關於建立“大調解”機制的思考

根據省市XX年政法綜治工作要點中明確提出的積極構建矛盾糾紛“大調解”機制的思路，結合xx街道工作實踐經驗，筆者現就建立“大調解”機制的內涵、特點、存在的問題及對策談談粗淺的認識。 一、“大調解”機制的內涵 調解工作是一項投資少、見效快、效果好的解決矛盾糾紛、維護社會穩定、促進經濟發展的重要工作。如今，在市場經濟條件下，各個方面、各個領域的矛盾往往交織在一起，互為因果、相互滲透，牽一髮而動全身，因此新形勢下建立“大調解”機制是非常必要的。建立“大調解”機制要堅持“組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，調解工作走在激化前”的工作思路。“大調解”機制的內涵是指民間調解、治安調解、信訪調解、行政調解、訴訟調解相結合的調解機制，是由黨政統一領導、綜治部門牽頭協調、職能單位各負其責、全社會齊抓共管的工作格局，區街二級建立社會矛盾調解服務中心、社群建立調解服務站，是集中受理、集中辦理或分流處理社會矛盾糾紛的一種方式。正確認識“大調解”機制的內涵要防止出現以下幾種片面認識： 1、“大調解”不是說所有的矛盾由中心統一調解，而是由中心根據矛盾的不同性質進行梳理，分流到基層調解站或其他相關職能部門或移送到相關的上級機關處理。 2、“大調解”不是說只負責調解，還包括對矛盾糾紛的定期排查制度、重大、疑難矛盾糾紛的報告制度、考核獎懲制度、調解人員的培訓、管理制度、檔案管理制度等。 3、“大調解”不是說一切矛盾糾紛必須調解，還要遵循“平等自願、合理合法、不限制當事人訴訟權利”的原則。 二、“大調解”機制的特點 “大調解”機制是踐行“xxxx”重要思想的重要舉措，主要體現在“大調解”機制具有便民性、高效性、前瞻性等三個突出的特點上。 （一）便民性 1、從組織網路的體系看便民性。 “大調解”機制在組織建設上，從上到下初步形成了社會矛盾糾紛調解服務體系，突出“服務”，確實是一件便民舉措。群眾可直接向基層調解站或調解資訊員反映情況，調解站解決不了的有責任向上級社會矛盾糾紛調解服務中心反映，服務群眾的關口前移了，群眾跑的路少了、花的時間少了。區成立社會矛盾糾紛調解服務領導小組及中心；街道成立街道社會矛盾糾紛調解服務中心；社群成立社會矛盾糾紛調解服務站；居民小區5幢樓以上及100人以上的企事業單位建立健全民調小組，少於100人的單位設立調解資訊員。 2、從體系的受案方式看便民性。 實行一個視窗對外，本地區各類社會矛盾糾紛在街、社群兩級統一受理後，按照“統一受理、集中梳理、分級辦理、限期處理”的原則進行。群眾找到了中心（站），糾紛就有人處理了，解決了推諉、扯皮群眾來回奔波花時間花精力的弊端，解決了“門難找、事難辦”的難題。 3、從中心確定的領導接待日製度看便民性。 實行街道領導每週定期接待制度。接待領導對接訪的矛盾糾紛可當場解決，當場調結；不能當場解決的，及時移交相關單位處理，並實行跟蹤督辦。領導能夠直接傾聽群眾的呼聲、群眾的疾苦，能夠更好地履行執政為民的職責。 （二）高效性 “廉潔高效”是行政機關的宗旨，調解工作也應與時俱進，面對新形勢下的社會矛盾糾紛複雜突出的問題，採取“大調解”的新舉措，改變重複接待、單兵作戰、久拖不決浪費人力、失信於民的狀況。 1、由重複接待轉變為一次性受理。 “大調解”機制建立前，各類社會矛盾按歸口受理的原則辦理，即民間糾紛歸司法所、老上訪問題歸信訪、拆遷拆違的矛盾歸城管開發等部門、治安矛盾歸派出所、涉訴問題歸法院，而且有些問題有交叉性、性質難以分清，群眾找政府要跑好幾個部門反映情況，有些群眾對同一問題重複向多個部門反映，既浪費了群眾的時間，也耽誤了接待部門人員的時間。建立“大調解”機制後，由中心（站）統一受理，由原來的重複接待轉變為一次性受理。中心受理後，進行分類處理：對符合政策規定的，依據有關政策轉到城管、房產、開發、信訪、司法、派出所等有關部門解決；對涉及法律問題的，引導當事人按照法律程式到司法部門依法解決；對不符合政策和法律法規的無理訪、異常訪，勸導當事人服判、息訴、息訪。 2、由單兵作戰轉變為聯合性作戰。 “大調解”機制建立後，重大、疑難矛盾糾紛可由中心直接調解，中心的組成人員由歸口管理的有關部門人員組成，由過去的單兵作戰轉變為聯合性作戰。如街道社會矛盾糾紛調解服務中心，綜治辦主任為中心主任，司法所長為副主任，成員由街道辦公室主任、社會事務科長、派出所所長、法庭庭長等組成。 3、由久拖不決轉變為及時性調結。 “大調解”機制建立後，明確了中心有案件分流指派權、矛盾糾紛調解排程權、矛盾糾紛調解督辦權、“一票否決”建議權。如街道轄區內的社會矛盾糾紛可由中心指派給街道相關科室、社群調解，真正來處理矛盾糾紛的實體單位多了，同時中心有許可權定調結時間並要求報告調解結果，促進了基層提高工作效率，由過去的久拖不決轉變為必須及時調結，否決有被“一票否決”的可能性。 （三）前瞻性 1、定期排查和報告制度有利於矛盾的預測。 “大調解”機制建立後，明確規定了社會矛盾糾紛調解服務體系必須實行定期排查和報告制度，改變了過去對社會矛盾糾紛鬧大了再調、上門了再調“重調輕防”的現象。如街道社會矛盾調解服務中心制定了月排查、季講評、半年小結、年終總結的制度，及時瞭解群眾關注的難點、熱點問題，及時發現和掌握社會矛盾糾紛動態，實行主動調解

，控制事態，避免矛盾激化。 2、重大問題專項報告制有利於矛盾的控制。 “大調解”機制建立後，明確規定了重大問題專項報告制，對影響社會穩定，可能導致突發性事件或激化為刑事案件，涉及人數較多、易引發群眾性上訪的事件，嚴重干擾正常生活秩序的疑難矛盾糾紛，可能危害公共安全及自殺事件等矛盾糾紛的線索、苗頭，應在第一時間向街道工委、辦事處及相關部門報告，並應儘快形成書面專報，否則要依據責任追究制處理。這充分體現了重“事前預防”的原則，矛盾的前瞻性得到了加強，矛盾的發生和激化能得到有效地控制。 三、當前落實“大調解”機制存在的問題 “大調解”機制是新生事物，任何新生事物都有一個成長、發展、完善的過程，當前落實“大調解”機制主要存在三個方面的問題。 1、中心日常工作人員得不到落實。 當前“大調解”機制規定街道中心日常工作由司法所牽頭，而司法所的編制只有2人且因公務員編制有限不能到位，司法所的本職工作具有九項職能，工作量大、任務繁重，單靠司法所人員難以很好地處理日常工作。各職能部門人員輪流坐班接待制，也因各自工作忙，而得不到很好的落實。 2、調解人員的業務素質不能適應工作的需要。 舊城改造、新城建設拆遷拆違引發的集訪、越級訪問題相當突出，工地建設單位與居民的矛盾有增無減，婚姻家庭財產鄰里等糾紛呈上升趁勢，歷史遺留的“陳案”、久拖未決的“難案”、情況複雜的“大案”日趨增多，這些嚴重影響社會穩定和經濟發展。如今的調解人員不僅要為人公正、聯絡群眾、熱心調解工作，而且要有一定的政策水平、法律水平。街道、社群懂法律的人員屈指可數，派出所法律專業畢業的人員也嚴重缺乏，法庭有司法執業資格的人員也沒有達到100%。 3、調解中心製作的調解協議書與民事訴訟的銜接問題沒有明確。 最高人民法院的司法解釋規定，有民事權利義務內容的調解協議，具有民事合同的性質。這實現了人民調解到民事訴訟的順利銜接，是調解法律化的重要體現。調解中心則屬於工作機制範疇，不是一個具有群眾自治性質的調解組織。而調解中心其調解性質既不屬於嚴格意義上的人民調解，也不屬於法定的行政調解，更不屬於法院審判活動中的司法調解，因此，調解結果是否具有民事合同性質沒有明確規定。 四、建立完善“大調解”機制的對策 要建立完善“大調解”機制，必須針對當前存在的一些突出問題，採取有效的措施、制定相應的對策。 1、強化人員選配工作，確保中心日常工作有一支專門的隊伍。 街道可成立中心辦公室，日常工作由中心辦公室牽頭，司法所及其他科室配合。中心辦公室可安排1名公務員，聘用2名臨時工作人員，臨時工作人員可聘請老政法幹警，法律服務所人員以及具有法律專業知識的社會其他人員。 2、強化業務培訓工作，提高調解人員的業務素質。 定期舉辦業務培訓班；鼓勵調解人員參加法律自學、函授等學習，採取報銷學費、考試畢業獎勵等制度；聘用常年法律顧問，調解人員與法律顧問保持熱線聯絡；有計劃地安排街道、社群調解人員參與法庭、派出所調解、庭審工作的旁聽，邊學邊幹；加強法院、司法局對基層調解工作人員的指導；選聘有法律基礎的人員擔任調解人員。 3、發揮重大、疑難矛盾糾紛由中心直接調解的優勢。 中心要堅持“多發性矛盾集中調解、突出性矛盾重點調解、季節性矛盾提前調解、經常性矛盾隨時調解”的工作方式。同時，提高中心調解重大、疑難矛盾糾紛成功率，減少集體上訪、越級上訪，提高中心在群眾心目中的地位，給上級政府、公安、法院等部門減輕壓力，為群眾節省人力物力。一是中心成員要樹立一盤棋的思想。中心成員要在中心主任的領導下，人人重視調解工作，個個以主人翁的姿態參與調解。二是請求主管領導指導調解。中心在調解糾紛時，對拿不準、吃不透的糾紛可請公安、法院、司法局、街道等部門的領導參與指導調解。三是動之以情、曉之以理、明之以法做好當事人的工作。原則問題不遷就、不退讓，一般問題不計較，達到當事人滿意、息訪息訴的效果。 4、妥善解決調解中心（站）製作的協議書的效力問題。 最高人民法院、司法部關於人民調解工作已於XX年11月1日有新的規定，社會矛盾綜合調處中心的發展方向是人民調解委員會，在人民調解委員會的格局下建立多層次，全方位的社會矛盾綜合調解處理中心，是新形勢下的新要求。中心的機制上可在人民調解委員會的格局下建立，以便實現中心調解與民事訴訟的順利銜接。中心調解實際操作時可參照人民調解委員會調解的要求進行，保證調解過程的公正合法，即嚴格按照《人民調解工作若干規定》的受理條件、調解程式和期限等有關規定進行調解；重視調解協議書的規範，即中心製作協議書參照司法部統一的格式規範製作，確保它的法律效力。