淺議“兩權”監督機制

淺議“兩權”監督機制

無非

[摘要]強化稅收執法權和行政管理權監督制約是依法治稅、從嚴治隊的關鍵，是遏制幹部為稅不廉的有效途徑。認識、教育、監督、人事改革、落實等工作不到位是目前不廉稅案時有發生的根源。要進一步遏制這些違法行為，需要加強領導監督，監督領導；創新教育方式；完善相關制度；找準監察重點，抓好違紀違法案件的查處工作；全面推行政務公開，深化“兩權”監督；充分利用資訊化實現科學監督；進一步加強紀檢監察隊伍建設，提高紀檢監察的戰鬥力。

[關鍵詞]“兩權” 監督 機制

稅務機關作為國家機器的組成部分，擁有稅務執法權和行政管理權。事實已經證明，權力集中的地方，是極容易產生腐敗的地方。儘管近年來，國稅機關通過加強幹部教育，出臺稅收執法權和行政管理權相關制度，推行政務公開和責任追究，聘請社會監督員、增加監察力量，加強外部監督，運用現代資訊科技代替部分手工操作，減少人情稅、關係稅，“兩權”監督工作取得了一定的成效，但國稅幹部貪汙腐敗案件仍屢見不鮮。“兩權”監督薄弱點在哪裡，今後的改進方向等問題仍需要我們進一步探究。

一、當前“兩權”監督存在問題和薄弱環節

“兩權”涉及面廣，幹部素質參差不齊，制約機制還不夠完善，尤其是對某些環節與環節的交叉口、銜接點上還存在“死角”和“盲區”，由此引發了一些問題，具體表現在：

（一）認識不到位。少數領導幹部，對堅持“兩手抓、兩手都要硬”認識不足，開會講一講，會後既不當表率，也不認真抓落實，還有私心雜念。儘管規定每週定時進行政治、業務、理論學習，擔一些單位普遍存在重業務學習，輕政治學習現象，向下壓任務、催進度的多，對幹部的思想道德教育少。一些幹部學習理論的興趣不濃，自覺性不高，把學習看作是可有可無的事情，有些甚至出現了理論信念動搖、宗旨觀念淡化、思想空虛、精神貧乏的現象。少數幹部怕多做事多出錯、做錯事被追究，因此對工作只求過得去，缺乏進取心、創造性和積極性，對集體的事情，缺少熱情，有的甚至漠不關心。

（二）教育不到位。個別單位和部門沒有做到警鐘長鳴，造成少數稅務人員法制觀念淡薄，拒腐防變能力不強，依法行政水平不高，出現了執法不嚴、不規範，失職、瀆職、玩忽職守等問題。在執法過程中，少數稅務人員抵不住誘惑，擺不正關係，擋不住親情、友情的干擾，把權力當籌碼，拿原則作交易，最終走上違法違紀道路；一些幹部由於業務水平不高，對執法過程中應發現的問題卻沒有發現，而少數人員責任心不強，工作馬虎，疏忽大意，應作為而不為，造成了稅款的流失等等。

（三）監督不到位。當前由於人治的習慣和機制的不完善，對國稅幹部特別是領導幹部的監督還有不少空隙，不能監督、不敢監督的現象還嚴重存在。如一些單位民主意識不強，決策缺乏透明度，重大事項不經集體研究，超越個人許可權作出審批決定，使廣大幹部無法監督。一些辦稅程式、辦稅結果沒有公開，使廣大納稅人和群眾無從監督。一些單位雖然聘請了社會監察員，但由於沒有明確地界定其責、權、利，僅每年召開一兩次座談會，聽聽意見了事，社會監察員不能正常發揮其監督職能。二審宣判前李真曾道其墮落“真言”：“那時感覺黨紀和法律離我太遠。我做祕書時，雖說有人管，但沒人能監督。我出任河北省國稅局局長後，由於這是個垂直系統，總部在北京，離我太遠，要管我很難，而地方包括本單位就沒人能管我。”

（四）人事改革不到位。近年來，國稅系統一直實行競爭上崗，但其競選的方式、方法、途徑尚不完善，過於“簡單化”，“形式化”現象仍在一定範圍內存在，沒有真正達到“能者上，庸者下”、“優勝劣汰”的目的，一些作風不正，能力差，善於逢迎，拉關係的幹部仍被步步高昇。選人、用人之風的不正，同樣給為政不廉留下了隱患。

（五）執行不到位。近年來，各級稅務機關在加強“兩權”監督上，制訂了一系列的考核監督制度，但往往在執行中，不少單位沒有認真將這些考核監督制度落實到位，該查的不查，該追究的不追究，這樣，職務犯罪行為沒有得到及時有效的制止和查處，而且助長了不正之風的蔓延。個別單位對出現的問題採取遮掩態度，大事化小，小事化了。如，一些單位沒有真正按照《幹部選拔作用條例》選拔幹部，少數單位財務制度執行不到位，費用支出把關不嚴，審批手續不全。

二、完善“兩權”監督機制的思考

（一）發揮領導監督作用，做好監督領導工作

各級領導幹部是稅收執法和行政管理的決策者，也是“兩權”監督的重點物件。無數的例子證明，不管是領導者自身墜落，還是普通幹部違法，都與領導者決策水平、思想作風，廉潔意識關係重大。實施“兩權”監督，要強化黨組負總責，主要領導全面負責，分管領導和各業務部門各負其責，紀檢監察組織協調，群眾參與的工作格局，把“兩權”監督寓於各項工作之中。各級稅務機關要堅持“兩權”監督中的領導責任和管理範圍，達到職責明確，分權制約，權責一致，獎懲分明，既要防止越俎代庖，出現攤權爭權，也要避免無人監督，出現權力真空。

各級監察部門在對領導班子進行“兩權”監督中發揮積極作用。一要配合人事教育部門加強對選拔作用領導幹部工作的管理和監督；逐步建立上級主要領導和紀檢組長同各分（縣）局主要負責人談話制度、領導幹部任前廉政談話和誡勉制度；二要加強幹部離任審計和經濟責任審計制度，領導幹部離任前，必須對其負責的有關經濟問題進行審計，證實無問題後方可調離原工作崗位。三要對群眾反映問題較多的幹部，實行誡勉談話，開展批評教育，限期改正；四是加大責任追究力度，按照《稅務執法權和行政管理權監督制約實施辦法》的規定，對領導幹部在工作中失職失察，給國家造成損失，或者所轄單位發生重大案件，造成不良社會影響的，要嚴肅追究有關領導責任。

（二）創新教育方式，提高幹部執法水平和廉潔意識

各級稅務機關要努力改進教育方法，變灌輸式教育為啟發、引導式教育，培養幹部學習興趣，轉變被動學習態度，主動學習掌握新知識，不斷提高執法水平和管理能力。要把準幹部的思想脈搏，抓好“零距離”談心教育，加強與幹部的思想溝通和交流，瞭解幹部的思想，解決幹部的實際困難，增強隊伍的凝聚力。通過教育，使廣大幹部職工樹立監督制衡權力，防止腐敗墮落，是對幹部最大的愛護，最好的保護，最真誠的幫助的思想，樹立加強監督是本質，疏於監督是失職。增強接受監督的自覺性。同時，要創新獎懲考核機制。通過建立完善思想政治教育目標責任制，推進思想教育、黨風廉政教育的經常化、制度化。

（三）完善制度建設，創新和規範“兩權”監督機制

“兩權”監督工作是一項難度較大的系統工程，是堅持“帶好隊、收好稅、執好法、服好務”，突出抓好領導班子、基層和黨風廉政“三項建設”的保障措施。只有緊密結合本地區本部門的實際，針對容易產生腐敗的關鍵部位和薄弱環節，建好規章制度，創新和規範監管機制，才能使“兩權”監督具有可操作性。

1．不斷建立健全“兩權”監督工作制度。要通過深化徵管機構改革，劃清機構、部門、崗位的職能和責任，使稅收執法權和行政管理權不存在盲點、交叉點，為“兩權”監督奠定堅實的基礎。

2．完善制約機制，規範執法行為。

在稅收執法權方面，要重點抓好個體稅收定額的核定、一般納稅人資格認定、稅務稽查、出口退稅等重點部位和環節的分權制約。在稅務稽查環節，要嚴格實行選案、實施、審理和執行四權分離。選案環節，要充分運用納稅評估軟體，人機結合，科學選案，防止漏選、重複選和人情選案、關係選案、報復選案等；檢查環節，要加大對稽查案件的抽查複查比例，嚴格實行稽查小組工作責任制和錯案追究制；審理環節，對審理部門已審結的案件進行抽審，並進行集體審理制度，減少自由裁量權，力求做到不同問題不同處理，相同問題相同處理；執行環節，要加強內部質量考核，對執行情況實行機控與人控相結合的監控機制。在個體稅收定額的核定管理上，實行徵稅的不定稅，定稅的不徵稅，並對已核定的定額定期公示。在一般納稅人資格認定上，要嚴格按照審批許可權逐級上報審批，對申請企業實行實地核查，防止假冒企業產生。

在行政管理權方面，要圍繞“人、財、物”三項管理權，在合理界定各級權力的基礎上，依靠制度實施制衡。一是嚴格民主集中制度，加強對基層“一把手”的管理，對人、財、物等重大事項嚴格集體審議制度，書面記錄審議情況，防止一個人說了算；二是創新競爭機制，強化對人事管理權的監督。在幹部的任免上，實行公開選拔、競爭上崗、任職見習、晉升公開、幹部交流、崗位輪換等制度，消除任人唯親，搞小圈子，跑官要官等腐敗現象。三是建立健全財務管理監督制約機制，嚴格執行收支“兩條線”管理辦法，使事權與財權相分離；四是對大宗物資的採購，按規定程式實行公開招標，公開競價的辦法，擇優選擇，節支增效，對基建工程專案，實行公開招投標和預決算，嚴格執行決算審計和基建財務審計，防止不廉行為的發生。

3．全面貫徹落實責任追究制，確保監督到位

追究能否到位是決定“兩權”監督能否落實到位的關鍵，也是解決監督中存在的失之於寬，失之於軟問題的有效措施。落實責任追究既是對權力實施監督的重點，同時也是一個難點，難就難在它是權力監督全過程中最實際的部分，直接觸動個人和單位的切身利益，是落實“兩權”監督工作中難度最大的環節。因此，只有在抓責任追究的落實上狠下功夫，認真解決落實責任追究中出現的困難和問題，排除落實責任追究中遇到的干擾和阻力，在落實責任追究上取得突破，才能使“兩權”監督得到真正落實。

（四）找準監察重點，抓好違紀違法案件的查處工作

在新形勢下，要注重研究“兩權”的執行規律，以及稅務人員違紀違法的特點，加強與稽查、徵管、人事、財務等相關部門以及當地紀檢監察和司法機關的協調配合，對關鍵部門、關鍵環節、關鍵崗位和易發、高發、多發性問題實行重點監控。重點圍繞增值稅一般納稅人認定、個體雙定定額核定、增值稅專用發票的管理使用、稅款徵收、稽查處罰、出口退稅審批等方面進行。要查行政處罰環節，看有沒有濫用職權隨意處罰和以稅謀私等問題；查稅收環節，看是否存在主擅自越權減稅、免稅和混淆入庫級次問題；查納稅定額環節，看有沒有“暗箱操作”、“吃拿卡要”等違紀問題；要注意檢查領導幹部在基建工程、大宗物品採購等方面有無貪汙受賄的違法行為以及領導幹部違反政治紀律、組織人事紀律的案件。

為提高監察針對性，還必須不斷拓寬、暢通訊訪舉報渠道，保護舉報人的合法權益，對誣告陷害他人的案件，也要嚴肅查處。對查實在行使“兩權”過程中徇私舞弊、以權謀私、違法亂紀等行為，要給予責任單位、責任人員一定的黨紀、政紀處分，觸犯刑法的，要追究刑事責任。要通過加大懲處力度，使“兩權”監督發揮真正的效力，徹底克服“寫在紙上、喊上嘴上、掛在牆上”的形式主義。

（五）推行政務公開，深化“兩權”監督。

“兩權”監督內容多，範圍廣，只有通過各種途徑推行政務公開，才能讓社會各界群眾，包括廣大稅務人員，明白“兩權”監督的內容形式，前因後果，使“兩權”得到真正監督，起到應有的作用。

對外，稅務機關要公開稅收政策、辦稅要求、手續、流程、服務標準、服務承諾、納稅人義務和權利等，使納稅人清楚自己應該履行哪些納稅義務，應該怎麼去履行納稅義務，以及稅務機關應該做什麼，應該怎麼去做等問題，從而奠定納稅人對國稅機關及工作人員的監督基礎。對涉及面廣，影響大的個體“雙定”工作，要努力做到公開定稅標準、方法、程式、結果，以及管理員的名單、訴電話。在稅收執法中，要向納稅人公開檢查證件、公開違章事實、處罰依據、處罰金額。要廣泛公開、宣傳投訴、舉報電話，增強群眾舉報意識。對群眾舉報涉稅違法案件，發現線索，一查到底，不管涉及到哪級幹部，堅決依法懲處，決不姑息遷就，並及時反饋舉報人，增強群眾監督舉報的積極性。

對內，一要明確各機構、部門、崗位必須公開的具體政務內容、公開形式、公開時間等，如稅款徵收權、檢查權、處罰權、人事管理權、財務管理權、車輛管理權等，為“兩權”監督提供有效的前提。二要建立定期釋出制度，藉助網路、新聞媒體等渠道，對外公開稅收執法權的行使情況，對內公開行政管理權的行使情況。如重大基建工程的招投標、大宗物資的採購等活動情況。三要公開“兩權”監督工作考核辦法，明確考核目標的內容、要求、標準、責任單位、分值等，以及“兩權”監督工作的責任單位責任人員的相應職責。同時，定期組織檢查，綜合考評，通報檢查結果，對執行“兩權”監督不力的責任單位和責任領導要公開批評，並將檢查結果作為評先評優的條件之一。

（六）以執行ctais為契機，發揮科學監督優勢

執行稅收徵管資訊系統(ctais)後，稅收徵管網路將走上一個全新的臺階，徵管效能得到大幅度提高。我們應充分利用ctais的優勢，建立和完善“兩權’監督資訊查詢系統，讓監督者儘快知情，同時，建立“兩權”監督資訊反饋系統，讓監督者有效參與監督。還可以利用ctais本身所具有的系統日誌、流程自動跟蹤等，定期對資訊系統的操作過程進行自動監控。如每月申報期過後，即可通過ctais系統，計算徵收單位的申報率，每月終了後立統計出各項考核指標完成情況，如徵管“七率”、金稅工程“四率”、稽查“八率”，對不完成考核指標，及時發出“警報”，進行追究，減少人為因素和執法的隨意性，為“兩權”監督構築堅實的平臺，使“依法治稅，從嚴治隊，科技加管理”三篇文章真正得到融會貫通。

（七）進一步加強紀檢監察隊伍建設

為不斷適應新形勢和新任務對紀檢監察工作的要求，各級領導要切實重視和支援紀檢監察工作，為紀檢幹部撐腰，對誣陷、打擊報復紀檢監察幹部的行為要嚴肅查處，保證黨風廉政建設和反腐敗工作的正常開展。要將作風正，業務精，能力強的幹部充實到紀檢監察隊伍中，提高紀檢監察的戰鬥力。同時，要與時俱進，加強紀檢監察隊伍的培訓，使紀檢幹部不斷更新知識，提高綜合素質和辦案能力。紀檢監察幹部也要自覺加強政治業務學習，掌握新知識，提高辦案效率；加強對新形勢下出現的新情況、新問題的研究，增強工作預見性和針對性；加強自律建設，增強抵禦力；加強組織作風建設，增強集體戰鬥力。