功能，直接決定納稅的多少，尤其是增值稅發票集銷售和納稅憑證於一身，功能巨大。因此。近些年來，在一些城市人員聚集的公共場所，買賣假髮票已經成為一種半公開甚至公開的現象。據有關部門統計，2001年至2003年，公安機關因假髮票立案的案件平均每年遞增27.5%。例如，2003年破獲的浙江史長令團伙，從1992年起一直從事制販假髮票活動，僅2001年至案發的兩年內，就制販假髮票100萬份，造成稅收損失50億元以上。二是真票假開、虛開、代開、套開發票現象屢禁不止。如2003年河南許昌市47家貨運發票領用企業，有27家涉嫌虛開發票，數量多達14415本，虛開金額27.03億元。此外，轉借或借用他人發票二次使用的現象也屢見不鮮，因此加強發票管理已刻不容緩。

（二）稅源服務工作存在的問題

1. 割裂稅源管理與稅源服務的關係，重管理、輕服務。稅務人員重管理、重執法、重督導，輕服務的現象還比較普遍。一是稅務機關的執法權利在一定範圍內被擴大，納稅人應享有的權利沒有被完全兌現，權益受損現象時有發生。具體表現在，一些納稅人依法申請減免稅的請求不能被及時批覆；多繳稅款退稅的申請不能按法律規定辦理，總是被藉故拖延。二是稅務機關重收入，輕服務。在未完成收入任務的情況下，納稅人的許多合法權益被損害。甚至出現徵“過關稅”、“過頭稅”的現象，嚴重損害了納稅人利益。

2.稅源服務不細緻、不深入，“重形式、輕內容”，流於表面。

一是稅法宣傳走過場，只注重宣傳形式，不注重宣傳效果。當前，稅法宣傳形式主要拘泥於集中宣傳、答覆納稅人諮詢等有限方式上，缺乏長效、具體、實用、形式靈活、內容豐富的稅法宣傳方式。二是服務質量有待提高。多數稅務機關都非常注重納稅服務廳的服務建設，為納稅人提供電子觸控式螢幕、飲水、老花鏡、雨衣雨傘等項服務措施，而且一應俱全。但是一些地方電子觸控式螢幕正常情況並不開啟，只在迎接檢查時作作樣子或者基本沒有什麼內容；飲水機上的桶裝水經久不換，無法飲用等。三是諮詢服務差強人意。要保障納稅諮詢服務的質量，從事納稅諮詢崗位的人員素質非常關鍵。回覆諮詢的稅務人員業務水平高，語言表達能力強，就會節省納稅人很多時間，使納稅人減少辦稅環節、少跑冤枉路。但是，在一些稅務機關設立的諮詢服務視窗，我們瞭解到從事諮詢服務的多是稅務機關的徵收崗位人員，熟悉稅收政策和徵管程式的稅政和徵管法規部門人員鮮有被安排進行諮詢服務的，更有少數稅務機關，負責納稅諮詢服務的竟是聘請的臨時人員，回覆諮詢的質量很難保證。如此以往，稅務機關向納稅人公開承諾的“首問負責制”、“零距離服務”只能是一句空談。

3.稅源服務存在“重企業、輕個體、重大企、輕小企”的錯誤傾向。稅務機關在稅源服務方面，對待所有納稅人不能做到一視同仁，一般比較注重對企業，尤其是對大中型稅源大戶企業的稅源服務，有時還主動上門，在辦理減免稅、退稅方面更是網開一面。但是對於小型稅源企業和個體工商業戶則缺乏服務熱情，甚至該辦的事情也久拖不辦，態度生硬、粗暴。

4.稅源服務缺乏有效的社會監督。首先，從客觀意義上講，接受服務的一方最有權力評價服務質量的優劣，納稅人最有權評價稅務機關服務質量的好壞，但是由於納稅人既是稅務機關的服務物件，又是執法物件，而且納稅人沒有選擇不同稅務機關履行納稅義務的權利。因此，在執法過程中處於執法客體地位的納稅人，不便做出不利於稅務機關的評價。其次，雖然新聞媒體和社會各界對稅務機關也普遍給予關注，但是其關注更多的是稅務機關的執法行為而非服務行為，即便是對稅務機關的服務情況予以監督，由於不直接接受服務，也很難反映出稅務機關在稅源服務方面存在的深層次問題。

二、加強稅源建設的措施與建議

不斷加強和深化稅源建設是時刻擺在稅務機關面前的一個重要課題。以上我們分析了當前稅源管理和稅源服務工作中存在的不足之處。筆者認為，搞好稅源建設，關鍵要深刻理解稅源管理與稅源服務的辨證關係。稅源管理是稅務機關執法責任的體現，稅源服務是稅務機關義務責任的體現。一方面，稅務機關依照稅收法律、法規的規定，對納稅人行使管理權，對稅源行使監控管理權，防止稅源流失和稅收不公；另一方面，稅務機關也必須按照稅收法律、法規的要求，為納稅人無償提供稅收服務，保障納稅人的合法權益不受侵害，為稅源的發展壯大提供方便。從這個意義上講，稅源管理和稅源服務應當加強以下幾方面的工作內容。

（一） 加強稅源管理的措施與建議

建立科學、規範、易操作的稅源管理體系是稅務機關一項非常緊迫的任務。筆者認為，科學的稅源管理體系可以概括為“三項管理、一個加強”，就是稅源管理應當對稅源實行“事前、事中、事後”三項管理，同時建立動態稅源跟蹤預警系統，加強偷、逃、漏、騙、抗稅的打擊力度，健全和嚴密稅源管理體系。

1.加強稅源管理，首先要加強稅源的事前管理。

稅源管理的事前管理，是指稅務機關在納稅人履行納稅義務前，為保證納稅人依法及時履行納稅義務所做的基礎性、準備性的工作。其內容主要包括對納稅人進行稅法宣傳、納稅輔導、提供納稅諮詢服務、辦理稅務登記、監督其進行納稅申報等。事前管理的核心工作是，一方面要建立國、地稅部門之間，稅務機關與工商行政管理部門的資訊交換與傳遞制度，完善方法、規範程式。另一方面，要進一步明確和完善稅務機關內部的崗位分工和管理許可權。一是在稅務登記工作中推行國、地稅、工商、社保以及其他經濟管理部門統一的納稅人登記號碼，而且其號碼應當唯一。同時應當依託計算機網路技術，建立情況真實、內容詳盡的納稅人資料檔案管理系統。二是在納稅申報環節，充分利用現代科技成果，廣泛推行快捷方便的網上申報、電話申報、自助申報等現代化的申報手段，在受理納稅申報的同時完成納稅人基礎資料的採集工作。三是要不斷加強稅收宣傳力度，通過稅法宣傳提高納稅人依法納稅、誠信納稅的意識，在社會上樹立“納稅光榮、偷稅違法”的觀念，努力營造良好的稅收環境。此外，還應當積極推行稅務代理制度。推行稅務代理是藉助民間和社會中介力量彌補稅收管理漏洞的有效方法，西方國家應用廣泛。推行稅務代理可以提高納稅人納稅質量，緩解稅務機關人力不足、業務水平不足以應對複雜納稅問題的壓力。

2.加強稅源管理，其次要強化稅源的事中管理。

事中管理就是稅務機關對納稅人在納稅申報和解繳稅款期間進行的監控和管理，主要是通過深入調查，掌握和發現納稅人在稅款申納環節存在的問題，以便及時解決。加強稅源事中管理主要應做好以下三方面工作：一是暢通訊息渠道，建立稅務機關與銀行、審計、資產管理部門的資訊連通，更詳細地掌握納稅人各方面情況，測算納稅人納稅義務的履行程度。二是加強發票管理，切實作到“以票管稅”。要求納稅人建立健全財務會計制度和發票保管制度、發票開具制度，稅務機關應當嚴格執行發票交舊購新、驗舊換新制度，確保發票管理的安全性和開具的正確性與完整性。杜絕定額發票二次使用、週轉使用，大力推廣有獎發票辦法，鼓勵消費者積極索取發票。三是大力推行稅控裝置，限制大額現金交易。可以採取逐步推廣的方式，先在商品零售和餐飲、服務等現金交易比較集中的行業推廣使用，取得經驗後再全面推廣。

3.加強稅源管理，還應當重點抓好稅源的事後管理。

事後管理是指稅務機關自行或委託中介機構，或者根據社會中介機構提供的審計結論，對納稅人以前的納稅情況進行查驗、評價。要嚴肅稽查程式，規範稽查行為，加大稽查力度，嚴厲打擊重點行業、重點企業的稅收違法行為。嘗試與企業納稅信譽等級評定工作結合，篩選重點企業進行檢查。也可以通過專項檢查等形式，加強稽查工作的針對性，有效防止稅收流失。

4. 加強稅源管理，必須建立和加強稅源動態監控管理機制。

要使稅源管理工作做到百密無疏，在認真做到對稅源進行“事前、事中、事後”三項管理的同時，還必須建立和完善稅源動態監管機制，切實加強對稅源的動態監管。具體做法，一是稅務管理部門應當日常性地深入屬地、深入企業，詳細瞭解稅源的現實情況以及發展變化趨勢，隨時分析、預測和監督稅源經營和納稅情況，同時還要注意加強對新稅源的管理。二是充分發揮稅務警察的威力，經常性地開展查偷堵漏行動，將漏徵漏管率降至最低。三是建立健全社會協稅護稅體系。稅務機關應當積極與各級基層政府部門取得聯絡，爭取支援。充分利用居民委員會、街道辦事處等部門底數清、情況細的資訊優勢，建立全社會聯動的護稅體系，加強對稅源的基礎管理。四是進一步健全稅收違法舉報獎勵制度，及時兌現舉報稅收違法案件有功人員，巨集揚正氣、壓制邪氣，不斷淨化納稅環境。

（二）加強稅源服務的措施與建議

1.堅持稅源管理與稅源服務並重，樹立“管理也是服務”的觀念，確保納稅人的合法利益和權利不受侵害，努力打造服務型稅務。在稅收徵管工作中，要將稅源管理與稅源服務有機結合起來，將服務融於日常執法、監督活動當中，要“在服務中執法”。具體地講，就是要在納稅人依法享受權利，辦理稅收減免、申請多繳稅款退庫等稅收業務方面儘可能地提供方便。

2.堅決抵制和杜絕稅源服務中的各種形式主義。稅源服務要切合實際、內容豐富，不能只搞形式，沒有內容。為納稅人服務要實實在在，不能只停留在唱高調、說假話上，要切實做到急納稅人所急，想納稅人所想，想盡一切辦法為納稅人排憂解難，要將各種服務制度完全徹底地切實付諸實施。

3.結合實際工作，抓好服務創新。稅務機關應當積極地探索稅源服務的新制度、新方法和新內容，使稅源服務不斷深入。一是要抓好稅源服務的制度創新。按照新《徵管法》及其實施細則的具體要求，健全納稅人權益保障制度，落實稅收執法責任制度，完善政務公開制度，使稅源服務制度系統化、規範化。二是要抓好稅源服務的方法創新。要以科技進步和計算機網路為依託，逐步實現諮詢服務的資訊化、納稅申報的無紙化、稅款解繳的電子化。三是要抓好稅源服務的內容創新。要著眼於發展稅源、壯大稅源，提高稅源服務的自覺性、主動性和實效性。簡言之就是稅務機關應當深入研究怎樣用足用好稅收優惠政策。首先，稅務機關應努力提高用足用好稅收優惠政策的自覺性，充分發揮稅收調控經濟的作用，為稅收收入長期穩定增長打好基礎。其次，稅務機關應當提高用足用好稅收優惠政策的主動性。要在全面領會政策內涵的前提下，做到政策宣傳到位、具體解釋到位、優惠實施到位。此外，稅務機關還應努力提高用足用好稅收優惠政策的實效性。通過適時落實稅收優惠政策，使下崗失業、老弱病殘人員及時享受到政策優惠，使社會弱勢群體真正得到扶持和幫助，維護社會穩定。