抓住最好時機破解“三農”難題

一、目前是中國農村發展環境最好的時期

“春江水暖鴨先知”。作為一名基層幹部，深感現階段中國農村經濟發展的環境是迄今為止最好的時期。從政策層面上，有了一個很好的政策環境，從輿論氛圍上，創造了一個良好的輿論環境。2004年中央1號檔案專門就農民增收問題下發檔案，是歷年來力度最大、反響最強烈的檔案。廣大農民群眾和基層幹部把中央1號檔案譽為當前“三農”問題的“百科全書”、農民致富的“衝鋒舟”，為之拍手叫好。

目前黨和國家領導人心繫“三農”，人大代表和政協委員積極諫言獻策，專家學者提出了很好的建議良言，各級幹部也在大聲呼籲，基層幹部按照政策要求，在實際工作中正開始熱火朝天的貫徹執行。但是許多基層幹部，有個共同的感受是中央1號檔案出臺前大家千呼萬喚，出臺後又猛然不知如何下手抓落實，這反映出基層幹部在做農村工作中如何科學理解領會中央精神、如何積極主動地落實中央決策等方面還存在一些差距。但大家也感覺到，有兩對矛盾需從政策層面解決。一是“三農”政策與各級基層落實之間的矛盾；二是“三農”問題的研究與實踐之間的矛盾。這兩對矛盾過去存在，現在存在，將來也會存在。因此，在政策的制訂上，必須體現高效率、低成本、易操作；在抓落實上，必須是“橫到邊，豎到底”，不留死角。學者和研究機構既要有使命感，又要切忌片面性、理想化。實踐者既要有強烈的責任感和主人翁意識，又要防止盲從和畏難情緒。

二、“三農”問題必須拆分細化逐項解決

“三農”是一個集合概念，它是農村、農業、農民的合稱。農村是一個大概念，農業是一個產業，農民是中華人民共和國公民，是一個弱勢群體。農民問題是“三農”的核心，解決農民貧困問題是解決“三農”問題的突破口。正如一位學者所言，“三農”問題急不得、慢不得。因其是歷史造成，並在歷次體制變動中不斷積累起來，不可能一蹴而就。市場經濟的實踐也證明，解決“三農”問題必須科學、理性，從最關鍵、最薄弱的環節和瓶頸入手,拆分細化，逐項解決。

三、解決農村問題要三管齊下

上世紀九十年代中後期出臺了農村三項政策，即土地二輪承包期限三十年不變、減輕農民負擔和糧食保護價收購政策。當前解決農村問題應該從三方面入手：

第一，當前應該急速出臺土地“永佃”，使用權繼承、抵押、轉讓的土地政策，建立一個能使土地迅速流轉的平臺，如建立農村政策性銀行，賦予其經營貨幣和經營土地的職能。

第二，加大財政對農村的支援力度。改革開放二十年，僅城市建設用地一項，城市就從農村拿走增值的2萬億。 1979--1994年的16年間實行農副產品剪刀差，農村就向城市貢獻15000億。目前，佔全國70％的農村人口金融資產不足30％，城鄉差距越拉越大，現在農民的人均純收入與城市居民的人均純收入之比為1：4，這是建國以來差距最大的時期。因此，政府對農村不能再像過去那樣，必須加大對農村的財政支援力度。建議每年全國人大的例會審議財政預決算報告時，專題審議財政支援農村預決算執行情況。各級人大例會也照此執行，使財政支援農業制度化、法制化，不再因環境的變化而變化，因領導人的更迭而變化。力爭在近年內將財政支援農業資金量由現在的佔年度財政收入10％左右提高到16％左右，達到發展中國家的中上等水平。

第三，建立有效的農村管理體制。建立有效的農村管理體制不僅是政治的需要，也是經濟的需要。現有的農村管理體制特別是鄉鎮已不適應當前農村的發展，鄉鎮政府被賦予越來越多的義務，官僚主義、機構膨脹、收費慾望強烈，因此必須重新構築鄉鎮治理機制。現在有一種建議，撤銷鄉鎮政府，從基層的實踐來看，這種建議不現實。目前我國現階段城鄉二元結構和收入差距擴大的矛盾突出，城鄉人口比例4：6，城鄉收入比例4：1；農村勞動力就業和社會穩定壓力大。加之我國地理條件複雜，農村防災、抗災和救災能力脆弱，防災抗災任務繁重。需要有強有力的政權機器和政治動員能力，需要基層政府行使職能保護產權、維護法治、維護市場秩序、提供公共物品和服務。鄉鎮治理機制如何設計？中央黨校曾業鬆教授提出的“建立鄉鎮村一體的自治行政體系”的構想，很符合農村實際，就是在黨的統一領導下，按照地方行政自治的思路和原則，使行政體制和自治體制結合起來，使鄉鎮政府具備更多的民意基礎和責任意識。

四、解決農業問題要充分考慮產業規律

正確認識農業是一項產業。以工業理念指導農業的確是不少地方的實踐，但目前一些地方還停留在微觀層面，還沒有從巨集觀上將農業作為一項產業來對待，從產業政策上來研究。隨著市場經濟體制的不斷完善，農村更應該把農業作為一項產業來對待，這個產業不管是弱勢產業還是強勢產業，還是傳統農業狀態下的小農產業，它畢竟是一個產業。大部分國家，特別像我們這樣的發展中國家都是從農業起步的。我們應在認識上樹立農業是一個產業的概念，從產業政策和市場經濟規律角度來研究農業。

正確認識國家農業直補政策。目前正在實施的國家對農業的直補政策，是對農民“多予”的一個直接體現，受到了農民的普遍歡迎。但這隻能是暫時性的措施，從長遠考慮，應該研究直補資金效益最大化的問題。目前國家從總量上拿出了一大筆錢，但具體到每個農民頭上，補助效益如何，值得深思。農民一畝地國家補上十幾元，農民也很高興，一家三四畝地得幾十元補助，對於一個家庭來說，解決不了多少問題。許多農民急需解決的問題反而沒有能力和資金來解決，比如灌溉用的塘湖堰渠的修繕，農資市場的假冒偽劣整頓與治理等等，若政府在這方面對農業產業扶持就大有作為。

發展農業應加大對農業的支援。重點支援與農村居民生活和農業生產緊密聯絡的基礎設施建設，比如基本農田的治理和保護、旱澇保收田的建設、蓄水和灌溉工程、防洪除澇工程、機耕道路的修建、優良品種的繁育和推廣，再如建立質量檢測體系、質量評估體系和品牌保護體系，在註冊、保護和申報農業產品等方面出臺一些政策。這些資金補助和政策性支援並不是對哪一種產品進行的，而是對整個產業進行補助。

發展農業應走產業化的道路。只有走產業化的道路，才能夠適應市場經濟發展的需要，才能夠解決全國2.3億戶農民分散經營的問題。通過產業化把農民組織起來，適應和參與市場經濟，才能使我國農產品“優的多起來，多的優起來”，產業的“蜂窩型”才能“板塊化”。在過去我們對於產業化存在兩個誤區：一是用行政手段干預和干涉的形式來發展產業化；二是把產業化限定為農特產品的經營，忽視了對大宗農業產品的發展。所以，必須走出這兩個誤區。

首先應考慮傳統的優質農產品，比如各地都有自己的區域性特產，這些產品之所以能夠發展起來，能夠千百年來流傳下來的，都是被廣大農民所接受的，適合當地農民種植習慣的，也是後來推廣發展成本最低的產品。所以，應從傳統優良產品入手，走產業化的道路。

其次，對於已經形成的、具有比較經濟優勢的優良產品，迅速整合成產業化發展的模式。比如說山東的蔬菜、沿海的漁業，河南優質專用小麥等優特質產品。

其三，農業產業化不能忽視大宗農產品的產業化，比如小麥、水稻、棉花、大豆等的產業化，應迅速用政策催生一部分龍頭產業。同時，農業產業化要走農業工業化的道路。現在很多人認為工業化只存在於城鎮，而且普遍認為鄉鎮企業已經垮掉了，工業化道路沒法走，實際情況並非如此。新時期農村工業化的道路怎麼走呢？有三條路徑：做大做強現有的鄉鎮企業；大力發展農副產品的加工專案；從提升傳統農業入手，走勞動密集型、資源轉化型的工商業。如果在農村也搞高科技，這是一個指導性的誤區。應著力發展一頭在田間，一頭在工廠，產品進商場的產業，特別是千家萬戶都能上的工業產業。

五、解決農民問題關鍵要解決好城鄉統籌

當前城鄉統籌亟待解決的是農民絕對貧困問題，農民的市民待遇是解決農村貧困問題的重要的入手處，出路就是要加大農民市民化的福利建設，這也是城鄉統籌的必然要求。城鄉統籌問題解決得差不多了，農民貧困的體制性障礙也就清除了。

第一，建立農村低保體系。農村低保主要解決農村貧困人口和鰥寡孤獨問題。過去民政部門有一個優撫政策，就是對五保戶和鰥寡孤獨贍養。當時的資金來源是國家補一部分，以群眾自籌為主，現在來看這種形式已經很難實施，原因是我們對農民的政策是多予、少取、放活，農村稅費改革的政策實施以後，這一部分的統籌就沒有了。從我國目前的資金規模和農民的參保意識上，建立低保體系還存在一些困難，但一筆帳算下來，基本條件還是具備的。據統計，全國農村貧困人口3000萬左右，如果按照每年每人800－1000塊錢的低保額標準，每年需要300個億。農牧業稅每年是280億左右，農業特產稅80億左右，如果加上各級民政部門配套的對鰥寡孤獨的救濟金這一部分，然後再從中央財政每年預算用於農村扶貧的80個億中拿出一部分（用於農村鰥寡孤獨集中供養設施建設和供給），這部分資金即使不夠，也相差不了太多。這樣既解決了農村的絕對貧困問題，平衡了農民之間的貧富差別，又穩定了農村，也體現了黨的政策的優越性；既從制度上使農民和市民都能平等的享受低保，又不增加中央財政的支出。

第二，建立農村養老體系。據第五次全國人口普查，農民佔總人口的74％，其中，60歲以上的有7285萬人。這部分人的養老問題不解決，農村很多問題都解決不了，比如計劃生育問題，農村家庭的規模雖然逐漸變小，完全核心戶不斷增多，理論上利於農村勞動力的轉移，但由於養老仍以家庭為主，影響了農村勞動力的轉移和農民的遷徙。農村若建立像城市一樣的養老體系，可以參照城市籌措資金的方式來進行。有個人部分，有集體部分，以及中央政府的補助。從操作層面上可以從以下幾個渠道解決資金的問題。一是可以將7285萬60歲以上老人承包的責任田的使用權的若干年抵押給政策性銀行（政策性銀行既經營貨幣又經營土地），獲取社保資金。如果使用權按15年抵押，每年使用費按300元計算，可以一次籌集近4000億；二是將糧食直補資金和各級承擔的糧食風險基金打入個人養老帳戶；三是個人繳納。四是集體收益和社會籌集部分。

第三，建立農村合作醫療制度。目前，農村合作醫療開展的有聲有色，國家應該把它制度化、規範化。在解決了低保和養老問題後，農村合作醫療可以考慮自籌資金，國家適當補助的方式。

六、成立政策性銀行為農村金融輸血，為農村經濟發展提供資本金

目前農村的金融現狀是既貧血又失血。郵政儲蓄拿掉農村發展資金的一部分，四大商業銀行拿掉農村的一部分資金，近年來從農村拿走的資金基本上都沒有用到農村這一塊，從而使農村發展資金極端匱乏。農民想拿到發展資金，貸款的成本要佔到25％左右，即使是這樣的貸款還很難拿到。報表上看縣域存貸比在70％左右，仔細分析可以看出貸款構成，有人民公社時期轉存到鄉村的、鄉村集體發生的債務、農業發展銀行向糧食供銷的政策性貸款，新發生、能夠發揮效益的貸款量少得可憐。所以，建議金融體制改革從以下幾個方面入手：（1）成立農村政策性銀行。改變農業發展銀行目前的職能，把農業發展銀行改為農村政策性銀行，農村發展銀行過去是圍繞著糧、棉、油的購銷而設立的銀行，對這種銀行進行改造，並把農業銀行過去承擔的扶貧資金、貼息資金劃歸農村政策性銀行，把現有的各部門支援農業的資金歸口到農業政策性銀行當中。（2）農業政策性銀行可以收購或者劃撥現在農行下面的營業所，把它作為自己的分支機構。（3）農業政策性銀行應當兼有經營農村土地的職能，實現土地的流轉，把土地盤活。現在有很多人提倡實行土地私有化，目前條件還不具備。但可以將農民土地使用權實行繼承、轉讓、抵押等，這需要建立一箇中介組織，這個中介組織由農業政策性銀行來擔任，來行使這個職能。在這方面，可以借鑑國家開發銀行的做法，只給資本金，給政策，不給它貼息，讓它自己來進行運作。（4）加大農村信用社的改革，理順產權關係，允許集團資本進入農村信用社，允許民間資金參股信用社，擴大規模，增加實力，使之真正成為農民的銀行。（5）放開農村的金融市場，允許興建合作金融組織。我國2.3億戶農民，僅僅靠一家農村信用社來解決農村的金融問題是不現實的。應該允許民間金融組織的存在。（6）加強金融監管，成立金融組織保險公司，防範金融風險。

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