我對行政許可法的粗淺認識大綱

我對行政許可法的粗淺認識

我最初知道國家將出臺行政許可法是在大前年的春天，只不過當時的名稱是行政審批法，是在一張報紙上見的；第一次見到行政許可法是前年十月份，是從網上看到的。但我真正系統地學習行政許可法是去年四月份在省裡舉辦的培訓班上。好在我是學法律出身的，面對近年來國家針對各部門各行業大量頒佈的法律法規，雖說有點應接不暇，但還是能夠在看一兩遍後之後比較全面的把握其宗旨、掌握其內容的。當然我在平常為法律顧問單位或案件當事人服務的時候，也免不了針對具體事務去查詢有關法律法規的有關具體規定。加之許多法律法規的具體規定會隨著社會形勢的發展變化而修改或廢止的。所以我希望大家在學習行政許可法的時候，首先應該從法理的角度去把握其精神實質和立法宗旨，這樣才不至於當該法修改後再去從頭學習。

行政許可法是繼我國國家賠償法、行政處罰法、行政複議法後又一部規範政府行政行為的重要法律。它的頒佈施行是我國民主與法制建設中的一件大事，它對國家的經濟生活和社會生活都將產生非常廣泛而深遠的影響。

不知大家是否已經注意到以下兩點：第一點，該法最後定稿為行政許可而非當初的行政審批。為何變更，我的看法是，因許可的中文字意為準許、允許，它相對於審批而言，第一淡化了計劃經濟時代政府的管理色彩，第二體現出了市場經濟時期政府的服務功能，從概念上可以涵蓋審批。第二點，該法為限期實施而非頒佈實施。這是為了給有關部門和廣大群眾一個認識、過渡和準備的過程，尤其是為過去的審批事項的清理工作留出足夠的空間。

下面我分兩講跟大家一起學習探討我國的《行政許可法》。在講述中，我將盡量使用通俗語言，但為了表達的準確，許多地方我還是會使用法律用語。從講解效果和目的上，我主要打算講清概念性的東西，以便讓大家多層次多方位地理解行政許可法。當然，對大多數直接從事行政許可工作的同志來說，除了把握概念性的東西以外，還必須掌握具體可操作和程式性的東西。因此我會結合我縣的實際和大家的工作需要，多講一些社會上比較關注的東西，多點一些我們容易忽視的東西，多強調一些大家應該重點理清的東西。

第一講：全面認識行政許可法

一、 行政許可的含義。

行政許可是政府的一項重要的行政權力和管理方式，其目的在於維護公民人身財產安全和公共利益，加強經濟巨集觀管理，保護併合理分配有限資源等。

我國行政許可法上定義的“行政許可”具有以下幾層含義：

1、 行政許可是行政機關作出的一種行政行為。根據行政行為的分類理論，相對於行政立法而言，行政許可是一種行政執法行為，因為行政機關在法定職權範圍內實施行政許可時，與特定公民、法人或者其他組織形成的是單一對應關係，而行政機關在制定具有普遍約束力規則而作出立法行為時，其是與眾多不特定物件形成一對眾的關係，如行政法規、規章制定；相對於抽象行政行為而言，行政許可是一種具體行政行為，因為其是行政機關針對特定主體作出的直接產生利益結果的一次性行為，而抽象行政行為是對不特定主體作出的不直接發生利益結果並可以反覆適用的行為，如行政法規、規章的制定；相對於內部行政行為而言，行政許可是一種外部行政行為，因為行政許可是行政機關在對社會實施行政管理過程中對外部管理物件即公民、法人或者其他組織作出的行政行為，而內部行政行為是行政機關在內部行政組織管理過程中作出的只對行政組織內部物件產生法律效力的行政行為，如行政處分。

2、 行政許可是依申請的行政行為。以行政行為的實施是行政主體依職權主動進行還是需以相對人首先提出申請為標準，行政行為可以劃分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。依職權的行政行為是行政主體依據法定職權，無須行政相對人提出申請即可主動實施的行政行為，如公安機關對社會治安的維護、海關對出入境貨物和人員的查驗等。依申請的行政行為是指行政行為的實施需以相對人的主動申請為前提條件，行政許可即是一種依申請的行政行為，行政機關不因行政相對人準備從事某項活動而主動給予許可，如頒發許可證或者授予資格等。

3、 行政許可是一種要式行政行為。以行為是否具有法定形式要求，行政行為可以區分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指法律、法規對行政行為實施的形式與方式提出了具體要求的行為，非要式行政行為是指法律、法規未對行政行為實施的形式與方式提出具體要求的行為。在這個意義上說，行政許可是要式行政行為。因為行政許可是行政機關對申請人的申請依法進行審查的行為，行政許可申請人並非是一經申請即可取得，而要經過行政機關的依法審查。這裡的“依法”，就包含著法律法規對實施行政許可行為在形式與方式上的要求。比如，根據行政許可法第38條的規定，行政機關准予或者不予行政許可的決定應當以書面形式作出。再有，行政許可法第39條針對行政機關需要通過頒發行政許可證件表明其作出准予行政許可決定的情況，對有關行政許可證件提出了明確要求，即許可證、執照或者其他許可證書，資格證、資質證或者其他合格證書，行政機關的批准檔案或者證明檔案以及法律、法規規定的其他行政許可證件必須加蓋本行政機關印章。還有，行政機關實施檢驗、檢測、檢疫的，可以在檢驗、檢測、檢疫合格的裝置、設施、產品、物品上加貼標籤或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。

4、 行政許可是一種授益性行政行為。以行為對相對人權益產生何種影響為標準，行政行為可以劃分為授益行政行為和不利益行政行為。授予行政相對人權利或者使行政相對人取得利益的行為授益行政行為。剝奪與限制行政相對人權益或者要求行政相對人履行負擔型義務的行為是不利益行政行為。與行政處罰和行政徵收等對行政相對人的權益予以剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權利或者資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務，允許其從事某種活動。同時，授益行政行為互為表裡，授益性行政行為通常以行政相對人依法提出申請為前提，而不利益行政行為通常由行政機關依職權作出，行政許可作為授益性行政行為，如前所述，其亦是依申請的行政行為。

為了讓大家能夠進一步領會行政許可的內涵，我們來看一看行政許可與行政確認、行政登記、行政批准以及行政認可這幾個相關概念之間的關係。

1、行政許可與行政確認

行政確認是行政主體根據法律、法規的規定或授權，依職權或依當事人的申請，對一定的法律事實、法律關係、權利、資格或法律地位等進行認定、甄別、證明並予以宣告的行政行為。行政確認和行政許可雖然同屬行政行為，但它們是兩種不同的行為方式，二者的區別具體表現在：

（1） 所為的意思不同。行政確認行為表明行政主體的態度是對某種狀態、事件、物或行為予以法律上的承認、確定或否定；而行政許可行為則是行政主體在對申請人的申請進行審查和判斷的前提下，對申請是否予以准許或同意的行為。

（2） 針對的物件不同。行政確認是對已有權利、資格或行為進行承認、確定或否認；而行政許可是針對未獲得行使某種權利、資格的請求進行的解除限制。即一般來說，前者是業已存在，而後者是許可之前不得為之。

（3） 申請人的目的不同。在行政確認中，申請人的目的是確定法律地位、獲得法定效果；而在行政許可中，申請人的目的是從事某種職業、享有某種權能、進行某種行為。

（4） 法律效果不同。行政確認中未被認可的行為或地位將發生無效的結果而不適用法律制裁；而在行政許可中，未經許可而從事的行為將發生違法後果，當事人並應因此受到法律制裁。

（5） 行為性質不同。行政確認屬於確認性或宣示性行政行為，它僅表明現有的狀態而不以法律關係的產生、變更或消滅為目的。行政確認只能是一種羈束行為；行政許可，從其正常狀態（即批准）而言是建立、改變或者消滅具體的法律關係，是一種形成性行政行為。行政許可儘管一般也屬於羈束行為，但在特許或附義務許可中，也可以存在自由裁量的情形。

（6） 內容不同。行政確認行為的內容具有“中立性”，它並不直接為當事人設定權利或義務，對當事人是有利還是不利，取決於確認時原已存在的法律狀態或事實狀態；而行政許可行為則是一種授益性行政行為，它直接為申請人授益。

（7） 方式不同。行政確認既有依申請的確認也有依職權的確認；而行政許可則只能是依申請才能發生的行政行為。

（8） 表現形式不同。行政確認一般只能以證書形式出現；而行政許可的表現形式儘管以書面的形式為主，但也存在口頭、默示等許可方式。

雖然二者存在很多不同之處，但二者的聯絡與其他行政行為相比也是最密切的。在行政許可中也包括了確認這一組成部分或階段，有時存在“重合”或“並存”或相互“轉化”的情形。但二者畢竟是兩種具體行政行為，應該嚴格區別。

2、行政許可與行政批准

就性質而言，許可和批准屬於同類概念，頒發許可證就是對申請的批准。當然，批准是比許可更廣泛的行政行為之一。它在表現形態上，既可能是外部行政行為也可能是內部行政行為，既可能是獨立的行政行為也可能是非獨立的行政行為（內部程式性或補充性的行為）。

3、行政許可與行政登記

行政登記是行政機關或其他行政主體對正在進行某種活動或希望進行某種活動的行政相對人依法予以書面記載的活動。

在實踐中，登記的用語被廣泛地規定在法律、法規規定中，如企業註冊登記、企業名稱變更登記、結婚登記等。因而，登記與行政許可有時難以從名稱上來界分，而需要從實質意義上來予以判斷和區分。從其產生的效果或者將其歸類的話，在實踐中登記有確認式登記、許可式登記、備案式登記等。

4、行政許可與行政認可

傳統觀點認為，行政認可是行政確認中的一種方式，它是對某一行為或法律地位、權利義務加以承認和肯定，使其具有法律效力或喪失法律效力的行為，認可是針對已有權利資格的法律承認和確定。

我國《行政許可法》則對許可做廣義理解，其中採用了認可方式，該法中使用的認可是由行政機關對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用於為公眾提供服務並且直接關係公共利益並且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質。但此處的認可並非傳統意義上認可的含義，它具有了行政許可的特徵。

二、 行政許可產生的原因

行政許可制度作為政府巨集觀調控的手段之一，其深層次的理論依據在於“市場失靈”。隨著經濟學的發展和現實中資本主義經濟危機的不斷爆發，人們意識到市場並非萬能，這隻“看不見的手”也有不能或不宜發揮作用的情形和領域。具體而言，行政許可產生的原因主要體現在以下幾個方面：

1、為避免“公共事物的悲劇”的發生

“公共事物的悲劇”是經濟學上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是這樣一種現象：例如，在一塊“對所有人開放”的牧場上，每個理性的放牧人都從自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧場上過度放牧時，每個放牧人又因公共牧場退化而承受延期成本，因此，每個放牧人都有增加越來越多牲畜的動力，因為他從自己的牲畜上得到的直接利益，承擔的只是因過度放牧所造成的損失中的一部分。最後的結果是牧場的退化和毀滅，所有放牧人都不能利用原來的牧地獲益。

期望個人能夠形成大型的自願社團來追求共同的或公共的利益，防止發生“公共事物的悲劇”，在大多數情況下是不現實的。相反，需要有某種形式的集體選擇，這種集體選擇的結果之一就是制定普遍遵守的規則，即通過法律禁止或限制個人採取可能導致“公共事物的悲劇”的行為，並藉助政府這樣官僚的組織來執行。但是，如果政府不採取事前的預防手段而是消極等到行政相對人的違法行為發生後再依法予以追究，就不可能有效地保護利害關係人利益和社會公共利益。因此政府通過許可管制對於杜絕違法行為的發生有重要意義。

2、為實現優化資源配置的結果

作為資源必須滿足可被利用性和稀缺性兩個特點。市場在資源的配置中追隨的是“貨幣選票”而非利益的最大滿足，且潛在資源和公共物品中的大多數機會資源對不同的人來說，意味著不同的價值，不能通過貨幣進行衡量，人們可能希望犧牲一些美好的環境，市場無法反映不同的人追求平等、自由、安全、環境價值的真實偏好，自然也就無法真實反映潛在資源和機會資源的實際價值，因此，市場機制配置這種資源的方式也就很難體現其公正。而現代民主基礎上建立起來的行政許可制度強調行政機關對各方利益的權衡，強制多數人的意見對行政許可結果的影響，因而是一種既能有效節約成本，又能考慮不同人民的不同價值取向的資源配置方式，社會的公平和公正就有望在這裡得以體現，資源配置的結果有可能獲得最大多數人的支援。

3、為平衡個人自由和社會總體利益之間的衝突

自由市場政策的侷限性，使的人們瘋狂地追求物質商品以滿足自身各種慾望，導致資源的巨大浪費，貧富差距越來越大。但我們不能因為某種活動可能損害社會的總體福利而走向剝奪個人自由的極端，也不能為了保障個人自由而走向全然不考慮社會的整體進步和總福利增長的極端。相反，只能在兩者之間找到一個平衡點。行政許可就是作為實現這一平衡的手段而存在的，它既不絕對禁止行政相對人的活動，也不絕對放任行政相對人的活動，而是一種事前預防和事後監管相結合的管制手段。通過多樣化的行政許可手段（因為行政許可對公民權利和自由的限制依法可強可弱）來合理權衡市場主體的不同利益和價值取向，以維持政府機制與個人自由之間的動態平衡，既維護公共利益，又尊重個人自由，使二者之間達到平衡。

三、 行政許可的基本原則

行政許可的基本原則 ，是指貫穿於行政許可法的始終，對行政許可的設定、實施、監督和法律責任等起統率和指導作用的行為準則。行政許可法在總結行政審批制度改革成果的基礎上，按照合法與合理、效能與便民、監督與責任相統一的總體思路，把制度創新擺在突出位置，確立了行政許可必須遵循的六項原則，即法定原則，公開、公平、公正原則，便民原則，公民權益保障原則，信賴保護原則以及監督原則。

第一， 法定原則。

《行政許可法》第4條規定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的許可權、範圍、條件和程式”。這是關於行政許可法定原則的規定。

1、設定行政許可，應當依照法定的許可權、範圍、條件和程式。

（1）設定行政許可應當依據法定許可權，主要體現在行政許可法第14條、第15條、第17條的規定中。

（2）設定行政許可應當依照法定的範圍，主要體現在行政許可法第12條和第13條的規定中。

（3）設定行政許可應當依照法定的條件，主要體現在行政許可法對設定行政許可規定的一些限制條件。比如，地方性法規和省級人民政府規章不得設定有關資格、資質的行政許可。

（4）設定行政許可應當依照法定程式，主要是指應當依照立法程式。從性質上說，行政許可設定行為是一種立法行為，因此，設定行政許可必須遵守立法法、行政法規制定程式條例、規章制度程式條例等法律法規中有關立法程式的規定。此外，行政許可法第19、20條還針對行政許可法設定行為，專門規定了設定行政許可的說明理由制度以及對行政許可的定期評價制度。

設定行政許可是立法機關的事，設定出的行政許可事項是大家實施行政許可的依據。

2、實施行政許可，應當依照法定的許可權、範圍、條件和程式。

（1） 實施行政許可，應當依照法定的許可權，主要體現在行政許可法第22、23、24條的規定中。

（2） 實施行政許可，應當依照法定的範圍，主要是指不得對法定範圍以外的事項亂許可。

（3） 實施行政許可，應當依照法定的條件，主要體現在行政許可法第18條的規定中。

（4） 實施行政許可，應當依照法定的程式。這裡的“程式”主要是指行政許可法規定的程式，包括申請與受理、審查與決定、聽證、期限、變更與延續等，當然，其他有關單行法律、法規、規章也有一些關於程式的規定。

第二，公開、公平、公正的原則。

《行政許可法》第5條規定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關行政許可的規定應當公佈；未經公佈的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家祕密、商業祕密或者個人隱私的外，應當公開。符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視。”這是關於行政許可公開、公平、公正原則的規定。

公開原則是現代民主政治的基本要求，是指行政機關在行使行政權力的過程中，應當依法將行政權力執行的依據、過程和結果向行政相對人和社會公開，目的是滿足公民的知情權、參與權和監督權。設定行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，設定行政許可這一立法行為本身要公開，對擬設定的行政許可的必要性、可行性、可能對經濟和社會生活發生的影響等，要廣泛徵求意見，集思廣益；二是，有關行政許可的規定要公佈，未經公佈的，不能作為行政許可實施的依據。實施行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，行政許可的實施主體要公開，即誰有權具體實施某項許可，要公之於眾，便於老百姓知曉；二是，實施行政許可的規定要公開，根據行政許可法的規定，有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程式、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示範文字等應當在辦公場所公示；三是，實施行政許可的過程要公開，如根據行政許可法的規定，申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的資訊等等。

設定和實施行政許可遵循公平、公正原則，主要是指在行政許可的設定和實施過程中，要允許公眾的平等參與，要對公眾給予平等對待，相同情況給予相同的對待，不同情況給予不同對待。對符合法定條件和標準的申請人，要一視同仁，不得分出三六九等、親疏遠近，搞歧視或者變相歧視。

第三，便民的原則。

《行政許可法》第6條規定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。”這是關於行政許可便民原則的規定。

所謂便民，簡單說，就是方便老百姓。便民原則體現在行政許可法的諸多規定中，比如：（1）行政許可依法需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確立一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定；（2）行政許可申請書需要採用格式文字的，行政機關應當免費提供；行政許可申請可以通過信函、傳真、電報、電子資料交換和電子郵件等方式提出；申請材料存在可以當場更正的錯誤，應當允許當場更正等。（3）對材料齊全、符合法定形式的申請，行政機關應當當場受理，能夠當場作出決定的，應當當場作出決定，不得拖延。（4）對不能當場作出行政許可決定的，應當嚴格在法定期限內按照規定程式作出行政許可決定。

第四，救濟原則。

《行政許可法》第7條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。” 這是關於行政許可救濟原則的規定。

陳述權是指行政相對人就所知悉的事實向行政主體陳述的權利；申辯權是指行政相對人針對不利的指控，根據事實和法律進行反詰的權利。陳述、申辯權是行政相對人在行政許可過程中不可缺少的正當防衛權，它是控制行政權、防止其被濫用的一種重要制度。

對合法權益受到行政機關侵害的公民、法人和其他組織給予救濟，這是現代法治的核心，也是保障公民、法人和其他組織合法權益的根本要求。在一定意義上說，無救濟即無權利。行政許可中的救濟原則主要體現在：一是，公民、法人其他組織對行政機關違法實施行政許可亂許可可以依法申請行政複議或者提起訴訟，如該許可不許可、不該許可亂許可等；二是，行政機關違法實施行政許可，給當事人合法權益造成損害的，有權依照國家賠償法獲得賠償。

第五，信賴保護原則。

《行政許可法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”《行政許可法》第六章關於監督檢查的規定中，更強調了誠信原則，其中第69條第3款規定：“依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”

行政許可法這一條規定具有特殊的意義，其在我國法律上第一次確立了信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法領域的運用，其基本含義是，行政機關行使職權、履行責任應依誠實及信用之方法。具體說，當行政相對人對行政行為形成值得保護的信賴時，行政機關不得隨意撤消或者廢止該行為，否則必須合理地補償行政相對人對信賴該行政行為有效存續而獲得的利益。信賴保護原則在行政許可法中主要體現為，公民、法人和其他組織依法的行政許可受法律保護，行政機關不得任意改變（包括撤消）已經生效的行政許可。

第六，監督原則。

行政許可法第10條規定：“縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查。行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監督。” 這是關於行政許可監督原則的規定。

這是行政許可法針對實踐中存在的“亂許可”和“重許可”、“輕監管”的問題，對行政機關內部的層級監督和行政許可實施機關對被許可人外部監督提出的明確要求。行政許可作為一項重要的行政權，縣級以上人民政府對行政機關實施行政許可進行監督檢查，是行政機關內部層級監督的重要組成部分，也是政府的一項重要工作。其工作機構為法制機構，其監督內容主要包括：對行政許可實施主體的監督，對行政許可實施過程中的監督，對行政許可實施機關本身的監督以及對行政許可事項實施監督檢查情況的監督。另一方面，對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進行監督，既是行政許可實施機關的權力，也是行政許可實施機關的責任。通過監督確保公民、法人和其他組織依法從事行政許可事項的活動，才有可能實現行政許可的行政管理目標。

四、 現行行政許可制度之弊端

我國現行行政許可制度的弊端，主要體現在以下六個方面：

1、行政許可設定權不明確。有些鄉政府、縣政府都在設行政許可，有些行政機關的內設機構檔案也在設行政許可，有些行政許可甚至沒有任何依據，這種狀況的存在不符合依法行政的基本要求。

2、設定行政許可的事項不合理、不規範。政府仍習慣用行政審批來實現行政管理目標，一講行政管理，就要審批。不少行政許可的事項是政府不該管、管不了、實際上也管不好的事項，或者屬於應當通過轉變政府職能、強化事後監督解決的事項。具體表現為：其一，對市場主體的前置性許可過多。其二，對產品質量和安全效能的行政審批太泛。比如，對自行車、眼鏡生產以及對安全帽、安全帶等特種勞動防護產品的管理等，本來應當通過監督檢查以確保企業執行國家強制性標準並符合規定質量，但實際上卻大量使用行政許可，可是，靠這些事物的行政審批也並沒有解決質量問題。其三，對資格、資質的行政審批太濫。對從事一些需要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的職業、行業，如律師、註冊會計師等，規定許可是必要的。但是，對於從事一些技術性要求較低或者根據約定不損害第三人利益或者公共利益的職業，完全不需要也不必對從業人員的資格、資質進行審批，如對保姆的資格審批，對文祕的資格審批等。即使有些職業的從業資格、資質需要經過一定的權威機構的認定，也可以通過中介組織、行業協會來辦，不一定都要由行政機關審批。

3、實施行政許可環節過多、手續繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。在某省，辦一個批發市場需要經過112道審批；在某市，計程車運營需要有26個證；在某市，外商投資房地產開發需要到13個政府部門辦理34項行政審批，提交220類審批材料，依法辦完全部審批專案，最長需要154天。申請人申請一項行政許可跑同一部門的多個內設機構或者多個部門的情況比比皆是。現行有關行政許可的規定往往對行政機關辦理時間沒有明確要求，“一拖了之”的現象普遍存在。行政機關實施行政許可的條件不公開、程式不透明，“暗箱操作”嚴重。

4、重審批、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，可一旦進入又無人監管。行政許可很多，但各種安全事故仍然頻頻發生，其中相當多的事故的發生都與行政機關“一批了之”不無關係。

5、有些行政機關利用行政許可亂收費，把行政許可作為權力“尋租”的一個手段。在有些情況下，交費甚至成了行政許可機關實施許可的主要條件或者唯一條件。審批條件不明確，行政機關自由裁量權過大，加之審批公開程度較低，審批過程中很容易產生權錢交易。不少企業、個人為了取得許可，還要給好處、託關係，助長了腐敗現象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經成為一個腐敗源。

6、行政機關實施行政許可往往只有權力，沒有責任，責權不統一，缺乏公開、有效的監督制約機制。現行行政許可制度在一定程度上已經成為政府轉變職能的一個障礙。

五、制定《行政許可法》之目的

制定行政許可法，是全面推進依法行政，實現政府行為法律化、規範化、理性化的必然要求，具體來講，主要有三個方面的理由：

1、制定行政許可法，是規範設定、實施行政許可行為的需要。行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對於保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。

2、制定行政許可法，是深化行政審批制度改革的需要。針對行政許可實踐中存在的問題，從1998年開始，按照黨中央、國務院的部署，各省、自治區、直轄市對行政審批制度改革進行了積極探索，取消一批行政審批專案，積累了一定的經驗。國務院於2001年9月成立了行政審批制度改革工作領導小組，積極、穩妥地推進行政審批制度改革，於2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項行政審批事項，對82項行政審批事項改變了管理方式，取得了顯著成效。但是，要想從根本上解決行政許可中存在的問題，僅靠減少審批專案是遠遠不夠的，必須以法律的形式，確立行政審批責任機制，排除改革的障礙，建立適應社會主義市場經濟體制的行政許可制度。

3、制定行政許可法，是適應加入世貿組織新形勢的需要。我國已經成為世界貿易組織的成員，遵守規則、履行承諾是應盡的義務。按照世貿組織協定的要求和我國政府的承諾，行政許可應當以透明和規範的方式實施，行政許可的條件和程式對貿易的限制不能超過必要的限度，中國工作組報告書對服務貿易的行政許可程式還提出了9條明確要求。這在客觀上對行政許可法的出臺也提出了迫切要求。

六、《行政許可法》對政府管理的影響

行政許可法是一部規範政府行為的重要法律。這部法律的貫徹實施。將對政府管理工作產生重大而深遠的影響。這種影響主要體現出三個方面：

（一）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理理念的更新。

思想是行動的先導。從一定意義上說，政府的管理理念對政府的管理方式和政府職能轉變具有決定性的意義。行政許可法的頒佈施行，有利於進一步轉變傳統的管理理念和思維方式，樹立適應建立完善的社會市場經濟體制的現代管理理念，最重要的應當進一步樹立以下四個管理理念：

1、以民為本的管理理念。

以民為本的行政管理理念，是人民主權原則在政府管理中的根本體現。公民對政府的認同、支援和擁護是政府合法性的來源和基礎，也是我們各項事業取得成功的保證。從根本上講，人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應，是判斷政府管理是否成功、是否有效的標準。樹立以民為本的管理理念，意味著政府管理要從以往的管制型轉變為現代的服務型。政府的全部工作要以保障公民的基本權利、促進公民權利的實現為根本出發點和落腳點，要傾聽公民的呼聲，為公民的參與、訴願和救濟提供必要的途徑。

以民為本的管理理念，實質上就是民主行政的理念。行政許可法的頒佈實施，使得民主行政的內涵增添了許多新的內容。比如，在行政許可的設定方面，行政許可法規定，起草法律、法規草案，擬設定行政許可的，起草單位應當採取聽證會、論證會形式聽取意見，並向制定機關說明該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況；公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許的設定提出意見和建議，等等。在行政許可的實施方面，從行政許可的申請、受理到審查、決定等環節以及期限都明確規定了方便申請人的制度和措施，並對聽證作了專門規定。這些規定，都體現了民主行政的新內涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務，更重要的是在過程上要讓人民參與行政。同時，使得民主行政進入了制度化的階段。這就要求我們必須進一步樹立以民為本的管理理念，在政府工作中真正做到情為民所繫、權為民所用、利為民所謀。

2、公開透明的管理理念。

民主行政，是以透明和開放為基本特徵的。從民主行政的角度來看，知情權是公民的基本權利，也是公民其他權利能否得到保證和實現的一個基本前提。政府部門掌握著大量的資訊資源，如果這些資訊資源被社會充分、有效的利用，無疑會創造出更多的社會財富。同時，政府資訊公開和透明也是公民監督政府的一個有效途徑和措施。

我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”該條同時規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”根據這樣的憲法原則，國家機關應當採取各種措施保障廣大人民群眾對於國家的法律、法規、政策和措施以及重大社會事件等資訊及時瞭解和掌握，只有這樣才能真正實現人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業以及管理社會事務的基本權利。當然，我們所說的公開、透明並不是要求將所有的政府資訊都公之於眾。對於那些涉及國家重大利益和安全的資訊，不但政府機關要嚴格依法保密，而且每個公民都有依法保密的義務、這也是各國的慣例。

“陽光是最好的防腐劑”。目前，公開透明原則已經成為現代行政領域中的一條重要原則，成為防止公共權力濫用、保護公民合法權益的有力武器。行政許可法充分體現了這一重要原則。因此，學習貫徹行政許可法，就必須切實樹立公開透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。

3、誠實信用的管理理念。

樹立誠實信用的管理理念，其本質就是為經濟發展創造良好的信用環境。在新形勢下促進經濟發展，最關鍵的是要創造一個良好的投資環境，從一定意義上來說，環境是第一競爭力，良好的投資環境是最基本的競爭優勢。而良好的投資環境能不能形成，起決定作用的是政府講不講誠信。

市場經濟愈發達，愈要求誠實守信，這是市場經濟的內在要求，也是現代文明的標誌。在市場經濟條件下，政府的信用程度，直接影響著市場經濟體制的執行狀況和經濟效益的高低，成為決定市場資源走向的最根本的要素。如果政府信用出現了問題。就會使市場主體面對著諸多不確定的因素和諸多不可預知的問題，從而導致市場主體行為的短期化和經濟效益的不穩定性。一句話，沒有信用，就沒有秩序，經濟就不可能健康發展。

行政行為缺乏穩定性和可預期性是當前一些地方和部門行政管理中存在的突出問題。其結果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標，而且損害了行政效率，影響了政府的權威和形象。它所帶來的損失不僅是短期內的經濟損失，更是長遠的信譽損失。行政許可法確立了信賴保護原則及相應的制度、措施。我們貫徹實施行政許可法，就是要增強行政機關的信用意識，樹立誠實信用的管理理念，加快政府信用建設。

4、權責一致的管理理念。

長期以來，在行政管理實踐中，權力與責任脫鉤，有權無責現象較為普遍；權力與利益掛鉤，某些方面的行政管理帶有較明顯的趨利性特徵。在現代法治社會，有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償，是依法行政的基本要求。行政機關行使權力的過程，同時也是履行職責的過程；有多大的權力、就應該承擔多大的責任；沒有無權力的責任，也沒有無責任的權力。行政許可法按照權責一致的原則，對行政機關違法設定、實施行政許可以及實施許可後不履行監督職責都規定了嚴格的法律責任，並明確規定由此造成公民、法人和其他組織利益損害的，要依法承擔賠償責任，這對於進一步樹立權責一致的的管理理念，建設責任政府意義重大。

（二）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理方式的創新。

我國傳統的行政管理方式，主要是以權力導向型管理為特徵的。這種管理方式是在長期的計劃經濟條件下形成的，體現了政府全能主義和權力本位思想，政府處於社會的中心，對社會和經濟生活進行大一統式的管理。這種管理是一種直接的、微觀的、權力無限式的管理方式，是一種高度集權、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。這種傳統的管理方式，在我國經濟和社會的發展過程個曾發揮過重要的作用。然而，在當前我國建立完善的社會主義市場經濟體制和加入世貿組織的形勢下，這種管理方式的弊端就越來越顯現出來。它容易導致政府機構的膨脹和社會功能的萎縮，阻礙了市場機制的發育和企業活力的發展，容易滋生腐敗現象和官僚作風，加大了經濟執行的成本，降低了經濟執行的效率，有些方面已成為生產力發展的主要障礙。而過多、過濫的行政許可，正是這種傳統管理方式的集中體現。

在市場經濟條件下，行政管理方式應當由權力導向型向規則導向型轉變，規則導向型的管理方式，其優點是比較穩定、規範，有預期性，而且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事後監督之間，重在事後監督；在管理與服務之間，強調服務。

按照行政許可法的規定，行政機關在對經濟、社會事務的管理方面，只要通過公民、法人或者其他組織自主決定、市場競爭機制、社會自律管理以及事後監督等能夠解決的事項，就不要實行行政許可。這就是說在社會主義市場經濟條件下，行政許可作為一種重要的行政管理方式，應當是行政機關不得已而為之的選擇。適應這一要求，需要改變那種一出現問題就要強調審批、發證，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，進一步推進政府管理體制和管理方式的創新。因此，我們要根據十六屆三中全會的精神，結合行政許可法的規定，研究制定推進政府管理創新的方案、措施、辦法。一方面，按照行政許可法的規定，繼續下決心取消一批行政許可事項，真正把政府不該管的事交給企業、市場、行業組織和中介機構，減少政府不必要的事前審批。另一方面，需要研究建立和完善適應社會主義市場經濟體制的新的行政管理方式、機制，在繼續加強政府經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理、公共服務職能，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。對應當由政府管理同時又不宜實施行政許可的事項，要認真研究取消行政許可後加強後續監管的措施、方法，不能因取消行政許可出現行政管理上的“真空”；對需要繼續實施行政許可的事項，也要認真研究如何建立監督制約機制，規範行政許可行為、強化對行政許可的監督檢查，把事前行政許可與事後嚴格監管有機地統一起來，確保把該政府管的事真正管住、管好，切實提高政府行政管理的效能。

（三）貫徹實施行政許可法，將促進政府職能的根本性轉變。

加快轉變政府職能，建設行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，是十六屆三中全會提出的重要改革任務，是新世紀、新階段完善社會主義市場經濟體制的內在要求，也是全面建設小康社會的客觀的需要。

在社會主義市場經濟體制框架中，企業制度、市場機制和政府管理體制是三個最重要的組成部分。企業制度是市場經濟的微觀基礎，是創造財富和形成競爭力的源泉；市場機制是配置資源、調節供求、優化結構的基本方式；政府是維護公平競爭、保障經濟主體合法權益、保持經濟和社會穩定的制度建設者和保護者。企業制度、市場機制和政府管理體制相互支撐、相互補充、制約和促進，三者的協調關係和改革的均衡推進，決定著整個新體制的質量和效率：改革20多年來，我們在現代企業制度建設、市場建設和政府行政管理體制改革方面都取得了重大進展。但從總體上看，政府行政管理體制改革的速度滯後於企業改革和市場體系建設。與企業改革和市場機制發育的要求相比，政府行政管理體制與職能仍然存在著明顯的不適應，比如：在發展觀念上，存在著重經濟增長，輕社會發展，忽視經濟與社會全面、協調發展的偏向；在政府職能上，直接干預市場較多，專案審批職能較多，戰略導向和創造外部環境的職能相對薄弱；在組織結構上，縱向管理層級多，橫向部門之間相互分割和掣肘現象普遍存在,管理成本高，效率低；在約束和激勵機制上，有些責任不明確，存在權力與利益掛鉤、權力與責任脫鉤的現象，約束和激勵機制不健全;在決策方法上，公眾參與度和透明度有待進一步提高,應對突發事件的機制亟待建立；在工作作風上,存在重管理輕服務現象，官僚主義、形式主義、弄虛作假等不正之風和個別腐敗行為的影響比較惡劣。解決這些問題的根本出路，在於加快政府職能轉變和深化行政管理體制改革。針對現實的體制性障礙和突出矛盾，黨的十六屆三中全會從實際出發，提出了五項轉變政府職能的重點，即：改革審批制度和減少直接干預；反對和打破行政性壟斷；完善巨集觀調控和加強中長期計劃；加強對重要領域的行政監管；加強社會管理和公共服務。

貫徹落實黨的十六屆三中全會關於轉變政府職能的要求和部署，就必須通過法律的手段規範政府的行政權力，限定政府規制的範圍，建設法治政府。過去，政府管理的誤區之一就是管事太多，許多不該政府管的事都要經政府審批、許可。這樣做勢必影響市場機制的形成和發展，影響公民、法人和其他組織積極性、創造性的發揮。行政許可法通過確立行政許可的基本原則，明確設定行政許可的事項範圍，規定了什麼事項可以設定行政許可，什麼事項不可以設定行政許可。在政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關係上，確立了公民、法人或者其他組織自主決定優先的原則；在政府管理與社會競爭的關係上，確立了市場優先的原則；在政府管理與社會自律的關係上，確立了社會自律優先的原則。這些制度和原則要求我們必須下大力氣解決政府的行政權力對社會經濟生活和公民個人生活幹預過度的問題，培育社會自律機制，發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用；同時，又要解決在某些方面管理不到位的問題。從根本上促進政府職能轉變，使政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。經過努力，使政府行為真正實現法律化、規範化、理性化，把各級政府建成比較完善的法治政府。

第二講：準確理解行政許可法的內容。

一、 行政許可法的框架結構。

行政許可法共八章八十三條。其中第一章總則，是對行政許可法的立法宗旨、適用範圍以及行政許可含義和原則的規定，是行政許可法基本價值取向、總體思路的集中體現；第二章行政許可的設定，是關於行政許可設定事項、種類和設定許可權、設定程式的規定。其解決的是誰有權設定行政許可、以什麼程式設定行政許可、對什麼事項可以設定行政許可、以何種形式設定行政許可以及設定行政許可要遵守哪些特別制度等等的問題；第三章行政許可的實施機關，是關於行政許可的實施主體以及與實施行政許可有關的一般規則的規定；第四章行政許可的實施程式，是行政許可的實施機關從受理行政許可申請到作出准予、拒絕、中止、收回、撤消行政許可等決定的步驟、方式和時限的總稱。行政許可的實施程式，是規範行政許可行為，防止濫用權力、保證正確行使權力的重要環節；第五章行政許可的費用，是關於行政許可中的收費原則以及收費規則的規定；第六章監督檢查，是關於對許可機關實施行政許可活動和被許可人從事行政許可活動進行督查的規定；第七章法律責任，是關於行政機關及其工作人員、行政許可申請人和被許可人在違反行政許可法及有關法律規定時需承擔的法律後果的規定；第八章附則，是關於行政許可期限計算，本法施行日期以及在本法施行前對現有行政許可進行清理的規定。

二、 行政許可法的重點內容。

行政許可法從法條的數量上看屬中下水平，但其涵蓋的內容卻比較多，其中有些是大家以前沒聽說過需要從新開始認識的，有些是我們以前常見但需要重新理解的，更有許多規則性的內容則需要我們今後通過工作實踐去感受、去理解、去糾正、去完善。下面，我針對大家的工作實際和我對行政許可法的理解，提出行政許可法的重點內容，跟在座的各位一塊學習、探討。

1、 關於行政許可法的調整範圍。

行政許可法調整的是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。我們可以從三個層面上去理解此“行為”：

第一，在行為的類別上，行政許可是依申請的管理性外部行政行為。行政許可是以公民、法人或者其他組織的申請為起始。沒有申請，行政許可所容許的物件就難以確定。同時，行政許可是一種管理性行為和外部行政行為。管理性的主要特點是單方面性，公民、法人和其他組織有違行政機關依法作出的管理性行為即構成違法。因此，不具有管理性行為特徵的行為，即使冠以審批、登記等名稱，也不是行政許可。比如，行政機關以出資人的身份對國有資產處置事項的審批（特別是隨著國家資產管理體制的改革，由國有資產管理委員會履行出資人的職責後，這類審批行為不再具有行政許可的性質），行政機關為確認民事財產權利和民事關係的登記，如產權登記、抵押登記、特定身份登記、婚姻登記等都不是本條所稱的行政許可。

外部行政行為是對外部管理物件公民、法人和其他組織作出管理行為。因此，行政機關對其內部事務的審批（如對公務員出差、請假、職務任免等的審批），或者按照隸屬關係由上級行政機關對下級行政機關有關事項的審批（如對下級行政機關請示、公文等的審批）或者對其他機關（包括黨的機關、國家其他機關、人民團體等），或者對機關管理的事業單位（如教育行政部門直接管理的學校、文化行政部門直接管理的文藝團體、衛生行政部門直接管理的醫療單位等）的人事、財務、外事等事項的審批，都不是本條所稱的行政許可。

第二，在行為的性質上，行政許可是准予從事特定活動的行為。

除了國家作為所有權人實施的許可外，行政許可本質主要表現為對相對人是否符合法律、法規規定的權利資格和行使權利的條件的審查核實，符合法定資格或者條件的，就准予從事某種特定活動。這種“准予”，不是對相對人的賦權，更不是高興就給，不高興就不給的一種施捨。這樣認識和把握行政許可的性質，表明行政許可對行政機關來說不是一種可以隨意處置的權利，而是一種責任。行政機關有責任為許可申請人實現其權利提供相關服務。比如，相對人提出許可申請，行政機關依法必須受理並在法定時間內作出批准或者不批准的答覆；對已經批准發給許可證的，行政機關即應保護被許可人的合法權益，並承擔對被許可人履行義務進行監督的責任；不履行或不積極履行這些職責的，就是失職。

第三，在行為的功能上，行政許可是對特定活動的事前控制。行政許可作為一項重要的行政權力和管理方式，對維護公民人身財產安全和公共利益，加強經濟巨集觀管理，保護併合理分配有限資源等，都有重要作用，必須正確認識、把握行政許可的功能。行政許可的主要功能表現在三個方面：一是控制危險；二是配置資源；三是證明或者提供某種信譽、資訊。

關於控制風險。這是行政許可最主要、最基本的功能。行政監督管理方式通常分為事前監督管理和事後監督管理。行政許可屬於事前監督管理方式。事前監督管理方式，由於其對可能發生的問題及解決問題的條件的確定一般都是推定的，具有很強的主觀性，因此，事前監督管理對經濟、社會的有效性，往往受到人們的認識水平（比如，對問題及問題發展趨勢的判斷是否準確）以及實施行政許可的一套制度是否健全有效（比如，對被許可人的監督措施是否跟得上）等諸多因素的制約，成本很高，還易滋生腐敗。可以說，事前監督管理方式是一種風險很高的管理手段，要慎用。從管理的有效性和成本看，一般來說對可能發生系統性問題（通過事後補救難以消除影響或者需要付出更大代價的）的事項往往需要採取事前監督管理，而對可能發生隨機性、偶然性問題的事項則採取事後監督管理即可。因此，事前監督管理方式，主要是對可能發生的系統性問題提前設防，以從源頭上控制某種危險的發生。

關於配置資源。在市場經濟條件下，市場在資源配置方面發揮基礎作用。但是，在有限資源領域，完全靠市場自發調節來配置資源，不僅會導致資源配置的嚴重不公，而且還會導致資源配置的低效率（形成壟斷）。因此，由政府通過許可的方式配置有限資源，已成為世界各國的通行做法。當然，行政許可配置有限資源，也要通過公開、公正、公平的方法，以達到配置資源的高效率，防止權力尋租。

關於證明或者提供某種信譽、資訊。在紛繁複雜的經濟、社會活動中，為了提供某種預期，需要政府以許可（通常是登記）的方式，確立相對人的特定主體資格或者特定身份，使相對人獲得合法從事涉及公眾關係的經濟、社會活動的某種能力，以此向社會提供證明或者信譽、資訊，以公信於眾，指導於民。

需要強調，從權力與責任、權利與義務的關係看，對行政機關而言，某一事項需要行政許可，意味著對該事項的監督關口前移，從而行政機關的責任也相應前移。對相對人而言，某一事項需要行政許可，則意味著該相對人在這一事項上比其他相對人要多承擔一份義務（在一些條件下也比其他相對人多一份權利）。因此，行政許可的功能又是與行政機關的責任和相對人的義務相聯絡的，如果行政機關不能很好地履行監督責任，以確保相對人履行義務，那麼行政許可的功能就要大打折扣。

2、關於行政許可的設定權。

行政許可是一項重要的行政權力。哪一級國家機關有權設定行政許可、以何種形式設定行政許可、設定行政許可有哪些限制以及設定行政許可需要遵循哪些規則，這是行政許可法需要解決的又一個重要問題。設定行政許可屬於立法行為，應當符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對集中。從許可權講，原則上只有全國人大及其常委會、國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據法定條件設定行政許可，國務院各部門和其他國家機關一律不得設定行政許可。從形式講，設定行政許可的法律檔案必須是公開的、規範的，有關行政許可實施機關、條件、程式和期限的規定應當明確、具體。總的來說，只有法律、行政法規和國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可，其他規範性檔案一律不得設定行政許可。據此，針對目前設定行政許可比較混亂的問題，行政許可法按照合法的原則，對行政許可設定權從嚴作了規定：

一是，法律可以對本法規定可設定行政許可的各類事項設定行政許可。本法規定可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規、國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可。（第14條）。

二是，除只能由法律、行政法規設定行政許可的事項外，依法可以設定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規和國務院有普遍約束力的決定的，地方性法規、地方政府規章可以設定行政許可。需要全國統一制度和中央統一管理的事項，只能由法律、行政法規設定行政許可（第15條）。

三是，除法律、行政法規、國務院有普遍約束力的決定、地方性法規、地方政府規章外，國務院部門規章以及依法不享有規章制定權的地方人民政府和其他機關制定的規範性檔案，一律不得設定行政許可（第17條）。

3、關於設定行政許可的事項。

行政許可法對哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，作了明確規定。考慮到我國經濟體制還處於轉軌時期，政府職能轉變還沒有完全到位，為了對下一步改革留有餘地，行政許可法對可以設定行政許可的事項作了原則規定，主要是：直接關係國家安全、公共利益以及人身健康、生命財產安全的事項；有限自然資源開發利用、公共資源配置的事項；通過事後補救難以消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項（第12條）。同時，設定行政許可還要堅持合理的原則，可以設定行政許可的事項，也並不是都要設定行政許可。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關通過事後監督等其他管理方式能夠解決的，都可不設行政許可（第13條）。

4、關於行政許可的分類。

現行法律、法規規定的行政許可包括審批、批准、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。經分析，不同種類的行政許可，其性質、功能、適用條件和程式是有很大差別的。比如，有關國有土地的出讓審批，應當實行招標、拍賣；工商登記就無法招標、拍賣。再如，取得律師資格，需要考試；集會遊行示威許可就不能通過考試取得。因此，為了對行政許可加以規範，強化對實施行政許可的監督，行政許可法借鑑國外通行做法，根據性質、功能、適用事項的不同，將行政許可分為以下五類：

一是普通許可。普通許可是由行政機關確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是運用最廣泛的一種行政許可，適用於直接關係國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的事項。普通許可的功能主要是防止危險、保障安全，一般沒有數量控制。

二是特許。特許是由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主要適用於有限自然資源的開發利用、公共資源的配置、直接關係公共利益的壟斷性行業的市場準入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數量控制。

三是認可。認可是由行政機關對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用於為公眾提供服務、直接關係公共利益並且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質。認可的主要功能是提高從業水平或者某種技能、信譽，沒有數量限制。

四是核准。核准是由行政機關對某些事項是否達到特定技術標準、經濟技術規範的判斷、確定，主要適用於直接關係公共安全、人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫。核准的功能也是為了防止危險、保障安全，沒有數量限制。

五是登記。登記是由行政機關確立個人、企業或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請人的市場主體資格，沒有數量限制。

5、關於行政許可的程式。

對在座的各位來說，行政許可程式是必須掌握的內容，為此，我們在編印培訓教材過程中，特地將國家行政學院袁曙巨集教授的輔導報告整理稿《行政許可的實施機關和實施程式》編排進去，供大家去自學。在這裡，我先針對條文串講一下。

我前面已經講過，行政許可程式是規範行政許可行為，防止濫用權力，保證正確行使權力的重要環節。

按照效能與便民的原則，行政許可法總結成功實踐經驗，借鑑國外通行做法，從行政機關和老百姓兩個方面對實施行政許可的一般程式作了規定：（1）省級人民政府經國務院批准，可以將幾個行政機關行使的行政許可權相對集中（第25條）。（2）一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環節的，應當“一個視窗”對外（第26條）。（3）依法需要幾個部門、幾道許可的，可以由一個部門牽頭徵求其他有關部門意見後統一辦理，或者實行聯合辦理、集中辦理，儘量減少“多頭審批”（第26條）。（4）行政機關應當將有關行政許可事項的規定在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”（第30條）。（5）作出行政許可決定前，行政機關應當聽取意見；不予行政許可的，要說明理由（第36條、第38條）。

為了方便老百姓，行政許可法總結實踐經驗，規定：行政許可申請可以通過郵寄、傳真等書面方式提出，也可以委託代理人提出，不必都親自到行政機關去辦（第29條）；行政許可決定儘量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，並且原則上應當在20日內作出決定（第42條）。

行政許可法還針對各類行政許可的特點規定了不同的特別程式，主要是：（1）普遍許可事項，行政機關對申請人申請材料的實體內容要進行審查，有的還需要實地核查；申請人的申請符合法定條件的，行政機關應當予以行政許可（第34條）。（2）特許事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式決定是否予以特許（第53條）。（3）認可事項，行政機關一般應當通過考試、考核方式決定是否予以認可（第54條）。（4）核准事項，行政機關一般要實地檢測、驗收（第55條）。（5）登記事項，行政機關一般對申請登記的材料只進行形式審查，申請人對申請材料的真實性負責（第56條）。

據此，行政許可程式可分為一般規定和特別規定。

行政許可程式一般規定包括四個步驟：申請、受理、審查和決定。另外，變更與延續是適用於某些許可事項獲得許可之後的兩個後續程式；聽證則是適用於某些事項的一個程式。

行政許可的申請程式因申請人行使自己的申請權而開始。根據《行政許可法》的有關規定，申請行為必須符合以下要件：（1）申請行為必須向有許可權的行政機關提出（29條）。（2）申請人有明確的意思表示行為（29條）。（3）申請人必須提交所需的有關材料（31條）。

同時，行政機關有為申請人的申請行為提供方便的義務（29條、30條、33條）。

申請人的申請行為只要符合申請行為的有效構成要件，申請人的行為就是合法有效的，並引起行政許可機關的受理義務。一般行政許可申請自行政機關收到之日即為受理。但是，申請人的合法有效的申請行為並不代表申請人完全符合許可的條件和標準，並不必然導致行政許可機關必須發給申請人許可證。《行政許可法》規定收到申請人提出的許可申請可以根據不同的情形分別作出以下幾種處理：（1）予以受理。第32條第5項規定，對於申請事項屬於本行政機關職權範圍，申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理行政許可申請。（2）要求更正。第32條第3項規定。（3）限期補正，第32條第4項規定。（4）不予受理。第32條第1、2項分別規定了兩種不予受理的情形：其一申請事項依法不需要取得行政許可的，應當即時告知申請人不受理；其二申請事項依法不屬於本行政機關職權範圍的，應當即時作出不予受理的決定，並告知申請人向有關行政機關申請。

當行政機關受理許可申請後就進入了對申請的審查程式。《行政許可法》第34條、第35條、第36條規定了形式性審查和實質性審查兩種審查標準和程式。（1）形式性審查。審查內容為是否“材料齊全”和是否“符合法定形式”。（2）實質性審查。實質性審查的內容是“根據法定條件和程式，對申請材料的實質內容進行核實”。一般而言要審查以下幾個方面的內容：一是申請人必須具有相應的權利能力。二是申請人是否具有相應的行為能力。三是申請是否會損害公共利益和利害關係人利益。五是申請人的申請是否符合法律、法規規定的其他條件。

《行政許可法》主要規定了以下幾種實質審查的方式：（1）實地核查。是指根據法定條件和程式對有關申請材料的實質內容核實是否符合實際情形（第34條）。（2）上級機關書面複查（第35條）。（3）聽證核查（第46條）。

在經過審查程式後，便進入了決定程式。《行政許可法》規定了三種決定的程式。（1）當場決定程式（第34、44條）。（2）上級機關決定程式（第35、43條）。（3）限期作出決定程式（第37條、第42條）。

適用聽證程式的許可事項有：（1）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項；（2）行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項；（3）相對人或其他利害關係人認為是否核發許可、變更許可、終止許可等將對其產生不利影響的行政許可事項。

申請聽證的具體程式步驟：（1）申請。由申請人或利害關係人要求聽證，並在被告知有權要求聽證之日起5日內提出聽證申請。（2）組織聽證。行政機關應當自收到申請人或者利害關係人聽證申請之日起20日內組織聽證。（3）通知有關事項。“行政機關應當於舉行聽證的七日前，將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關係人，必要時予以公告。”（4）舉行聽證。（5）決定。行政機關應當根據聽證筆錄，在法定的許可決定期限內作出是否准予行政許可的決定。

變更和延續。這兩個程式是許可決定的後續程式。

《行政許可法》之所以規定這麼兩種行政機關作出許可決定的後續程式，主要是為了更正以前行政許可機關監管不當的弊端。實踐中，有的主管部門往往只“批”不“管”，一“批”之後就了事。對審批之後的專案執行情況缺乏後續的監管，導致審批專案質量不高、發展不利、效益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監管許可證使用。而西方發達國家基本上不存在這樣的年審制度，對許可證使用的監控是通過平時的管理來實現的。而變更和延續就是建立在平時的監管基礎上的兩種程式。

行政許可程式特別規定主要是：（1）對於《行政許可法》第12條第（二）項需要賦予特定權利的事項，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定，但是法律、行政法規另有規定的除外。（2）對《行政許可法》第12條第（三）項賦予公民特定資格，賦予法人或者其他組織特定的資格、資質的，行政機關一般應當通過考試、考核方式作出決定，但是法律、行政法規另有規定的除外。（3）對於《行政許可法》第12條第（四）項所列事項的行政許可，行政機關一般要實施檢驗、檢疫。（4）對於《行政許可法》第12條第（五）項申請登記事項，行政機關一般對申請登記的材料只進行形式審查，申請人對申請材料的真實性負責。

七、關於收費、監督和責任。

大家手中的教材中收編的國家行政學院應鬆年教授的輔導報告整理稿《行政許可的收費監督檢查與法律責任》一文中已有詳盡的解說，大家下去認真看一下。這裡我主要給大家針對條文串講一下。

為了從源頭上預防和治理腐敗，行政許可法對行政許可收費作了規範，規定：行政機關實施行政許可原則上不得收費；按照各國通行做法要收取的費用，也應當由法律、行政法規規定，明確收費標準，並嚴格實行收支兩條線（第58條、第59條）。

在現實生活中，行政機關重許可、輕監督或者只許可、不監督的現象比較普遍；行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。為了解決這個問題，行政許可法就強化監督、嚴格責任作了明確規定。

關於對實施行政許可的監督，行政許可法規定：（1）行政機關應當對被許可人是否依法從事行政許可事項的活動監督檢查，監督檢查情況要做詳細記錄，並接受公眾查閱（第61條）。（2）為了便於行政機關履行監督責任，賦予行政機關抽樣檢查、檢測、檢驗和實地檢查的權力（第62條）。（3）為了提高監督力度，行政機關應當採取措施，通過舉報、投訴渠道實施監督（第65條）。針對實踐中存在的行政機關撤消行政許可的條件不清、責任不明、隨意性較大等問題，行政許可法按照既強化行政機關的監督職權、又保護老百姓合法權益的原則，借鑑國外通行做法，明確規定；監督檢查中發現行政許可決定錯誤的，由行政機關依法予以撤消；撤消行政許可造成被許可人財產損失，如果是因行政機關過錯造成的，行政機關應當依法予以賠償；如果是因被許可人過錯造成的，行政機關不但不予賠償，而且被許可人基於行政許可取得的利益也不予保護（第69條）。

行政許可法對違法設定或者實施行政許可的，對自然人、法人或者其他組織擅自從事應當經過行政許可的活動的，都規定了明確、具體的法律責任，主要是：行政機關對依法應當許可的不予許可，對不應當許可的給予許可，不依法履行監督責任或者監督不力的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的法律責任；該行政處分的，應依法給予行政處分；該追究刑事責任的，依法追究相應的刑事責任（第72、73、74、75、76條）。未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，由行政機關予以制止，並依法給予處罰；觸犯刑律的，依法追究刑事責任（第81條）。

最後，我想強調三個問題，以引起大家的重視。

一、相關民主政治制度在行政許可實施程式中的體現。

1、情報公開制度。《行政許可法》第30條首先明確了情報公開的範圍，包括：有關行政機關許可的事項、依據、條件、數量、程式、期限、費用等。其次明確了情報公開的兩種程式；（1）行政機關主動公開；（2）經申請公開。同時明確了公開的途徑為“在辦公場所公示”。

另外，《行政許可法》第40條規定：“行政機關作出的准予行政許可的決定，應當予以公開，公眾有權查閱。”這條規定對於被許可者以外其他相對人而言是一種情報公開，也是對情報公開原則的具體貫徹。

2、聽證制度。第四章第四節專門規定了聽證制度。主要有以下幾方面的內容：（1）明確了啟動聽證條件。啟動聽證方式是經申請聽證；聽證啟動權的主體為“許可申請人、利害關係人”；提出有效聽證申請的期限為“被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請”。（2）明確了聽證程式適用的範圍。包括“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”，可以聽證的事項範圍非常廣泛。（3）規定了聽證程式的一系列保障制度。如第48條規定了聽證程式的公開原則（第2項）、內部職能分離原則（第3項）、迴避制度（第3項）、質證原則（第4項）和案卷制度（第5項）。

3、說明理由制度。《行政許可法》第38條第2款明確規定了說明理由制度。“行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，並告知申請人享有依法申請行政複議或者提起行政訴訟的權利。”

4、迴避制度。《行政許可法》第48條第3項明確規定了迴避制度。“行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員外的人員為聽證主持人，申請人、利害關係人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關係的，有權申請回避。”

5、調查制度。《行政許可法》第34、55條明確規定了調查制度。第34條第3款規定“根據法定條件和程式，需要對申請的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”第55條第2款規定：“行政機關實施檢驗、檢測、檢疫，應當自受理申請之日起五日內指派兩名以上工作人員按照技術標準、技術規範進行檢驗、檢測、檢疫。”

6、許可證據制度。《行政許可法》第48條第4項明確規定了許可證據制度。“舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關係人可以提出證據，並進行申辯和質證。”這一規定中包含三個方面的內容：一是行政許可機關承擔主要的舉證責任。二是明確了舉證的範圍。包括法律法規依據和事實理由兩個方面。三是確認了質證原則，未經質證的理由和依據不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之後對行政相對人享有哪些權利，承擔哪些義務，如何行使有關權利，履行有關義務等，負有以書面或口頭形式告知相對人並加以指導的義務；若行政主體未履行該項義務而導致相對人喪失權利或未履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應法律責任的程式制度。

教示制度作為指導公民行使權利的一種法律制度，它實際上為行政機關設定了一種法律義務，要求任何行政機關不能忽視公民合法權利，不能隨意行使行政權。

《行政許可法》第30條、第32條和第38條明確規定了教示制度。具體包含兩個方面：（1）行政許可程式中的教示。如第30條第2款規定：“申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的資訊。”又如第32條第2項規定：“申請事項依法不屬於本行政機關職權範圍的，應當即時作出不予受理的決定，並告知申請人向有關行政機關申請”；該條第4項規定：“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容。”（2）救濟教示。如第38條規定：“行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，並告知申請人享有依法申請行政複議或者提起行政訴訟的權利。”

8、禁止不當接觸。

禁止不當接觸又稱禁止單方接觸，是指行政機關就某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，接受其證據。同時在僅有一方行政相對人的情形下，行政機關及其工作人員不得與相對人在行政程式外私下接觸，不得接受相對人宴請、饋贈和其他利益。

禁止不當接觸的理論基礎是行政公正原則，它是對行政公正的程式性保障制度。

《行政許可法》第63條是對禁止不當接觸的原則確認。其中規定：“行政機關實施監督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產經營活動，不得素取或收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。

9、時效制度。

時效制度是行政程式法律關係主體的行為，經過法律規定的期限後自然產生某種法律後果的一種法律制度。它是行政效率原則所衍生的一項基本制度。

時效制度包含兩方面的要求：一是行政主體在法定期限內如不行使職權，在法定期限屆滿後不得再行使，同時應承擔相應的行政責任；二是行政相對人在法定期限內如不行使權利，即喪失了相應的權利，並承擔相應的法律後果。

《行政許可法》第四章第三節專門規定了“期限”，是時效制度的立法體現。比如一般作出許可決定的期限：“行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批准，可以延長十日，並應當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規另有規定的，依據其規定。”

二、行政行為撤銷的條件、法律後果及程式。

行政行為撤銷是在相應行為具備可撤銷的情形下，由有權國家機關作出撤銷決定而使之失去法律效力。

行政行為撤銷的條件有：（1）行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備主體合法、內容合法、程式合法等要件。某種行政行為只要缺損其中一個要件，該行政行為就是可以被撤銷的行政行為。（2）行政行為不適當。不適當的行政行為也是可撤銷的行政行為。所謂“不適當“，是指相應行為具有不合理、不公正、不符合現行決策、不合時宜、不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政行為在很多情形下同時是不合法的行為，從而可以以“違法”為由予以撤銷。在有些情況下，不適當的行政行為並不違法。

行政行為撤銷的法律後果：（1）行政行為撤銷通常使行為自始失去法律效力，但根據社會公益的需要或行政相對人是否存在過錯等情況，撤銷也可僅使行政行為自撤銷之日起失效。（2）如果行政行為的撤銷是因行政主體的過錯引起，而依社會公益的需要又必須使行政行為的撤銷效力追溯到行為作出之日起，那麼，由此給相對人造成的一切實際損失應由行政主體予以賠償。例如，某行政機關違法批地給某企業建廠，某企業本身無過錯，後違法批准行為被有權機關撤銷，已蓋好的廠房因不符合城市建設規劃而必須拆遷。為此，違法批地的行政機關應賠償拆遷企業的損失。（3）如果行政行為的撤銷是因為行政相對人的過錯，例如，相對人通過虛報、瞞報有關材料而獲取行政主體的某種許可行為等，或行政主體與相對人的共同過錯所引起的，如行政行為是在相對人行賄，作為行政主體的工作人員受賄的情況下作出的，行政行為撤銷的效力通常應追溯到行為作出之日。行政主體通過相應行為已給予相對人的利益要收回；行政相對人因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應由行政相對人依其過錯程度予以適當賠償；行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的過錯則應承擔內部行政法律責任，如接受行政處分等。

由於相對人一旦獲得許可，即獲得了行使特定權利和自由的資格，該資格會為相對人帶來許多利益，一旦撤銷，即會給其生產和生活帶來很大的影響，因此，在作出撤消等不利的行政處理時，其程式應較申請許可程式更為嚴格。（1）行政主體應依法設定具體的處理標準，並以特定的方式予以公佈，使相關的權利人能瞭解該標準。（2）在作出撤銷行政許可決定之前，提供相應的緩衝機制，如警告、罰款或限期整改等，給予相對人在規定期限內自我糾正的機會。（3）在作出撤銷行政許可決定之前，應當告知相對人申辯的機會，涉及相對人重大利益的，應採取聽證程式。（4）行政處理決定應以書面形式作出，並說明理由。

三、法律責任的特點、原則和種類。

法律責任的特點：一是，法律責任以法律義務的存在為前提，是因違反法律上的義務而形成的責任關係；二是，法律責任表現為一種責任方式，即承擔否定性、不利性後果，主要有補償和制裁兩種；三是，法律責任具有違反法律義務和承擔制裁後果的內在因果關係；四是，法律責任的追究和執行是由國家強制力實施或作為保證的。

法律責任的原則：一是責任法定原則。指法律責任只能由法律規範預先規定。二是責任自負原則。指誰違反了法律，就由誰承擔法律責任，法律只追究參與了違法行為的責任主體。三是責任平等原則。指任何責任主體都不得享有規避法律責任的特權，不能有法外特權。四是因果聯絡原則。違法行為與危害或損害結果之間的因果聯絡，是承擔法律責任的必要條件。五是責任相稱原則。指法律責任的性質、種類及輕重應與責任主體的違法行為及其造成的後果的性質和輕重相適應，類似的違法行為追究相同或相近似的法律責任。

法律責任的種類：一是刑事法律責任，是依照刑事法律的規定，應當承擔的法律後果，是最嚴厲的法律責任。本法涉及到的罪名主要有受賄罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、貪汙罪、非法採礦罪、偽造變造買賣證件罪等。

二是行政法律責任，指因違反行政法或因行政法規規定而應承擔的法律責任。因行政法律責任的主體不同，行政法律責任包括以下內容：（1）行政相對人的行政法律責任，即行政相對人因違反行政法律、法規而承擔的法律責任，一般直接引起行政處罰。（2）行政主體的行政法律責任，即行政機關或法律、法規授權的組織因違反行政法律、法規或不當行為而承擔的法律責任。（3）工作人員的行政法律責任，即工作人員個人的行政違法行為，應對內向相應的行政機關承擔內部行政法律責任，其形式主要是行政處分。在我國，追究行政相對人行政法律責任的主體只能是行政機關。

行政法律責任形式主要以下幾種：

一是行政處分，之行政機關對公務員或者國家機關工作人員違法失職行為的懲戒措施。《國家公務員暫行條例》規定了以下六種行政處分方式：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

二是國家賠償，準確地說應該是行政賠償，指因行政主體違反法定職責而引起的由國家或有關行政主體依法承擔的賠償責任。行政賠償質的規定性在於它與行政主體履行法定職責之間的特殊聯絡，行政賠償責任是因為行政主體違反其法定職責而導致的一種賠償責任。行政賠償的主體既包括國家，也包括特定的行政主體（行政機關、被授權組織、行政公務人員）。行政賠償是行政主體違反法定職責所引起的所有賠償責任，既包括對行政相對人的損害所應承擔的賠償責任，也包括基於這種賠償責任而產生的行政公務人員對國家應負的補償責任。

三是行政處罰，指特定的行政機關或法定授權的組織，依法懲戒違反行政法律規範尚不夠給予刑事處罰的個人、組織的一種具體行政行為，是由行政管理相對人承擔的一種法律責任方式。有以下幾類：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留以及法律、行政法規規定的其他行政處罰。

我基本上用了一上午的時間跟大家粗略地學習了一遍行政許可法的有關內容，也不知道效果如何，不知道能不能給大家以後深入學習該法起到一個拋磚引玉的作用。但我知道因於時間關係和本人的能力，一定有許多同志只是對行政許可法有了一個全域性的和概念性的認識。所以，對行政許可法規定的一系列具體的東西，尤其是具體的和程式性的東西，則還需要我們下去以後通過自學尤其是通過具體的工作實踐去理解、掌握和應用。由於工作關係，我希望大家在今後的學習和工作實踐中，能夠繼續跟我們縣政府法制辦的同志保持必要的聯絡，以確保行政許可法在我縣的順利貫徹實施。

[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][11]下一頁