參加國家重點風景名勝區市長專題研究班學習情況的彙報

關於參加國家重點風景名勝區、優秀旅遊城市市長專題研究班學習情況的彙報

根據市委、市政府安排，9月7日—18日，我在北京參加了國家重點風景名勝區、優秀旅遊城市市長專題研究班（以下簡稱研究班）的學習。通過學習，我感到受益匪淺。現將有關情況彙報如下。

一、研究班概況

這次研究班是全國市長培訓“十五”規劃中的第1個專題研究班，由中組部、建設部、國家旅遊局聯合舉辦。參加物件為全國重點風景名勝區、中國優秀旅遊城市的市長或副市長。本期研究班共有78名市長（副市長、市長助理、祕書長）參加。其中，我省有宜昌、十堰、襄樊3個城市的副市長、市長助理參加。

本期研究班學習的主要內容是國家風景名勝區的保護與利用。學習共分兩個階段：第一階段是集中培訓，第二階段是實地考察。

集中培訓階段，來自北京大學、中國社科院、建設部、國家旅遊局、文物局、大連市旅遊局等單位的權威專家、學者，分別就風景名勝區資源的保護與管理、世界遺產的保護、風景名勝區的規劃、旅遊業發展形勢與戰略、城市競爭與旅遊城市、城市旅遊形象宣傳及旅遊產品開發等專題對學員進行了系統講解；各地學員書面交流了當地在風景名勝資源保護與利用方面的經驗，並就專家講解和有關問題進行了深入座談和討論。

實地考察階段，有關部門向學員們作了關於利用風景名勝資源發展旅遊經濟以及通過發展旅遊經濟推動風景名勝資源保護的經驗介紹，並組織學員赴福建武夷山風景區進行了實地考察和參觀。

學習期間，建設部部長汪光燾專程看望了全體學員，並和大家進行了座談。建設部副部長仇保興、國家旅遊局常務副局長孫鋼、中組部幹教局副局長張家聲以及建設部、國家旅遊局有關司室、城市旅遊協會、市長培訓中心負責人出席了研究班的開學典禮，並分別作了講話。

二、外地風景名勝資源保護與利用的主要經驗

第一，搞好風景名勝資源的保護與利用，必須提高認識。風景名勝資源具有的獨特性、壟斷性、稀缺性、脆弱性和不可再生性決定了它具有極大的保護和利用價值。從這次各地交流的經驗看，只談保護，不談利用，就會使“遺產”變“遺物”，制約旅遊經濟乃至整個經濟發展；只談利用，不談保護，就會損害風景名勝資源，使“遺產”成“遺憾”，最終也必將喪失風景名勝利用的基礎。因此，搞好保護與利用，認識到位是前提。據云南麗江、福建武夷山等地介紹，正是由於他們在實踐中既不盲從於保護論，又不盲從於開發論，而是著力尋找兩者之間的結合點，牢固樹立了“利用必須服從保護，保護是為了更好利用”的認識觀，才使他們在風景名勝資源的保護與利用上走上了可持續發展之路，邁入了世界自然文化遺產行列，也從而使當地的風景名勝資源成為他們取之不竭的財富。

第二，搞好風景名勝資源保護與利用，必須堅持規劃指導。規劃具有保護與利用的控制、協調作用，具有前瞻性、統一性、過程性的特點，決定了它在搞好風景名勝資源的保護與利用方面的作用至關重要。因此，各地為加強本地資源的保護、利用，體現在規劃編制方面則是不遺餘力、不惜代價。安徽黃山、廣西桂林等地為促進風景名勝的保護與利用，邀請中科院、北京大學、建設部等單位專家歷時三年多時間編制了總體規劃；山東淄博、江蘇無錫等地對於編制《總體規劃》和《景區詳規》的風景名勝管理機構實行政策優惠、經濟補助；河北秦皇島、安徽馬鞍山、山東忻州等地明確要求在風景名勝資源保護與利用上要以規劃為準繩，做到總規、詳規和專案規劃一個都不能少。並在實踐中堅持規劃的過程性管理，嚴格按照“評估分析—編制審查—公示反饋—實施監督—定期修訂”的過程進行，確保規劃能夠與時俱進，實現保護與利用相協調的功能。據浙江諸暨、湖南嶽陽、江西井岡山等地介紹，由於注重了科學規劃與規劃控制，近年來當地風景名勝區中新建的各種建築在建築風格、選址、體量和環境保護等方面與風景名勝區固有風格做到了水乳交融，起到了畫龍點睛作用，一方面發展了當地風景名勝，另一方面豐富了旅遊內容，取得了明顯效果。

第三，搞好風景名勝區保護與利用，必須嚴格管理。風景名勝的保護與利用是一對矛盾關係，要處理好兩者關係，必須綜合運用行政、經濟、法律等多種手段，加強管理。綜合各地交流的經驗，他們普遍採取的措施主要有：一是加強法制管理。認真貫徹落實有關法律、法規，嚴格堅持“先評估、後建設”的原則，嚴禁汙染和敗筆專案開工建設。同時，對環境保護設施與批准的建設專案做到同時設計、同時施工、同時驗收；二是嚴格標準化管理。按照可持續發展要求，制訂綠色旅遊產品質量標準、綠色旅遊服務標準和綠色旅遊管理標準，確保旅遊開發、經營消費管理的制度化、標準化和規範化，最大限度降低對資源的破壞程度；三是實施目標管理。堅持每年把風景名勝的保護與利用列入幹部工作目標考核內容，嚴格獎懲，硬帳硬結，以增強保護效果。

第四，搞好風景名勝保護與利用，必須完善投入機制。同所有行業一樣，沒有投入支援，風景名勝的保護與利用就無從談起。為妥善解決好投入制約問題，各地一方面積極出題目，做好對上資金爭取工作，爭取上級補助資金用於工程建設，改善景區環境。另一方面，積極探索和建立多渠道籌集保護資金的投入機制。浙江諸暨市在風景區的門票收益中，將保護資金單列，建立了保護資金的制度化來源；湖南嶽陽在規劃控制前提下，嘗試對風景名勝資源實行有償使用，明確資源有償使用收益中用於保護的資金不少於40%，確立了依賴風景名勝資源獲利的資源補償金制度，使風景名勝區在良好的資金保障下得到更為有效的保護和利用，形成風景名勝區保護與利用的良性迴圈。

第五，搞好風景名勝的保護和利用，必須理順體制。風景名勝資源的保護與利用，涉及眾多單位和部門，協調、管理的任務很重，難度很大。為推動風景名勝區的可持續發展，許多地方都以理順管理體制為突破口，大膽實施改革。四川峨嵋山市賦予峨嵋山管委會享有縣級政府職能，對峨嵋山的規劃、建設和管理全權負責。同時明確景區內的公安、工商、林業、文化等部門在業務上接受上級部門的指導，在行政上由管委會領導，並把景區內的黃灣鄉也委託管委會代管；浙江省諸暨市成立諸暨市風景旅遊管理局，對原屬文化、宗教、林業、水利等部門管理的風景名勝資源實行集中統一管理。同時，大膽剝離風景旅遊管理局的管理與經營職能，實行政企分開，做到景區管理部門專司管理，經營部門一心經營，有效地促使了管理部門與經營部門的協調，適應了風景名勝區生產力發展的要求。

三、搞好我市風景名勝保護與利用工作的幾點思考

近年來，在市委、市政府的高度重視和關心下，我市風景名勝保護與利用工作取得了明顯成績。截止2002年，全市共有各級風景名勝區11家，其中國家級1家，省級4家，市縣級6家，當年實現門票收入1406萬元，佔到全市旅遊門票收入的46.9%。從總體上看，整個保護與利用工作情況較好，但出現的一些苗頭也不容忽視：

一是規劃編制滯後，盲目開發建設時有發生。目前，全市11家風景名勝區中，只有不到一半的風景名勝區編制了總體規劃，但還沒有1家編制過詳細規劃和專案規劃。在已經編制的總體規劃之中，部分還是多年以前編制以後再未修編過的規劃，規劃水平不高，難以適應新形勢、新要求。受這些因素影響，個別地方已將一些旅遊接待設施建在了風景名勝區的核心區內，出現了破壞性建設的苗頭。長此以往，後果不堪設想。

二是管理體制不順，利用與保護水平低下。從目前情況看，全市11家風景名勝區，除隆中屬於管委會自身管理外，其他景區分別屬於縣、鄉政府及文化、建設、宗教、林業、水利、民政等部門。這種各自為陣的管理體制，表現在資源利用上存在著規劃難實施、建設難進行、促銷難統一；在資源保護上存在著資金難籌措，標準難規範，法規難執行；在日常管理上存在著認識難統一，工作難開展，協調難到位，形成了“都管都不管”的局面，既不利於提高工作效率，又難以滿足保護與利用需要。

三是歷史遺留問題較多，對風景名勝區的保護提出了嚴峻挑戰。由於歷史原因，目前，我市絕大部分風景名勝區的周邊及內部環境都很複雜，對我市風景名勝事業的保護與利用造成了嚴重損害。如古隆中不僅被毗鄰的襄樊學院直接損害了其“清靜幽雅、田園淡泊”的特色風格，而且其核心區內還有開山炸石的水泥廠、石灰廠等企業直接對其山體進行開掘；谷城薤山名勝區核心區內至今仍有許多農戶散居，每年產生大量的生活垃圾和固體廢棄物；保康縣黃磷、磷肥等化工廠產生的廢氣不僅直接汙染荊山生態風景核心區，而且產生的汙水還嚴重汙染到下游的南河風景名勝區，等等。

形成這些問題的原因是多方面的，但總的來講，主要有以下幾點：一是目光短淺。看不到機關學校、廠礦企業等可以在任何地方興建，而風景名勝一旦被毀壞就不能再生的獨特屬性，為獲取眼前的、區域性的利益而對一些損害風景名勝的事情聽之任之；二是畏難情緒。擔心從事風景名勝區的保護與利用，既要長期投入大量資金、精力，又要引起短期內的稅費減少、職工下崗、社會穩定等現實問題，弄得不好，會引火燒身，思想上求穩怕亂，不敢去解決；三是盲目衝動。主觀上有搞好開發建設的良好願望和工作積極性，但是由於不懂得保護與利用的客觀規律，不能按科學規律辦事，或是受認識侷限，對資源品質缺乏準確判斷，開發專案不能適應市場需要，造成資源極大浪費，好心辦成壞事，效果適得其反。此外，還有部門利益驅動、工作重視不夠等原因。這些，都需要採取行之有效的措施，有的放矢地加以解決。具體而言，可以採取以下措施：

第一，加強宣傳教育和制度管理，引導全社會增強保護與利用意識和實踐能力。要以報刊雜誌、廣播電視等新聞媒體為陣地，有計劃、有重點地宣傳搞好風景名勝保護與利用的重大意義，組織社會各界參與討論，引導全市上下充分認識風景名勝資源不像一般的農業資源、工業資源或其他資源那樣損失了可以拿回來，或能被其他資源所代替的這種獨特屬性，樹立正確的保護觀和利用觀，從而增強嚴格保護與合理利用的自覺性。同時，對掌握著風景名勝區決策權和管理權的單位及其主要負責人，有步驟、有目的地輪番開展教育培訓。要將有關風景名勝保護與利用的法律法規、工作規律作為培訓的重要內容，促使他們學習掌握科學規律，增強科學決策、科學保護和科學利用的意識。

風景名勝區的行業主管部門——園林局要充分發揮對風景名勝區歸口管理的職能，建立和完善《景區建設專案環境保護管理程式》、《景區建設專案審批程式》和《景區城建監察管理辦法》等相關管理制度，積極組織各級風景名勝區按照“高起點、高標準、高質量、高品位”的要求，限期編制、完成風景名勝區發展總體規劃和詳細規劃，適時完成重大旅遊專案設計規劃。要堅持把風景名勝區的保護與利用納入部門年度工作的重要議事日程，以規劃實施為依據，定時間、定科室、定人員開展檢查督辦，及時糾正工作偏差，堅決剎住盲目衝動、不按科學規律進行保護與利用的風氣，把保護與利用工作進入制度化、科學化管理的軌道，促使全社會提高對風景名勝的保護與利用意識，增強工作效果。

第二，理順管理體制，對風景名勝的保護與利用實行集中統一管理。由於當前我市風景名勝區在行政上隸屬不同行業、不同部門，在日常管理上政出多門、各自為陣，導致在工作實踐中政令不暢、相互制肘等現象時有發生，直接威脅了風景名勝區的保護與利用。因此，要解決好這些問題，各風景名勝區必須結合本地實際大膽進行探索。當前，可以採取三種方法進行理順：其一，成立風景區管理委員會。借鑑四川峨眉山市的經驗，按照國家《風景名勝區管理條例》的規定，成立風景區管理委員會，相應賦予國家級和省級風景名勝區管理委員會分別享有縣級、鄉鎮政府管理許可權的職能，全面負責本級風景名勝區的保護、利用工作。明確風景名勝區內的林業、公安、文物、規劃、環保等部門在業務上接受上級部門的指導，在行政上接受風景區管委會的管理。通過集中統一管理，解決好現有風景名勝區管理中存在的“有利都管、無利都不管”的現象。其二，成立風景區管理及旅遊工作委員會。委員會由市委、市政府主要領導任主任，1名常委和副市長任副主任，下設若干個專班。專班由四大家領導牽頭，風景名勝管理委員會、旅遊、園林、林業、文化、宗教、水利等相關職能部門參加，具體負責環保、規劃、旅遊景區的開發建設和協調管理，確保風景名勝區保護與利用決策“一個口子”對外，“一個專班”落實，減少制肘、扯皮、違規等現象發生。其三，按照“減少環節，便於協調，提高效率”的原則，調整市領導職責分工。即將風景區管委會、文物、宗教、旅遊等工作聯絡緊密，業務性質接近的部門集中劃歸一個市領導分管，確保在保護與利用上能夠做到統籌兼顧，統一步調，提高效率。

第三，不斷創新工作思路，積極消化歷史包袱。鑑於歷史遺留問題已對風景名勝區構成嚴重威脅的實際現狀，各地對於風景名勝核心區內的企業、農戶等，要下決心進行搬遷。對因財力、穩定等原因短期難以關閉和搬遷的，也要制定搬遷規劃，列出停產關閉工作進度，限期解決。可以嘗試採取三種辦法：

第一，政府出資。一方面，要求各地把解決風景名勝區歷史遺留問題同發展小城鎮、扶貧搬遷、退耕還林、生態保護、汙染治理等工作有機結合，列入當地經濟和社會發展計劃，對上積極爭取專案資金，拓寬投入渠道。另一方面，嘗試建立風景名勝保護轉移補償基金，每年從風景名勝區旅遊門票收入和稅收收入中提取一定比例的資金，專項用於消化歷史包袱。

其二，政府出資與市場運作相結合。堅決打破思想樊籬，把除風景名勝區核心區以外的所有資源和專案全部推向市場，大膽探索風景名勝資源有償使用的新路子。對於資源收益，明確要求用於消化歷史包袱和風景名勝的保護，做到取之於資源，用之於資源，使其與政府專項保護資金形成風景名勝保護與利用的穩定收入來源。

其三，大力調整產業結構。積極依託風景名勝資源，在充分保護的前提下，引導、鼓勵、支援風景名勝區內部和周邊地區牢固樹立風景就是商品，景點就是企業的觀念，一切以旅遊經濟為中心，大力實行產業轉向，積極參與旅遊業的配套服務。通過結構調整，大力發展旅遊業，在潛移默化中把景區內部及其周邊企業從開山炸石、生產水泥等“破壞性”行業中置換出來，逐步消化歷史遺留問題。

二OO三年九月二十日