公交改革會議講話

公交是一個城市的基礎行業，是城市的生命線，具有生產性、服務性、公益性的特點，極大地影響著城市經濟的發展。下面就是本站小編給大家整理的公交改革會議講話，僅供參考。

市委、市政府高度重視公交改革發展，從政策、資金等方面給予了大力支援，也取得了一定成效，但仍面臨著很多困難和問題，集中體現是公交分擔率不斷下降，與先進城市差距越來越大。目前，市委、市政府把公交改革發展擺在了治堵治霾的突出位置，特別是主要領導對公交的定位準確，思路清晰，在城市交通工作專題會議上明確了公交改革的8項任務和17項措施，為公交改革發展提供了難得機遇。我們應該抓住機遇，乘勢而上，進一步理清思路，抓緊研究供市委、市政府決策的建議措施，全力推進公交改革發展。

剛才，聽了公交公司彙報、有關部門的意見建議，很受啟發，下面，講兩個方面的意見：

第一，關於票制改革。票制改革的核心是方便市民出行，提高公交分擔率。改革要把複雜問題簡單化。票制改革最簡單可行的辦法就是增加高峰時段的優惠打折幅度，增加發車密度，鼓勵引導更多市民選擇公交出行。

一是合理確定高峰時段。早晚高峰時段的確定，公交公司要和公安交警部門對接，雙方共同研究確定。

二是優化資源配置。公交公司要結合票制改革，加強排程，合理調劑運力，一要進一步優化公交線網，在減少車輛空駛同時緩解車輛滿載，爭取動態平衡;二要在加大人員集中線路發車頻次的同時，適度調減乘客不足線路發車密度;三要在高峰過後，以滿足需求為目的，合理確定各線路的發車頻次，做到疏密結合，科學有序。公安交警部門要按照公交優先要求，進一步優化道路資源配置和訊號配時，開闢更多公交專用道;通過引導私家車主轉變出行理念和出行方式，讓更多可用資源保證公交需求，提高公交的正點率，體現公交優先、優秀、優質特點。

三是科學確定優惠打折幅度。從理論上講，票價越低吸引力越大，選擇公交出行的人越多，但優惠到一定程度價格槓桿也難以發揮調節作用。為此，一要認真研究價格彈性和票價優惠的關係，找準最大客流和最佳優惠之間的平衡點，科學確定打折優惠幅度，讓最多市民乘坐公交，讓政府補貼發揮最大效能。二要認真研究票制改革與分擔率之間的關係，測算出票價優惠對提高分擔率的貢獻，讓政府、企業都有個明白賬，清楚花了多少錢、提高了多少分擔率，以此來研判打折優惠辦法行不行、錢花的值不值、今後該怎麼辦。

第二，關於公交改革。公交是公共產品、民生需求，這種特殊性決定了公交改革必須堅持公益至上、服務優先的原則。在公交改革發展中，應該把握以下幾點：

一是必須理清方向思路。價值取向決定改革的方向思路，明確公交定位是理清公交改革方向思路的基本前提。一要明確公共交通的範疇。平時所說的公交是狹義的常規公交，在濟南就是公交公司的公交。我認為，只要不是個人或家庭專有專用專享的服務公眾的交通運輸方式，都是應屬於公共交通，服務公眾的常規公交、定製公交、通勤車輛、校車、計程車等，包括民航、鐵路、輪渡、軌道交通等都屬於廣義公共交通。二要明確公交的功能定位。它是一種公共產品、民生需求、城市的重要基礎設施，由於公交乘坐群體絕大多數是普通市民，是最直接的民生服務。同時，它也是治堵治霾、改善城市形象、完善城市功能的重要措施。三要明確改革的方向和思路。衣食住行是人民群眾的基本生活需求。以民生為根本，服務群眾出行，堅持社會效益至上，這是公交發展的出發點和立足點，也是公交的公益屬性決定的。公交公司不是一般的生產經營企業，它是政府的公共政策手段，提供的產品是公共服務。一方面要以乘客需求為導向，讓百姓滿意;另一方面要嚴格落實市委、市政府保障和改善民生政策，在治堵治霾中發揮應有作用。但目前的公交分擔率僅為18.3%，而且還有繼續下滑的趨勢，與群眾訴求、市委市政府要求差距很大。這也說明一個問題，改革的方向思路要再明晰，必須把改革的著力點聚集到出行分擔率和群眾滿意率上來，這是市委、市政府的要求，也是建設公交都市的目標要求。公交都市的主要考核目標有四個，即出行分擔率65%以上、公眾滿意率80%以上、建成區公交站點500米覆蓋率95%以上、公交正點率70%以上。這四個密切相關的指標基本涵蓋了對公交改革發展的全部要求，覆蓋率和正點率高了，出行分擔率和乘客滿意率自然就會提高，關鍵指標就是分擔率和滿意率。所以，公交改革和發展的方向思路，就是堅持社會效益至上，服務公眾出行，按照公交優先、公交優秀、公交優質的要求，採取綜合措施，不斷提高公交分擔率和乘客滿意率，以此來改變人們出行方式，培養市民公交出行習慣，發揮公交在治堵治霾中的重要作用，促進公交的跨越發展。具體措施，請市交通運輸局和有關部門及公交公司認真研究。

二是必須理順體制機制。公交改革發展的核心是理順政府、企業和社會的關係，建立政企分開、權責明晰、各負其責、管理科學、嚴格考核、協同推進的管理體制和執行機制。一要釐清職責。公交公司進行了多輪改革，但始終沒有解決根本問題，說到底就是沒有政企分開、釐清政府與市場的界限，既干政府的事又幹企業的事。公交公司的工作實際就兩部分，一部分是提供公共產品，搞好公共服務，滿足市民出行，這很大程式上是政府職能;一部分是企業經營，要按照市場規律運作，實際是市場行為。屬於政府職能的政府負責，要保證社會效益;屬於市場行為的企業自主經營，要保證經營效果，應該把二者梳理清楚，不能混為一談。二要明確分工。公交改革也分兩部分，一部分是服務，一部分是經營。服務方面，重點是提高分擔率和滿意率，滿足市民出行需求，發揮在治堵治霾中的特殊作用。據此進行的場站規劃、線網優化、票制改革、班次調整、無軌電車系統建設、車輛更新、考核評價、財政補貼等，需要政府主導，具體改革方案應該由市交通運輸局牽頭，站在政府和社會的高度，會同有關部門制定，報市委、市政府研究確定。經營方面，重點是建立現代企業制度，嚴格經營管理，減少虧損額度，提高企業經營效益，做大做強公交企業。另外，要圍繞提高“兩率”，進一步加強制度和隊伍建設，全方位地提高服務能力和水平，讓公交快起來、好起來，讓更多的市民選擇公交出行。提高公交服務能力，這既是履行政府職能的需要，也是公交自身發展的需要。所以，公交公司一定要在提高服務能力和經營能力上狠下功夫。三要各負其責。理順體制機制，明晰責任劃分，實行各負其責，就是政府、主管部門、企業及其負責同志管好各自職責範圍內的事情。目前公交公司最大的問題是沒有分清政府和市場的界限，沒有分清政策性虧損和經營性虧損的界限，導致了政府補貼不到位、企業經營難搞好。對於公共服務部分，政府該提供的政策、資金等支援要到位，滿足公共服務需求;公交公司要把該管的管好、該乾的幹好，輕裝上陣，把主要精力放在經營和服務上。公交在去年的行評中取得第二名的好成績，說明公眾對公交的工作是認可的，要總結經驗，再接再厲。

公共交通的人均時空佔有率最低、效率最高，是解決大城市交通擁擠問題的最佳方式。我國城市公交行業承擔著城市公共客運交通量的主體，其經營效益、服務質量在很大程度上決定著整個城市交通的狀況。然而隨著市場經濟的發展，在原有計劃經濟體制下建立起來的公交行業暴露出越來越多的弊端，經營效益和服務質量低下，造成城市出行結構畸形、交通狀況惡化。城市公交行業的改革，勢在必行。

我國城市公交行業存在問題及原因

80年代中期，我國政府就明確提出了城市客運交通以公共交通為主的發展方針，將優先發展公共交通作為解決城市交通問題的主要途徑。在1978—1993年間，全國公交車輛和線路長度分別增長了2.5倍和2.8倍。然而就整體而言，公交總量不足、品種單一、運營效率低、服務質量不高，致使公交承擔的客運量在城市總客運量中所佔的比例逐年降低，刺激了自行車出行量的膨脹，加劇了交通擁擠。

國有公交企業長期依靠政府補貼，1993年虧損面達到70 %之多。 1994年全國城市公交虧損達10.1億元，平均每標臺公交車虧損9304元。全國城市公交補貼29.1億元，平均每標臺公交車補貼2.68萬元;其中北京、上海、天津每標臺車補貼分別高達12.2萬元、8.96萬元、4.94萬元。

國有公交企業服務質量下降、經濟效益滑坡的原因來自企業內部和外部的各個方面。我國的城市公交企業是在高度集中的計劃經濟體制下發展起來的，公交行業的管理者也是公交企業的運營者，權責不明確，難免出現利益衝突，服務質量惡化。公交企業具有較強的社會公益性，以遠低於價值的票價服務於公眾，導致資金不足，無法提高技術、更新裝置，並且職工工資與工作強度不適應，積極性下降。長期以來，過分強調行業的公益性，靠鉅額補貼維持企業的運營，政府財政難以承受，同時助長了企業“不思經營、只圖補貼”的不良風氣，形成愈虧愈補、愈補愈虧的惡性迴圈。企業辦社會問題十分突出，離退休職工工資、住房、醫療等成為企業的沉重包袱，阻礙了企業的快速健康發展。

談到我國城市公交行業虧損和服務質量低下，人們總是想到如下措施：加強管理、減人增效、調整車輛結構、提高勞動生產率等等，但卻一直不能付諸實施。根本的原因在於國有公交企業經營者動力不足，不能積極採取措施來節約成本、增加收入。事實上，我們常常看到恰恰相反的情形：在國有公交企業內提高效益的措施會威脅到職工的飯碗;原先旨在保護公眾利益而制定的繁瑣程式往往成為提高運營效率的阻礙;職工數量大大超過經營所需，而辭退職工相當困難。

因此，解決公交企業經營者的動力問題，是我國城市公交行業改革的關鍵。公交行業的執行機制和補貼方式是直接影響公交企業經營者動力的重要因素。因此，城市公交行業改革應在這兩方面努力。

公交行業執行機制改革

(一)國外的經驗

在世界範圍內，公交行業有著不同的執行機制，沒有通用於各國城市的理想模式。良好的執行機制必須符合當地的條件、居民的態度和城市交通政策的目標。拉丁美洲的許多城市，香港、新加坡和漢城的公交行業都能不需政府補貼而提供高質量的服務。但也有許多國家認為有必要為公交行業提供補貼，以便幫助低收入居民的出行和鼓勵使用公交。我們對世界上高效的城市公交行業進行分類分析後，從中得到了一些啟發。

1.由私營部門經營。比較目前各種執行機制，最有效率而成本低的做法莫過於政府只對公交行業提供戰略規劃、制定服務標準和執行法規，放手讓私營部門提供公交服務。私營公共汽車公司、線路協會和個體公交主以投標形式來贏得某一地區或線路的公交經營權，他們有充足的動力去改善經營。香港、新加坡、漢城和英國的城市就是這種機制。

2.國有公交企業的商業化經營。加拿大的多倫多和德國的大部分城市都採用這種機制，即建立自主經營、獨立核算的交通管理局。管理局有自己的董事會，有合法的借款和經營決策權，除在建立時政府提供註冊資金外，其在財政上不依賴政府。管理局通常負責所有公共交通的營運以及公交服務的協調與銜接、制定票價、投資等。政府對管理局的控制是通過董事會中的政府官員實現的。

而提供具體公交服務的是獨立的公交企業，這些企業與管理局簽訂服務合同，他們的日常業務不受管理局的干涉。但是，管理局可以評價各公交企業的服務質量和經營效果，擇優授權，使公交企業有動力改善經營、展開競爭。

3.公有和私營公交企業相結合。即結合使用以上兩種機制。在法國，城市政府負責城市運輸服務的規劃和協調，制定公共汽車票價和確保適宜的服務質量。私營企業和公有商業化公交企業公平競爭，城市政府擇優與它們簽訂合同，由它們提供公交服務。合同中明確營運線路、發車頻率和其他服務標準以及票價。如果公交經營者未能履行合同，城市政府就有較大的餘地來彌補(可以取消與這家公司的合同，重新選擇另一家公司)。

雖然上述分類是基於“私營”和“公有”的，但筆者從以上的分析中得出這樣的結論：公交企業是否效率高、服務質量好，並非取決於其所有制形式，而是和公交行業是否存在競爭機制、公交企業是否有發展動力密切相關的。

(二)公交企業的“三職能分離”

儘管世界各國公交行業的執行機制各異，但健康高效的公交行業都遵循著一個共同原則：“三職能分離”，即分清政府的社會經濟管理職能、公交企業的所有者職能和公交企業的經營者職能。公交行業的管理者又是公交企業的所有者和經營者，必然會產生無法避免的利益衝突。私營企業可以容易地實現這種分離，而國有企業往往職能不清，這裡著重討論國有公交企業的“三職能分離”問題。

1.政府的社會經濟管理職能

就公交行業而言，政府的主要作用是創造一個有利於企業發展、公眾受益的社會環境。《全民所有制城市公共交通企業轉換經營機制實施辦法》要求，城市政府的城建行政主管部門要按照政企分開、全面規劃、統一管理、多家經營、協調發展的原則，轉變政府職能，通過經濟、法律和行政手段來建立和完善平等競爭、規則健全的統一市場;依法進行行業管理，對企業進行協調、監督，為企業提供服務。

(1)釋出市場資訊，加強市場管理， 制止違法經營和不正當競爭;

(2)對進入公交行業的單位和個人實行資質認證制度， 提高公交行業從業者的整體素質;

(3)制定公交行業服務質量標準，維護居民利益;

(4)確定補貼方式和補貼額度，監督補貼使用方向;

(5)建立城市公交線路專營權制度，制定具體實施辦法， 規定專營企業的權利、義務和法律責任。

2.公交企業所有者職能

代表國家投資的機構代表國家行使國有企業所有者職能，監督企業的日常經營，對企業的重大事項作出決議，實現資產保值增值的目的。為實現所有者權益，代表國家投資的機構要行使下列職責：

(1)考核企業財產保值、增值指標， 對企業資產負債和損益情況進行審查和審計監督;

(2)決定或者批准企業的資產經營形式和企業的設立、合併、 分立、終止、拍賣;

(3)審議批准企業的年度財務預算方案和決算方案;

(4)審議批准企業的利潤分配方案和彌補虧損方案;

(5)依照法定條件和程式， 決定或者批准企業經理的任免(聘任、解聘)和獎勵。

3.公交企業經營者職能

企業享有生產經營決策權、定價權、物資採購權、留用資金支配權、資產處置權、人事管理權、勞動用工權、工資獎金分配權、內部機構設定權和拒絕攤派權等等。企業的運營成本按照國家有關規定進行核算，運價在國家監控範圍內制定，報當地政府批准後執行。企業有權要求政府的政策性虧損補償。

認真履行企業的責任，是提高城市公交服務質量的關鍵。《全民所有制城市公共交通企業轉換經營機制實施辦法》規定，企業以國家授予其經營管理的財產，承擔民事責任;因經營不善造成虧損的，按照對經營性虧損企業的規定處理。企業應按照城建行政主管部門的規定和要求，為乘客提供安全、準點、方便、經濟的乘車條件;未經城建行政主管部門批准不得停止正常運營。企業必須建立分配約束和監督機制;必須嚴格執行國家財政、稅收和國有資產管理的法律、法規;定期進行財產盤點和審計，接受政府和公眾的監督。

從以上對三種職能的劃分中，我們可以看出：對於國有公交企業來說，三者是不相容的，混在一起會導致效率低下。如果行業管理者和企業所有者集於一身，它將破壞公平競爭、以權謀私、損害居民利益，來達到自身資產增值的目的;或者犧牲企業利益，為居民提供福利。而行業管理者和企業經營者集於一身，則容易濫用職權、壓制其他經營者、損害居民利益，來達到自己高收入、高地位的目的。國有公交企業的所有者經常插手經營者職能，就會限制經營者的積極性和創造性。由此可見，“三職能分離”是激發經營者積極性、提高公交服務質量、減少虧損的必要手段。

(三)公交行業機制改革的建議

我國的公交行業改革應根據“三職能分離”的原則，借鑑國外經驗，結合本城市實際情況，逐步進行。在具體操作過程中，有以下方面值得參考：

1.“三職能分離”。由城建行政管理部門行使社會經濟管理職能，由代表國家投資的機構行使國有公交企業的所有者職能，由企業經理人員行使公交企業的經營者職能;

2.引入競爭機制。在公交企業與政府規劃管理部門嚴格分離的同時，打破原有國有公交企業壟斷的局面，允許其他產權形式的企業進入公交市場，參與競爭。這不僅可以彌補國家投入資金的不足，還能提高公交企業改善經營的積極性。股份制公交企業產權明晰、權責分明，是一種先進的現代企業制度，可以有效地把社會資金引入公交行業;

3.實行專營權制度。通過資質認證的企業可以參加招投標，獲得線路專營權，在專營線路內獨家經營公交業務。政府規定在專營期內企業有責任為社會提供方便、安全、準時、快捷的公交服務，採用先進技術，改進服務質量，同時還享有因獲得專營權而取得的權利。實行線路專營權後有利於政府根據線路的不同進行補貼，劃清政策性虧損和經營性虧損，增大企業創收的積極性;

4.縮小核算單位，明確責任，劃清政策性與經營性虧損界限的同時使各企業有動力降低成本提高收入。

(1)屬於政策性虧損的企業與其他企業分開。 將兩種虧損性質的企業分開後，政府只對政策性虧損的企業進行補貼，從而促使企業內部挖潛、科學管理、提高效益。

(2)線站分離、管用分離。線路運營與站點管理分開， 線路運營企業有償使用站點，作為經營成本的一部分;站點經營企業負責站點的投資、維護，通過站點使用權、廣告等取得收益。這將有助於明確責任、評價經營效果，增強各自提高服務質量、增加盈利的積極性;

(3)運營一線、保修二線和生活後勤分離。 運營一線按市場價接受保修、後勤服務，易於核算其真實經營成本。後勤部門和保修部門剝離出來，既對運營一線提供服務，又向市場承攬業務，獨立核算，分灶吃飯。這樣縮小了核算單位，權責明確。

對公交企業的補貼

公交企業是一個獨立的經濟實體，以利潤最大化為目標，但是又屬於社會公共事業，因此必須在實現社會效益的前提下追求最大利潤。政府考慮到公交的社會福利性，將票價限制在相對較低的範圍內，致使公交企業的運營收入無法抵補其成本，必須依靠補貼維持生存。但長期以來，補貼方式不合理，虧多補多，虧少補少，企業嚴重依靠補貼，缺乏節約成本、提高效益的動力。這完全與補貼政策的初衷相悖。因此，必須在改革公交行業機制的基礎上調整補貼政策，激勵企業自我約束、自我積累、自我發展。

目前我國城市公交行業存在的補貼方式有以下幾種：

1.根據企業申報的上年度財務決算和本年度運營計劃確定補貼額。

2.車公里補貼。按運營里程和運營車輛數的綜合水平確定補貼額。

3.人公里補貼。按運營里程和客運量的綜合水平確定補貼額。

4.包死基數法。固定補貼額，若干年不變。

其中第一種方式是過去一直沿用的。公交企業虧多少就補多少，使企業降低成本和增加收入的積極性蕩然無存，效率更低，虧損更多，形成“螺旋式”補貼。世界銀行的調查表明：這種補貼方式效果不佳，大量補貼洩露到員工的工資、更高的成本中，僅有一半真正反映在較低的票價上，服務質量得不到改進，生產率反而下降。政府難以確定企業上年度財務決算的準確性，更無法保證企業將補貼用於更新改造、提高服務質量。第二種方式可能導致企業單純追求行車裡程，忽視服務質量和客運量。第三種方式相對而言比較合理，企業為提高人公里數會注重服務質量以吸引更多的乘客，使補貼發揮積極作用，但公交企業可能會忽視冷僻線路，有損公益性。為了克服這種缺點，政府應為冷僻線路制定詳細的服務質量標準，並嚴格監督。第四種方式的補貼額若干年(一般為3年左右)不變，虧損增加不追加，虧損減少不退繳， 能鼓勵企業減虧增效，為目前許多城市所採用。值得注意的是，政府應科學地確定補貼基數，不能僅僅依據上一年的虧損額。

通過以上分析可以看出，財政補貼的重要目的在於改善企業經營，提高企業競爭力。所以，補貼政策應能夠激發企業的積極性，將其納入自我約束、自我發展的良性迴圈軌道，不能讓企業隨便吃“補貼大鍋飯”。除了上述第三、四種補貼方式可行外，筆者認為還有以下幾種有效補貼方式可供參考：

1.對公交企業的生產要素進行補貼

公交的運營主要由燃料、工資、車輛折舊、維修費用和管理費用五部分組成。1994年對118個城市公交企業進行調查， 其運營成本構成比例是：燃料26.4%;工資30.5%;維修費用17.0%;管理費用17.6%;車輛和裝置折舊費8.5%。其中燃料是生產要素， 也是政府可以直接進行干預的成本。近年來石油價格的大幅上揚導致公交企業運營成本上升，因此對公交企業的燃油實行優惠，能明顯降低其運營成本，提高利潤。政府還可以對企業購買先進裝置提供補貼，鼓勵企業提高技術水平，改善服務質量。由於生產要素的耗用量基本上和服務的提供量成正比，所以這種補貼方式能促使企業提供更多更優的服務。

2.改對居民的現金補貼為票證補貼

以前我國在居民工資中設“行車補助”項，作為公交的現金補貼。這種補貼的弊端是很難限制這部分現金只用於公交出行，而票證補貼能保證公共交通的優先使用。如對辦理月票的乘客實行優惠價，低於市場價的部分由政府補足;向居民折價出售只可用於公交的代金券;在公交工具上普遍加裝電子或磁卡收費系統，將補貼直接注入卡中，既方便了乘客又保證了補貼用於公交出行。

3.對公交運營線路進行補貼

公共汽車在不同線路上行駛的收益水平差異很大。客流量大的線路能獲得較大利潤，政府可收取專營權出讓費;冷僻線路會出現虧損，政府則給予補貼。線路的專營權出讓費可以通過拍賣或招標確定，政府提出該線路的運營指標和服務質量標準，由各公交企業喊價競標，出價最高的企業獲得該線路的專營權。類似地，索取補貼最少的企業就獲得冷僻線路的專營權。線路補貼區別對待不同線路，調整級差收入，有利於公平競爭，還考慮到了公交的福利性，不失為一種較好的補貼方式。

結束語

目前，建設部正在推廣公交服務專營權制度，並通過行政和法規手段強化公交行業管理，以形成公平競爭的公交市場。城市政府應根據本城市的具體情況，制定完善的專營權管理規定，加強行業管理，行使規劃、協調、檢查、監督的行政管理職能;還應當為公交企業改革創造良好的外部條件，堅決實施政企分開，所有權和經營權分離，給公交企業在人事、財務、裝置諸方面的自主權。

國有公交企業應當在建立現代企業制度的過程中深化企業改革，推進科學管理和技術進步，改善經營管理，提高服務質量，減少和逐步消滅經營性虧損，在城市客運市場中發揮主體作用。

近年來，伴隨著我國經濟改革不斷深化，市場化程度日;我市的城市公交企業在市場化程序中具有兩重性，它既;一、當前我市城市公交企業改革的背景和深層原因;公交是一個城市的基礎行業，是城市的生命線，具有生;一是政企不分，這是最重要的原因，即體制問題;二、當前存在的幾種公交發展模式;獨家壟斷，集團化經營;成立新興公交企業參與市場競爭，但以淺析適合我市公交改革發展的模式

近年來，伴隨著我國經濟改革不斷深化，市場化程度日趨加快，全國各個行業都在進行著關於適應市場、引入競爭、提高效率的大討論，探討與社會主義市場經濟體制相一致的改革路子。在這種大的改革形勢下，城市公交企業的改革被提上了議事日程。我市的城市公共交通企業是在社會主義計劃經濟模式下建立的，而今的市場化改革速度之快也是前所未有的，對城市公交這一特殊的行業來說，至今沒有一個既定的改革模式可供參考，我市的城市公交也只是在改革的道路上不斷探索著前進。

我市的城市公交企業在市場化程序中具有兩重性，它既非一般的工商企業，也不是行政事業單位，因為公交不僅要考慮企業經濟效益，維持企業生存和可持續發展，還要在財政補貼不能到位的情況下承擔相應的政府職能、履行相應的社會義務。利用公交出行的主體是處於中低收入的工薪階層，只有解決好這一占城市人口大部分的群體的日常出行問題，也才能談得上一個城市政治、經濟、文化等各個方面的和諧發展。特別是隨著城市的發展，社會車輛的迅猛增加，城區內交通擁堵現象日趨嚴重。對於城市公交必須優先發展這一主題，政府和企業基本都已達成了共識，但結合我市的現狀，再落實到具體工作上，又出現了諸多問題，。面對這種形勢，本人對當前的城市公交改革提出淺顯的看法和建議。

一、當前我市城市公交企業改革的背景和深層原因

公交是一個城市的基礎行業，是城市的生命線，具有生產性、服務性、公益性的特點，極大地影響著城市經濟的發展。隨著我國經濟改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的確立，過去在計劃經濟體制下形成的公交管理體制中的深層次矛盾逐漸暴露。公交屬國有企業，長期以來由國家投資，企業經營發展資金不足造成了公交企業進入兩難境地，越是不投入，公交車輛越是無法更新、增加，線路無法開闢，客源下降，則連生產資金也無法滿足，而城市公交的潛在作用卻使企業不得不經營下去。伴隨著其它行業改革力度的加大，公交公司在政府調控方面仍然延續著計劃經濟模式執行，承擔著高公益性、高成本的雙重壓力，企業客觀存在競爭能力不強、票價市場化水平幾乎為零碎的現象，致使公交企業困難重重，嚴重影響了居民的生活，企業自身的生存和發展也舉步維艱，無法適應社會主義市場經濟的要求。其發展陷入困境的主要原因有以下幾個方面：

一是政企不分，這是最重要的原因，即體制問題。公交屬於企業，其任何經濟活動都應在一定的範圍內遵循市場規律，而事實上，現在的國有公交企業的經營活動卻被政府部門控制著，如增車開線、票價制定、人事安排等等，缺乏必要的自主權，但公交優先發展的政策卻沒有充分落實，即公交企業依然沒有脫離計劃經濟體制的束縛;二是投資渠道單一，建設與發展資金緊缺。雖然近年來各地都在對公交企業進行改革，但改革力度不大，部分城市引進了外資，或成立了新的公交企業參與到了市場中來，但由於我國公交行業的無“法”可依，政策不明朗，再加上經營利潤的原因，企業融資範圍依然不寬，多元化投資沒有真正實現，國營公交企業仍是市場的主體，則公交的發展還是要政府投資;三是市場秩序的問題。城市公交屬公益事業，大部分城市公交的主管部門是公用事業局，由於城市區劃問題，城市公交往往與屬交通部門管理的城鄉客運企業存線上路交叉問題，城鄉客運企業一般都是實行個體承包經營，其利益保護主義與經營的無序性造成了城市公交的客源下降、矛盾不斷，造成了嚴重的資源浪費;四是公交票價嚴重背離市場原則，使企業長期處於虧損狀態下經營，企業經營困難;五是車輛、設施、裝置老化，企業更新改造任務艱鉅;六是企業社會負擔重，富餘人員多，歷史包袱沉重。

二、當前存在的幾種公交發展模式

獨家壟斷，集團化經營。目前，我國有相當一部分城市公交依然是一家經營，為適應企業發展，引進外資，內集資金，實行股份制改革，集團化經營。這種發展模式的好處是避免了企業間的惡性競爭，有利於充分利用資源，統一規劃設定，避免了重複建設和資源浪費，也有利於行業管理;其不利之處是：隨著經濟和社會的發展，這種專營體制直接導致公司對公交市場的完全壟斷，缺乏必要的競爭，阻礙公交市場的良性發展，也不利於公交企業自身的發展和改進，其發展速度將會在短期內難於滿足快速增長的市場需求。

成立新興公交企業參與市場競爭，但以國營公交企業為市場主導。近年來，一些外資及國內投資公司紛紛開始進軍新興的城市公交市場，組建新的公交企業參與市場競爭，在原來的國營公交市場上劃片經營，以資金、車輛裝置優勢逐漸在市場上站穩，其先進的管理與服務理念贏得了市民的充分肯定，為城市基礎建設作出了貢獻，極大地方便了市民出行;但這些新興的公交企業畢竟是以利潤為目的的，當初能進入市場是由於政府幹預的結果，發展要求使其不會只侷限於當初政府指定的小圈子，擴大市場則會與曾經為建設、發展本地公交市場的國營公交企業員工產生矛盾，也會讓從計劃經濟體制下走出來並有著沉重負擔的國營公交企業產生市場競爭不平等的感覺。隨著市場的擴大，競爭愈加激烈，加之沒有正規的公交規劃委員會，將造成城市公交規劃難以統一實施。

個體承包經營型。在我國新興的小城市，這是一種普遍行為，在大中城市，一些偏遠線路上，也存在個體承包經營的方式。承包經營曾為培育公交市場、解決國營公交企業資金短缺、擴大就業和方便居民出行作出了巨大貢獻，但個體經營是以經濟利益最大化為原則的，主管部門不一致和缺乏充分的監督造成公交市場混亂，服務質量低下，票價高低不一，投訴不斷。所以在我國大中城市，個體承包經營正逐步消失。

實行市場準入，政府授權經營。這是時下比較流行的和被各地看好的公交改革方式，即任何一個企業只要有足夠的資金並給予政府相應的承諾，就可以取得部分線路的經營權，由政府授予其一定的經營期限。這種方式曾吸引了大量民間資金進入公交市場，也一度繁榮了公交市場，但車輛過快增長，超過了客源增長率，使得市場競爭秩序變亂;企業數量過多，市場過度分割，也與建設有序競爭的公交市場不相適應。加之有些企業本身不是從事公交行業的，缺乏行業經驗，在社會上引起了消極的影響。

拍賣線路。這是我國公交市場上剛剛出現的一種改革模式，還處於試行階段，即把新開的部分線路作為商品面對全社會進行拍賣，行業主管部門對其規定一定的經營年限，同時在合同中附帶經營準則。這種方式確實解決了公交市場的資金短缺問題，可以很好地方便居民出行，但本人認為其忽視了公交線路這一商品的特殊性，社會主義市場經濟體制下我國公交市場的發展方向還存在不確定性，拍賣成功的企業在以後的經營中也許會出現很多的問題，解決此類問題的標準如何界定也是不確定的，種種的不確定性使這種改革方式只能是一種逐步探索，為我國的公交市場的發展帶來新的思路。如果一個城市將新開闢線路全部進行拍賣的話，也許又會形成市場過度分割。

三、世界主要發達國家和地區公交企業的經營及發展模式

1、美國：二戰結束後，美國經濟開始快速增長，由於城市分散及城區面積過大，導致小汽車數量與日俱增，公共交通逐步萎縮，客運量大大減少，公交企業出現大面積虧損，難以維持。美國政府面對這種情況，開始大力扶持公交企業，各級政府對公共交通實行大量財政補貼，有效地阻止了城市公交的滑坡。為發展公共交通，美國於1964年頒佈了《城市公共交通法》，1970年通過了《城市公共交通扶助法》，並隨著城市的發展對其逐步修訂完善，為城市公共交通的發展提供了法律、規劃和補貼保證。美國政府還通過稅收、票價補貼、公交優先、限制小汽車等槓桿鼓勵人們乘坐公共交通工具。

美國公共交通的最高管理機構是聯邦政府交通部，下設專門管理各地公共交通的捷運總署，區政府設公共交通委員會，地方公共交通管理部門是捷運局，負責城市交通規劃、管理和建設等。美國的公共交通由各級政府投資，並依既定的議案給予優厚的政策和補貼。美國城市公共交通的資金來源37%是客票收入，5%由聯邦政府補貼，21%由州政府補貼，34%由市政府補貼，其它差額則從商業營業稅、消費稅或發行債券中補齊。公交企業幾乎沒有片稅和義務，城市公共交通基礎設施的投入由各級政府承擔。雖然美國各個城市公交管理體制不盡相同，但運營單位都屬於社會公益部門，如洛杉磯市捷運局的所有工作人員都是公務員。美國公共交通部門的管理體制部門設定和人員都比較精幹，日常管理也有法可依。

2、法國：法國的公共交通是以國營為主，依據1982年頒佈的交通法，各級政府都成立了交通委員會，由市長負責本市公共交通工作。交通法明確規定公共交通所承擔的各項義務都屬於政府的工作。如巴黎的公共交通總公司就屬於國營企業，負責全區的地鐵、市郊快速鐵路、公共汽車和輕軌交通的運營管理，公交總公司承擔了巴黎80%的客運量，其餘的則由法國國營鐵路公司和私人客運企業承擔。即國營為主，其它方式為輔。但巴黎的公共交通管理統一由巴黎市交通委員會負責，委員會成員由政府指派和社會各界代表組成，其總經理由國家任命，屬國家高階公務員。法國各級政府都對公共交通極為重視，在財政上優先對其進行補貼的投資，依據交通法建立了公共交通稅，從而保證了公交發展的資金來源，其主要收入有三個方面：客運收入、稅收、政府補貼。國家對公共交通虧損全補，在稅收和貸款上都享受優惠政策，基建投資由國家、地區、公交三方負責，這些比例都在國家及地區的檔案中有明確規定。

3、香港：香港的私人交通和公共交通都很發達，但近年來為解決交通阻塞和環境汙染問題，香港政府開始重視發展公共交通。政府除設有專門的管理機構，即布政司下的運輸科來管理全港公共交通外，還有一個民間性的交通諮詢委員會協助政府執行任務，提供意見，委員有11名，其中運輸司任副主席，5名政府官員為成員，其餘由專家和社會知名人士組成。

香港政府建立健全了一整套有關公共交通的法律法規體系，充分明確了政府與企業各自承擔的義務和權利。對城市公交採用商業原則的運作機制，由私營公司運營，保持適當競爭，香港政府不給予企業補貼，但通過嚴格的程式，政府允許企業在兼顧企業與社會利益的基礎上按乘用者自付的原則確定具有競爭力的票價，政府對企業利潤有嚴格的限制。對各企業的經營，政府保留必要的行政干預權，企業採用線路專營的方式經營;但香港地鐵公司卻是政府全資擁有的一家企業，並不由政府直接經營，而是委託有關人員組成董事局成員，按照商業原則進行經營和管理，誰乘地鐵誰付錢，車票的收費標準是：足以支付成本、支付利息，不斷改善地鐵系統和為投資者提供合理回報。地鐵公司制訂的回報率為10%。

總體來說，香港公共交通的無補貼運營，是建立在經濟發達、公交優先和政府對私人交通的限制基礎上的，企業經營服務，既接受政府和市民多方面監管，同時又在不受行政干預的環境下執行。這是香港公交企業經營取得成功的一個重要因素。

四、我國城市公交發展模式的建議

我國是一個大國，各地的經濟發展水平不一，大、中、小城市的發展水平也不均衡，對各地的城市公交改革模式就需要逐一研究。由於我國公交基礎較差，建立完善的公交運營服務體系需要極大的投入，實踐證明由政府直接投資經營公交不是最好的辦法，有關公交的法律法規不健全也限制了私人資本進入市場，而過度放開資本進入公交市場，卻會導致市場過度分割，不利於規模發展，不利於統一規劃;國民總體收入不高的情況下，實行公交市場化會導致票價上升、市民捨棄公交改為其它方式出行，最終也不利於城市的發展。在綜合以上背景的情況下，筆者認為要發展適合我國國情的城市公交，可從以下幾個方面加以考慮： 以戰略的眼光，從長遠出發，確立我國城市公交發展的大方向、大模式。城市公共交通屬基礎設施，其存在的意義和作用是被世人所公認的，為社會帶來方便，解決了就業，帶動了商業發展，促進了城市人流與物流，保證了社會穩定，由此產生的社會效益是難以估量的，所以政府部門必須有公交優先發展的意識。美國和法國的公共交通能發展到現在的水平，也不是從來就有的，也經歷過曲折，隨著我國的經濟發展和城市發展，也必然會有與其相似的經歷，國外公交無一例外地實行政府補貼政策，對我國的城市公交發展也有深刻的啟發。香港只是一個城市，其普通市民收入較高，能夠支付得起無福利性的公交票價，所以我國大部分地區現階段不可能以企業票款收入來建設發展需要大投入的城市公交，只有政府補貼企業，才可能發展壯大公交事業，為城市可持續發展打下良好的基礎。雖然從表面上看，政府的這種投入與產出比是不夠的，但綜合起來看，從長遠看，產出是遠遠大於投入的。這種未來綜合收益的得益者是整個城市，是所有市民，所以要讓其它非國有企業來經營我國城市公交，如不給予其優厚的政策，它無法享受到這種綜合收益，從而無法贏利。所以，現階段我國可以參考法國城市公交的發展模式，鞏固國有公交骨幹企業對公交客運市場的控制力、影響力、帶動力，真正發揮他們在城市客運中的主導地位。在當前國家發展資金不足的情況下，為滿足市場需要，可根據不同特點，有條件地允許非國有經濟適當介入，一定範圍內參與市場競爭，以促進國營公交的思想解放，觀念更新，提高效率。既然城市公交的最終得益者是全體市民，則可通過稅收的方式，徵收公共交通稅，未來還可建立公交發展基金，還要給予企業一定的優惠政策，鼓勵企業挖掘潛力，通過科技手段降本增效。國家可以派專門的財務人員對公交企業進行監督，保證企業的收支透明，劃清政策性虧損與經營性虧損的界限。公交企業發展到一定階段後，在補貼的情況下達到收支大體平衡後，可由政府發行企業債券，為企業募集發展資金。

政府要有專門完善的法律法規體系和管理體制。城市公共交通要順利發展，就必須有一套專門的法律法規體系，以保證企業在法制的軌道上前進。法律法規要對公交的經營體制、優先政策、補貼政策等有明確的規定。沒有法律保證，這也造成了我國公交市場引資不暢等問題。當然，各地在引資進入公交市場時，不要一味只向錢看，要明確規定各自的權利與義務，將其與國營企業統一管理，嚴格管理。堅持統一規劃、統一服務質量標準、統一市場準入制度、統一價格收費制度。當前我國政府對城市公共交通的管理是不夠完善的，缺少由各界人士組成的公交管理委員會對企業進行監管和建議，這也是當前我國公交市場存在混亂現象的一個原因。各級政府對公交的控制要依法行政，減少盲目性，政企分離，把規模經濟與競爭活力相相容的有效競爭作為政府調控的目標導向。

城市公交要向規模化、集約化經營的方向努力。實踐證明，市場分割會造成一定的混亂，不利於充分利用資源。保證國有公交企業的部分壟斷不一定是壞事，只要國有公交企業在稅收補貼的情況下可以平衡，則企業就可以不斷髮展，有各界人士組成的公交管理委員會管理和監督，廣大市民對公交的適當要求是可以得到滿足的。當然，在我國經濟不是很發達的地區和城市，由於缺少資金，公交發展可以堅持政府規劃、統一管理、特許經營、適度競爭的方針，通過市場融資以及債權轉股權等方式，積極吸收和利用非國有資本，實現企業的產權多元化;要提高公交企業的服務能力和水平。

在國營公交企業內部，推行員工持股，構建企業和員工的利益共同體，通過員工持股，使員工同企業形成財產關係，與企業結成利益共同體，增強了員工對企業的認同感和對企業資產的關切度，調動員工關心企業長遠發展的積極性，提高員工對企業經營管理的參與度，加強員工對企業運營的監督，從而形成一種新的資本運作機制，激勵員工高效率地從事生產經營活動。

國營公交企業內部建立集團化緊密型管理體系。集團公司相對集權，基層權力相對較小，從而使集團的經營方針與決策能落實到位，切實執行。縮短管理鏈條，減小管理幅度，優化、合理設定職能部室，使總部成為集團的決策、投資、監控和資產經營中心，下屬各基層單位要對降低成本和社會效益負責，明確各單位的職責範圍，制定嚴格、規範的工作制度，使內部管理行為有章可循，權責明確，確保決策和管理的高效。積極探索適應現代企業制度要求的選人用人機制。剝離企業辦社會職能，深化後勤服務改革。

進一步完善競爭激勵機制，堅持實行黨政工團全方位、多層次的目標責任管理，嚴格考核，把幹部任用、職工收入、工作實績和經濟效益密切聯絡，促進兩個效益的全面提高。 搞好服務。堅持“以人為本”，採取多種形式，加強員工培訓，努力提高員工思想素質、文化素質、業務技術素質，造就一支思想好、作風硬、技術精、紀律嚴的“四有”員工隊伍;加強職業道德建設，持續推進社會服務承諾制度，大力開展規範化服務活動，使職工牢固樹立服務意識。