對檢察院刑檢部門深化改革的思考

大力轉變執法理念，深入進行檢察體制改革，是面向二十一世紀、建立社會主義法治國家的現實需要。檢察院的刑事檢察部門，作為檢察院開展各項業務工作的基石，在檢察院各職能部門的改革中始終處於前列。主訴檢察官制度的確立、多媒體技術在庭審中的運用、庭前證據開示制度、普通程式簡易審的試行、偵查監督部門的成立，都打破了舊有的辦案模式，體現了新的辦案理念。與此同時，一些反映現行刑事訴訟體制深層次矛盾的問題仍然存在，影響著改革的深入進行，因此，轉變執法理念，對檢察體制進行巨集觀規劃，加快改革的程序在當前就顯得尤為重要。本文擬從刑檢部門的一些現象入手，對刑檢部門的進一步改革作一些探討。 一、現行刑檢工作機制的不足之處 1、捕訴分設 辦案效率低下 目前刑檢部門普遍分設為批捕和起訴二個業務職能機構，實踐證明這種設定加大了司法成本，不符合效率原則。（1）、工作重複，人力資源浪費，司法成本增大。刑檢部門百分之八十以上的刑事案件提請逮捕時，認定犯罪嫌疑人犯罪的基本證據都已到位，到提請起訴時只不過將這些證據材料整理有序、裝訂成冊。由起訴階段的承辦人重複批捕時的閱卷審查、提審複核等工作，延長了辦案時間，對司法資源的浪費顯而易見。（2）、捕後偵查階段，對公安機關的監督脫節。捕訴分設後，在對犯罪嫌疑人批准逮捕到審查起訴之間形成一個空檔，無人對這一階段公安機關的偵查活動進行監督，對證據的變化負責督察。（3）、捕訴分設後，在批捕部門和起訴部門之間為“捕後不能訴”產生矛盾。因批捕、起訴對證據的要求不同，有些符合批捕要求的案件，因客觀條件的變化而導致“捕後不能訴”時，起訴部門往往責怪批捕部門對案件證據不夠充分就批捕，而批捕部門則埋怨起訴部門過於謹小慎微，不會運用證據大膽起訴。 2、檢警關係模糊 法律監督不能落到實處 我國傳統的訴訟結構將檢警兩家關係定位為“互相配合、互相制約”，這種沒有具體制度保障的設計導致現實中檢警兩家關係常處於尷尬境地，隨著刑事政策的變化在配合與監督之間搖擺不定。（1）、在“強調打擊、輕視～”司法理念指導下，懲治犯罪，保護社會是首要任務，公安機關往往把懲治犯罪作為維護社會治安的主要手段，並把批捕人頭數作為考核鬥爭成效的首要標準。檢察機關承受著懲治犯罪專政職能的巨大壓力，在辦案中片面追求高批捕率，放鬆了對批捕標準的把握，結果許多輕微觸犯法律的犯罪嫌疑人被送進看守所，社會治安則未見好轉。（2）、法律監督阻礙重重。隨著批捕部門向偵查監督部門職能的轉變，法律監督工作成為考核刑檢部門工作的重要指標，而辦案中法律監督則困難重重，主要表現在：渠道不暢，案件來源受到侷限；程式不明，實際操作舉步維艱；追責乏力，案件監督難以落實；關係不順，掣肘行為時有發生等。刑檢部門投入大量的精力四處挖掘線索，多方調查取證，上下協調關係，公安機關則指責檢察機關抓著小錯上綱上線，兩家陷入監督越多，檢警關係越緊張，監督越難開展的怪圈之中。（3）、各自為政，刑事案件訴訟質量下降。公安機關辦案中注意力主要放在查清案件事實、捕獲犯罪嫌疑人、突破犯罪嫌疑人的口供上，刑檢部門則要求充分、全面和固定的證據。移送刑檢部門的案件出現證據收集不夠全面、充分甚至存在矛盾時，因檢警兩家互不隸屬沒有制度規範，刑檢部門要求公安機關補充偵查，公安機關不配合導致訴訟效益低下。案件勉強移送法院後，律師抓住這些證據上的問題展開辯護，案件質量無法提高。 3、公正、高效的主訴檢察官制度有待進一步完善 主訴檢察官制度的確立是刑檢部門改革最重要的成果，也是刑檢部門今後深化改革的方向，刑檢部門無疑在積極穩妥地推進這項改革，但現行制度與以公正、高效為標誌的主訴制相比仍有相當大的距離，需要進一步完善。（1）、主訴檢察官的辦案權與以往差距不大。主訴檢察官以獨立的辦案權為基本標誌，而現階段主訴檢察官的辦案權僅限於事實清楚的一般案件的起訴權，對於重大疑難案件、增減罪名罪行的案件、擬作不起訴處理的案件仍需向行政領導層層請示彙報，佔用了大量辦案時間，行政干預獨立辦案的現象時有發生。（2）、對主訴檢察官的工作評估不科學。近年來對主訴檢察官都是採用崗位目標管理考核法進行工作考評，它將主訴檢察官的各項工作劃分為辦案數量、辦案質量、法律監督、調研資訊、綜合治理等子項確定分值綜合打分，作為年終評先的依據。這種參照公務員管理辦法確定的打分模式在很大程度上脫離了辦案實際，辦案質量、難易程度等主要指標沒有優劣區分標準，調研資訊、綜合治理反有明確的加減分專案。這一模式誘使主訴檢察官對所辦案件得過且過，出庭公訴成為走過場，主要精力則放在了寫調研文章、上法制課、編工作經驗上，一年到頭看似忙忙碌碌，實則本末倒置。（3）、主訴檢察官管理機制嚴重滯後。主訴檢察官屬於高度專業化的司法官員，現行的檢察官管理仍沿用行政人事管理制度，其弊端日益明顯。刑檢工作要求主訴檢察官具有高度的理論性、實踐性和專業性，一個公訴人沒有長達十年的出庭實踐是無法成為專家型稱職的主訴檢察官的。現行體制根本沒有為檢察官提供一個終身從事刑檢工作的激勵機制，檢察官的進步只有行政職務晉升一條路，行政職務晉升成為衡量檢察官進步與否的唯一標準。大多數情況下一個優秀的檢察官被提拔後都離開了主訴檢察官的行列，專業化的主訴檢察官隊伍無從建立。 二、刑檢部門轉變執法理念的理論思考 現階段刑檢部門工作機制上產生的種種問題，歸根到底是刑檢改革中種種理論困惑的反映。要找出解決辦法，必須首先從理論上明確檢察改革的方向。 1、刑檢部門的準確定位 刑事訴訟法賦予刑檢部門法律監督職責，同時刑訴法確立了以法官為主導，控辯對抗的刑事訴訟模式，這一模式要求刑檢部門的全部工作應圍繞出庭公訴展開，一些人據此質疑刑檢部門的法律監督權，認為監督權妨害了公訴權的獨立行使。理論上的爭論導致刑檢部門的法律監督權缺乏制度

保障，監督工作難以展開，因此刑檢部門的深化改革，首先需要解決刑檢部門的定位問題。（1）、公訴職能是刑檢部門最基本的職能。公訴權作為一種追究犯罪人刑事責任的國家權力，具有主動性，強制性和專門性，只能通過享有國家追訴權的刑檢部門行使。刑檢部門代表國家對特定嫌疑人觸犯刑律的行為進行控告，要求法院通過審判對犯罪嫌疑人進行刑罰處罰，是刑事訴訟中上承偵查、下啟審判的重要環節。（2）、公訴職能與監督職能是一致的。公訴與監督是一個問題的兩個方面，兩者並不對立。刑檢部門在盡最大力量實現公訴目標的同時負有監督偵查活動和審判活動的責任，監督責任保證了刑事訴訟活動在法律規定的範圍內依法行使，對偵查權和審判權產生制約，從而在權力制衡的基礎上形成公正的司法體系，防止權力濫用。（3）、監督職能只能在公訴活動中行使。刑檢部門的監督權並不能單獨存在，它貫穿於公訴活動的始終。批捕權和起訴權是為了監督偵查活動與審判活動的合法性、適當性而設立的，具有程式性、參與性、及時性的特點，刑檢部門的整個辦案程式就是履行監督權的過程，不需要再設立一個專門機構單獨行使監督權。綜上所述，可將刑檢部門定位為執行公訴職能和監督職能的檢察院內部職能機構，法律監督職能體現在公訴職能的良性執行上。 2、刑檢部門的活動原則 在解決了刑檢部門的定位後，其次應明確其活動原則，保證公訴與監督職能的依法履行。在法律規定的共性原則下，應特別強調下列原則。（1）、獨立行使公訴權的原則。這是確保刑檢部門不受干擾地順利完成公訴任務的重要保證。在法官主導的庭審模式下，要求刑檢部門承擔指控犯罪責任的同時，也應給予其獨立調查取證、決定起訴與否的全部權力，不受案外因素的干擾，以保證全面履行職責。（2）、引導偵查的原則。刑檢部門在法庭審判中處於控方地位，負有對犯罪的證明責任，要保證職能的發揮，前提條件就是公安機關取得符合公訴要求的全面的證據，因此應當確立刑檢部門在偵訴關係中的主導作用。刑檢部門與公安機關對案件中的犯罪事實、證據及適用法律等方面的認識不一致時，刑檢部門的決定應具有優於公安機關決定的法律效力。規定偵查工作必須對刑檢部門開放，刑檢部門可以視情況對偵查工作提前介入以審查證據，提出對證據的意見和取證方向的建議，公安機關必須予以配合、支援，並採納刑檢部門的意見。（3）、依法監督的原則。由於刑檢部門和公安機關工作重心不同，因此刑檢部門對公安機關的引導並不是將刑事警察部門劃歸刑檢部門管理，警檢一體化在理論和實踐中都將帶來一系列問題。刑檢部門在對公安機關引導偵查時，對其違法偵查行為不僅有權事後監督，而且有權進行事前指導。在庭審活動中，刑檢部門通過對違反訴訟程式的審理行為提出意見，對認為確有錯誤的判決和裁定向上級法院提出抗訴，保障了庭審活動的合法性，刑事審判監督不會動搖法官的中立地位。 3、刑檢部門檢察官的性質 解決刑檢部門檢察官的定位是深化刑檢部門改革的另一個重要問題，檢察官的定位從屬於刑檢職能的定位，應當屬於司法官員。（1）、檢察官的公訴活動集中反映了檢察官的司法屬性。其一，這種活動是為了維～制，具有維～制的目的這一特徵。其二，公訴活動以直接性和親歷性為基礎，要求檢察官親身經歷程式，直接審查事實，從而建立內心確信。這一活動必然是個體化的，這種個體操作特徵突出體現於法庭訴訟活動。檢察官在法庭上的舉證，質證和辯論，包括在庭上採取公訴權範圍內的各種訴訟行為，都只能是一種個體性操作，其他人想幫忙也幫不上。其三，由於直接性和親歷性以及個體操作特性，檢察官行使其職權應當獨立，有權抵制不法干涉。（2）、應圍繞公訴活動設立職能機構。捕訴分立的機構設定根源於上世紀八十年代初的《檢察院組織法》，在當時權力缺乏外部制約的條件下有其積極意義。但權力是不可能通過內部監督實現公正執行的，在控辯對等的訴訟模式下，繼續保留這種設定弊大於利，理應遵循公訴活動規律，在現階段批捕權歸於檢察院的前提下，用主訴檢察官制度加以替代。（3）、主訴檢察官制度，是對檢察權的重新配置，實施關鍵是“還權於檢察官”。由於捕訴分設、三級辦案的司法體制具有“審而不定，定而不審”的特點，因而與司法的一般規律不符，同時也難以充分調動檢察官的積極性與責任感。在目前迫切要求加強公訴職能的形勢下，這種辦案制度已顯得不適應。對此進行改革，就要求使檢察官從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人員成為有職有權的檢察權行使主體。如果使檢察官完全成為聽命於上司指令而沒有獨立許可權因而在業務活動中謹小慎微的公務員，就違背了司法活動的規律。 三、刑檢部門轉變執法理念的具體措施 通過對刑檢部門轉變執法理念的理論分析，可以得出的結論就是：刑檢部門的改革必須遵循刑事訴訟的客觀規律，走主訴檢察官制度的必由之路。所有的改革措施都應圍繞深化主訴檢察官制度這一主題展開。 1、確立主訴檢察官的基本辦案模式是轉變執法理念的出發點 按照刑檢部門的職責要求，應建立主訴檢察官辦案小組，分為主訴檢察官、檢察事務官和檢察書記官，由此建立刑事檢控制度，設定一種以庭審公訴為中心，以起訴制約偵查的合理系統，從而理順偵訴關係，使之在庭審中與辯護對等。主訴檢察官與檢察事務官具有不同的分工：主訴檢察官主要面對法庭，在庭審中形成與辯方的強有力對抗，檢察事務官主要面對偵查，對偵查起到強有力的制約。近期，主訴檢察官在程式方面享有下列權力：調查取證權、追回補充偵查權、要求公安機關提供證據材料權、建議延期審理權、建議適用簡易程式或普通程式權、起訴權、追加起訴權、追訴漏犯權等，遠期應當擁有：採取、變更強制措施權、補充偵查中的搜查、財產查封、扣押權、終止審查案件權、不起訴權、撤回起訴權、變更起訴權等。在實體方面的權力近期主要為：增加認定罪名、犯罪事實權、對公安機關或審判機關的違法行為口頭糾正權、對庭審中影響實體的違法現象口頭糾正權。遠期上應有：減少認定罪名、犯罪事實權、撤回起訴權、向有關

單位依法發出書面糾正違法權等。檢察事務官接受主訴檢察官的領導，在刑事訴訟中擔負著以下職責：1、提前介入公安機關偵查活動，審查批捕權。2、動態地監督批捕後的偵查取證工作，掌握捕後偵查案件的訴訟證據材料。3、接受主訴檢察官的指派具體處理辦案過程中的有關事項，負責提訊犯罪嫌疑人，閱讀預審卷宗並製作閱卷筆錄、案件審結報告以及處理其它與審查起訴有關的輔助性工作。檢察書記官在主訴檢察官與檢察事務官的具體要求下，做好案件審理過程中的全部記錄工作和有關事務性工作。包括做好訊問犯罪嫌疑人、詢問證人筆錄和出庭筆錄及各種工作記錄，製作閱卷筆錄、案件卷宗及時整理歸檔，做好介入偵查工作的各種文字記錄等。 2、理順檢警關係是轉變執法理念的重要環節 為保證主訴檢察官獲得確實、充分的證據，在對抗制的庭審中取得成功，必須賦予主訴檢察官和檢察事務官引導、監督公安機關偵查活動的權力。我國現行檢警關係應予改進：一是確立刑檢部門對公安機關偵查的知悉權，要規定公安機關一經受理案件就須向刑檢部門報送材料備案，無論是立案與否、提請逮捕與否、移送起訴與否、都應書面通知；二是確立刑檢部門對公安機關偵查的參與權，即規定刑檢部門認為有必要，隨時可以參與公安機關偵查活動；三是確立刑檢部門對公安機關偵查證據的審查權，規定刑檢部門可以對公安機關收集證據的過程和方法進行審查，可以制止公安機關採用非法手段收集證據，可以拒用非法方式收集的證據；四是確立刑檢部門對公安機關的調卷、閱卷權，規定刑檢部門可以隨時調閱公安機關的偵查案卷，以審查偵查過程中可能出現的問題；五是明確刑檢部門對公安機關的建議意見權，規定刑檢部門可以對公安機關的偵查方向、偵查手段、收集和固定證據方式提出建議和意見，公安機關應當採納；六是明確公安機關在刑事偵查中處於刑檢部門的輔助地位，規定公安機關收集證據是為刑檢部門公訴做準備，刑檢部門可以隨時要求公安機關收集或固定新的證據，必要時，還可要求公安機關的偵查人員出庭作證，接受詢問和控辯雙方的質證；七是確立刑檢部門對公安機關的偵查監督處分權，即對執法犯法，採用非法手段、途徑收集證據的刑事警察，可以提出批評、警告、停止偵查、建議公安機關給予行政處分的權力。同時，要賦予人民檢察院《糾正違法通知書》、《檢察建議》的法律強制力。規定公安機關接到《糾正違法通知書》、《檢察建議》後，必須限期做出處理，並將處理結果告知人民檢察院。形成一種公安機關、刑檢部門聯合、協作，以刑檢部門為主導地位的辦案機制和檢警關係。 3、規範主訴檢察官選任考評制度是轉變執法理念的保障 主訴檢察官制度的推行和發展，意味著強化檢察官應有的司法屬性，實現檢察官的相對獨立，因此應當在刑檢部門重新進行檢察官的定編工作。確定檢察官的編制，通過嚴格篩選，將具有較高素質，真正符合檢察官條件的主訴檢察官確定為檢察官，對不符合主訴檢察官條件，只能做其他工作的人員，確定為檢察事務官或檢察書記官，免除其檢察官的職務。針對轄區的情況，合理確定檢察官的職數，最終樹立主訴檢察官的權威，從而演變成為具有現代意義的檢察官，實現檢察官的終身制。建立合理的案件質量考評標準，對每個辦案人員的業績進行評估和考核，獎勵先進，促進後進。對案件質量好壞的評判，應從是否做到在法律範圍內實現了法律效果、社會效果和政治效果的統一的角度來評判。包括：一是實體標準。具體包括對案件事實的認定，證據的蒐集審查，法律法規的適用等內容，介入偵查、批捕、審查起訴、出庭公訴和抗訴等階段應達到的標準。二是形式標準。具體包括辦案過程中工作程式的遵守，工作方式的選擇，工作紀律、作風如何等方面。如嚴格遵守辦案週期，正確運用偵查手段，評定法律文書優良等級，追繳贓款贓物情況。規定檢察官除辦案外，不增加任何額外的職能，使他們集中精力把案件辦好，最終形成以工作實績為主要條件的檢察官等級晉升制度。 在刑檢部門轉變執法思想，深化改革意義重大，涉及到人事管理、工作方式、利益取捨、權力分配等多層次的問題。只要各級檢察機關更新觀念，協調好各方面的關係，解決好主要矛盾，刑檢部門必將更好地發揮其職能作用。