完善失地農民社會保障 著力推進城鄉統籌發展大綱

完善失地農民社會保障

著力推進城鄉統籌發展

近年來，隨著我市特大城市建設和開放型經濟發展步伐的不斷加快，越來越多的農民失去了賴以生存的土地，因此，加快構築“土地換保障”的實施辦法，切實維護失地農民的合法權益，已成為各級政府和群眾日益關注的熱點和焦點問題。我市失地農民的社會保障日益受到各級政府的重視，各地在推進失地農民社會保障制度建設進行了大膽地創新，失地農民基本生活保障制度已初步建立，並取得了一定的成效，但也存在一些問題，尚需今後進一步完善。

一、全市徵地補償和失地農民社會保障開展情況

1、全市歷年徵地的基本情況。全市現有農業人口236.3萬人，其中農村勞動力124萬人，擁有耕地面積296.6萬畝，人均耕地面積1.25畝。近年來，隨著我市工業化和城市化加快，城市基礎設施和交通建設推進，用地需求明顯增加。據不完全統計，在1998年至2003年五年間，全市共有農村土地27.5萬畝被徵用和使用，其中辦理國家徵用20.1萬畝，共獲各類補償金53.2億元。全市徵用土地共涉及11.8萬戶農戶、被徵地農民總數為34.6萬人，其中勞動力19.4萬人，已就業的有15.7萬人，尚未就業的有3.7萬人，就業率達到81%，就業比較為充分。被徵地農民的基本生活保障主要依靠每年領取每畝幾百元至上千元不等生活補貼，另有少部分人蔘加了社會保險。

2、徵地補償資金管理使用情況。各地在徵用土地過程中認真執行《**市徵用土地補償安置辦法》的徵地補償標準，制定了詳細的補償政策，建立專戶，專款專用，張榜公佈，定期審計，保障了農民的知情權、財產權、監督權。去年來，又對歷年的徵地補償費進行全面清理，全市共清欠被徵地農民安置補償欠款8003.8萬元。

3、被徵地農民保障方式。各地被徵地農民的保障方式主要有以下幾種型別：一是就業安置。這是在20世紀80年代初至90年代末全市大部分地方採取的主要方法，即由當地政府和村集體經濟組織集中安排就業。二是給予一次性經濟補償。部分地區將土地補償費和安置補助費一次性補償給被徵地農民。如**區實行一次性經濟補償給被徵地農民的資金達19156萬元。三是存本付息，逐年支付。大部分開發區、工業園區將土地補償費和安置補助費作為本金不動，將增值部分保障農民的基本生活，普遍在年人均800—1200元之間。四是發放養老補貼。經濟條件好的地區對男年滿60週歲、女年滿55週歲的被徵地老年農民發放養老補貼，標準有高有低，原郊區的鄉鎮補貼每月約在200—300元左右，其餘地區每月約在100元左右。五是參加社會保險。主要是一些地方將使用土地取得的補償費為被徵地農民辦理社會保險。六是試行社群股份制。有的地區將集體資產（包括歷年獲得的土地補償安置費）和土地使用權以股份的形式量化到人，農村集體資產統一由社群股份合作社經營管理，社員按股分紅。七是實行留地安置。一些經濟實力較強的村在徵地時，根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和村、鎮建設規劃，按比例預留部分土地，用於建設商業用房或標準廠房，依靠租金收入穩定分配給被徵地農民。

二、存在的問題

我市的失地農民的社會保障，從總體上來看，尚處於起步階段，與城市社會保障制度差距較大，特別是市政府出臺失地農民基本生活保障制度試行辦法後，新老制度的並軌實施更帶來許多新問題、新情況。

1、歷史遺留問題的解決困難重重。一是保障資金難以到位。由於大多轄市區採取存本付息，逐步支付的辦法來保障失地農民，大部分資金已用於企業發展、基礎設施等，這部分資金事實上已成為難以化解的潛在風險，難以收回，若不加以解決，長遠會影響失地農民社會保障資金兌付。二是對原就業安置的失地農民部分失業離崗、退養人員保障難度較大。**區提出四類人員原徵地安置就業在鄉鎮企業工作的，現已退休（養）在家，由於原來城保政策不允許參保，至今尚未解決進社保問題。據統計，這部分人退休（養）人員目前總數還有9100多人。三是補償標準不統一。如滬寧高速的擴道工程每畝的補償標準為9600元，商業用地卻高達數十萬元乃至上百萬元，其它建設用地徵地補償標準也各不盡同，形成了同一地區低價徵地與高價徵地並存現象，加上各轄市區的補償標準也各不盡同，造成補償標準參差不齊，地區差別突出，造成群眾相互攀比。如**區，近年用於高速公路、鐵路等公益性事業徵用土地8861畝，土地補償總額僅為9599萬元，而需要安置的失地農民卻為8993人，人均補償費僅為1.07萬元，遠遠無法解決其社會保障。

2、新老辦法相互銜接問題突出。一是前後徵地標準不一。歷年徵用土地的補償費中，留給集體的比例較高，失地農民安置補償比例偏低，真正用於為失地農民辦理社會保險的更少，全市約有八成左右的失地農民沒有參加社會保險，僅靠每年僅千元左右的補償生活，一旦沒有工作，生活將十分艱難。由於試行辦法實施的標準較高，而歷史上各時期徵地的標準多的也僅為3萬元左右，少僅為數百元左右，對於同一村組不同時期的失地農民執行不同的標準，可能會引起矛盾，但按現有保障標準同步實施，資金缺口又會明顯增大，給轄市區帶來很大的壓力。二是物件範圍界定比較困難。實際操作中，**區提出，由於居住農村的人員比較複雜，分配的物件難以確定。往往是政策有規定應享受待遇的物件大多數農民不同意，如在實際操作中，歧視婦女，剝奪嫁女的權益。而**區提出有十二種物件難以界定。三是社會保障機制尚未建立。一是各地的失地農民社會保障政策不統一，各有各法，今後難以與城保接軌統一。如**區、**區都提出對第一年齡段（16週歲以下）的失地農民按月發放生活補貼，沒有遵循試行辦法的要求，**區提出對第二年齡段（女性16週歲以上至49週歲，男性16週歲以上至54週歲）不辦理城保，採取一定年限養老保險金，不參加城保，這些將來容易形成新的政策壁壘，難以與城保接軌。二是由於失地農民社會保障這項工作面廣量大，沒有專門機構實施，難以操作，工作的隨意性較大，容易引發大家都管而又都不管現象。三是失地農民社會保障範圍不廣。由於歷史原因，本身積累較少，資金缺口較大，而財政託底機制又尚未建立，失地農民僅部分參加養老保險，目前未能享受城市的醫療保險、失業保險的待遇。

三、對今後工作的幾點建議

1、穩步推進農村社會保障體系建設。農村社會保障體系主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農業勞動者的新型農村基本養老保險併為老年農民建立社會養老補貼制度，不僅從根本上解決了廣大農民的基本生活，而且減少了徵用土地中許多矛盾。因此要適應農村城市化、戶籍制度改革的發展需要，積極創造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負擔的新型農村基本農民養老保障體系，加快原有的各種養老保險向城保、新型農村養老保險的接軌，形成城鄉相對完善社會保障制度。

2、努力實現被徵地農民城鄉統籌就業。要確立就業優先的理念，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制失地農民的就業歧視性政策，清理各種亂收費現象，逐步實現城鄉統籌就業，使失地農民真正享受市民待遇。以強化失了農民培訓教育為重點，著力提高失地農民的素質和就業競爭能力；按照“政府促進就業，個人自主擇業，市場調節就業”的原則，制定促進失地農民就業配套政策；大力鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給失地農民；制定和完善關於鼓勵支援個體私營經濟發展的政策，鼓勵失地農民通過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的形式實現就業。

3、改革完善各項配套政策措施。一是探索集體建設用地使用制度改革。在明晰產權、強化用途監管、嚴格控制總量的前提下，允許集體建設用地進入土地市場交易，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益，進一步探索允許和鼓勵農民以租賃、參股等方式，參與土地的二次分配，讓農民獲得長期穩定的收益。二是加快農村集體資產製度改革。加快推進村級集體經濟股份合作制改革，以村為單位，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到人，組建農村經濟合作社，讓農民擁有相應的股權，通過資產的增值收益向農民分紅，讓農民“手中有股，心中有底”，用於解決失地農民長期保障的問題，有利於化解和減少徵地矛盾。三是逐步建立留地安置制度。農村土地被徵用後，村、組從土地上獲得的收益大幅度減少，因此，對土地徵用面積超過一定數量的村，可以按比例允許其留用一定數量的土地，用作對失地的補償。留地可由村集體按照統一規劃，建造標準廠房、寫字樓、商業用房、市場等進行出租，或以土地作價投資入股，獲得長期穩定的土地收益。辦理留用地有關手續時，可在費用上實行減免和優惠。四是穩步推進撤村轉居工作。要切實改變“要地不要人”的模式，加快城鄉並軌，促進村民變市民，對徵地後人均耕地不足0.1畝的村民小組按政策規定及時辦理撤組建居手續，讓失地農民就地轉為城鎮居民，納入城鎮居民管理範圍，享受城市居民的社會保障待遇。

4、妥善解決歷年被徵地農民的社會保障。對歷次被徵地農民社會保障問題，應該遵循新人新辦法，老人老辦法的原則，堅持從實際出發，雙向平衡政府與被徵地農民承受能力，對責任主體、資金來源、保障方案等要拿出整體的基本框架，各級政府要逐步解決好這部分被徵地農民的社會保障問題。總體思路是：解決歷次被徵地農民的社會保障問題以轄市區、鎮、集體經濟組織三方受益人為責任主體；從新增建設用地的土地出讓金、各級財政補貼、徵地單位歷年積累等渠道解決資金來源；考慮到原已有的補償，保障辦法以對老年被徵地農民給予生活補貼、勞動年齡段人員給予就業援助，納入城保參保範圍為主，逐步實現與城鎮社會保障體系接軌。