從20xx年開始，我省集體林權制度改革，啟動了以“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”為主的集體林權制度的各項綜合配套改革，歷時5年，主體改革已基本完成，實現還山於民、還利於民的目標，以此帶動林區活起來、富起來、強起來，充分調動了林農造林的熱情和社會力量參與林業發展的積極性。然而，主體改革取得成功的同時，也面臨新的問題，如林權證發放不徹底，採伐處置難，農民失山失地，生態公益林補償低，林地使用費收取難等一系列問題。
為促進我省集體林權制度配套改革的進一步深化，我們成立調研組，以民盟xx市委會作為牽頭單位，南平、永安、武夷山等作為參與單位，對xx、南平兩市的永安、梅列、尤溪、明溪、泰寧、武夷山、松溪、建甌等縣（區）28個村集體林權制度改革的情況開展調研。調研主要針對以下問題：一是當地總體森林資源狀況和發展趨勢，二是當地林權制度改革進展情況和主要成效，三是林權制度改革後遇到的新情況、新問題，需要深化集體林權制度配套改革。
一、集體林權制度改革的有關背景情況：
xx、南平是全國和xx省集體林權制度改革的試驗區，也是我省林業主要產區。早在1988年4月，國務院將xx集體林區列入全國農村改革試驗區，20xx年4月確定xx為全國集體林區林業產權制度改革的唯一試點，20xx年設立海峽兩岸（xx）現代林業合作實驗區。xx市林業經營體制雖然經過兩次改革，取得一定成效，但產權歸屬不夠明晰。為此，於20xx年全面啟動了以“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”為主要目標的集體林權制度改革，至去年底，主體改革已基本完成，並通過了省、市的聯合驗收。南平市20xx年以來，全面開展以家庭承包經營為主體、多種經營形式並存的集體林權制度改革，經過四年多的努力，基本完成了明晰產權的主體改革任務，開創了 “期貨均山”的林改經驗。
二、調研的基本情況：
永安市、尤溪縣是我國南方集體林區林業重點縣和全國集體林區林業產權制度改革試點縣。早在1998年5月，永安市的洪田村就在沒有任何政策和先例可借鑑的情況下，悄悄啟動了後來被喻為“第二次土地革命”的集體林權制度改革，經過四個多月的艱苦努力，於1998年10月在全國率先邁出了“分山到戶”和均山、均權、均利的實質性步伐。20xx年8月為貫徹落實中央9號決定，增加農民收入，永安市按照省委、省政府的統一部署，全面啟動了集體林權制度改革，20xx年5月基本完成林改確權發證主體工程。20xx年9月，永安市在全省率先通過林改工作檢查驗收後，又大膽探索，先行先試，並於20xx年7月全面鋪開十一項深化林改的綜合配套工作，進一步鞏固和擴大了林改成果，盤活了永安市最具優勢的林業資源。xx20xx年1月13日在永安市視察期間，對該市林改工作給予充分肯定，指出“林改意義確實很重大”。
尤溪縣作為全國集體林區林業產權制度改革試點縣，林權證抵押小額貼息貸款走在全省前列,林改的主要形式是家庭聯戶承包。以該縣溪尾鄉綱紀村村為例，對全部山林分33片，對全體村民實行招標，有98%農戶參與承包，林改時部分延續歷史，其餘採用自留山經營、誰造誰有經營、轉讓村民經營、押金承包管護、轉讓外單位經營等方式。通過承包經營，全村分五年共收入承包款33.2萬元，有效增加村集體收入，促進村化益事業的發展，村民的收入好顯著提高，全村年人均收入提高到3400多元。林改3年來，主動投工投資30多萬元，造林1352畝，開發荒山512畝，出現爭山爭地造林的局面。
南平市松溪縣是集體林權改革起步早、改革較到位、取得經驗早的一個縣。該縣本輪林改於20xx年起在渭田鄉杉坑村開始試點，在取得試點經驗後製訂方案全縣推開，20xx年底完成階段性任務，20xx年通過省市驗收。該縣花橋鄉村頭村屬山地不多的村莊,按人均4畝均山入戶，於20xx年完成林改，並將林改方案、林改各戶均山畝數、均山後林地管護措施等情鐫刻立碑，既為紀念也為村規民約，被稱為“林改第一碑”而被傳譽。“期貨均山”的經驗來自於該縣。
三、主要做法和成效
這次林權制度改革，從明晰產權、產權流通和綜合配套三個環節分步進行：
第一步，明晰產權。按照省委、省政府的統一部署，全面啟動了集體林權制度改革，通過採取分步實施、集中突破，依法依規、規範操作，總體穩定、區域性調整，因地制宜、形式多樣，程式合法、多數通過等做法，按照調查摸底、制定方案、外業勘測、確權發證四個步驟實施改革，使林權改革紮實、有序推進。
第二步，產權流通。主要是通過構建林權登記流轉平臺，賦予林農處置權，落實收益權。一是設立林權登記管理中心，作為林權流轉、融資的平臺。賦予其林權登記、管理的職能，推進林權流轉，從而確保林農所有權、經營權、處置權、收益權“四權”的全面實現。二是提升林業服務水平，完善市場體系。促進資源的盤活，改變了以往林木只有到採伐時才能變現的狀況，極大地激發了林農經營和擴林的積極性。三是針對林改後林農持有的林權證如何盤活、變現，將林木產權由資產轉變為資本的現實需要，開展林權證抵押貸款，構建社會資金流向林業的平臺。
第三步，配套改革。在基本完成林權發換證工作後，圍繞林改後產權流通、林業經營、資源保護、產業發展和林區社會保障等重點，大膽探索，逐步構建起林業市場體系、林業合作組織體系、林業社會化服務體系、林業產業叢集體系、林區社會保障體系等“六大體系”。一是穩定家庭承包經營體制，組織承包經營情況“回頭看”；逐步完善推廣現貨流轉、限量交易、限期流轉等模式，實現均山、均權、均利目標，嚴防林農“失山失林”；加大山林糾紛調處和群眾來信來訪受理的處理力度等，促進了林區社會穩定。二是健全林業合作經濟組織，加快組建步伐，加強規範管理，落實扶持政策，促其加快實現規模經營。三是規範林地使用費徵收管理，完善徵收管理制度和審議監督制度。四是完善林業保護體系建設，實行群防群治，強化科技護林，深化執法改革，開展森保試點，創新生態林保護管理機制。五是探索林木採伐管理新模式，以新型林業合作經濟組織為單位，自主編制森林經營方案，實現保護、培育、發展與合理採伐利用的科學統一，並結合制定和落實新農村建設規劃，編制森林經營方案。六是拓展林業市場交易平臺，規範林業市場交易，發揮市場現有功能，確保各項交易有序進行。七是拓寬林業投融資渠道，突破林權證小額貸款，推廣林農聯戶聯保貸款，出臺貸款貼息扶持政策，擴大商業銀行參與面。八是健全林業科技示範與服務體系，實施科技入戶，培育示範典型。
主要成效:
1、林改解放和發展了生產力。這次林改進一步調整林業生產關係，林業發展活力不斷激發，發展潛力不斷釋放，新的經營模式不斷湧現。由於責權利明確，林農發展林業生產積極性不斷提高，有證林農變“砍樹”為“看樹、留林”。以xx市為例，今年上半年全市造林37.65萬畝，比20xx年翻了一番，“自營林”比重從20xx年的45％上升至20xx年的64％。明晰的產權關係吸引了社會和金融資本投向林業，部分緩解了林農資金缺乏的問題。全市通過林權抵押貸款378.4萬畝，累計貸款金額15.59億元；流轉林木林地面積28.6萬畝，交易金額26.23億元。
2、林改增加了農民收入。林改通過還權於民、還利於民，有力地帶動了農民增收致富。xx市去年農民人均增收中，來自林業的佔27.2％。20xx年永安市農民人均林業收入達到2430元，佔農民人均收入的52.6%，收繳的林地使用費平均每個村達12萬元。林改通過清理規費、減少銷售環節和建立交易平臺，森林資源可以通過市場流轉實現增值，讓沉睡的青山活起來，也拉動了林地林木增值，林農從中受益匪淺。尤溪縣林農每銷售1立方米木材比林改前增收150元左右。林改也加速村集體林木的轉讓和通過收取林地使用費，為村財收入開闢了新的來源渠道，不少村民自治組織把這部分收入作為鄉村自來水、道路、有線電視、文化室等公益事業投入，或用於水毀工程、竹山便道、山地蓄水池、沼氣等工程建設。如永安市虎山村將林改中增收的498萬元村財，完成了村道拓改硬化，且在市區購買店鋪和投資小水電，使村財有了較固定的收入來源。
3、推動農村社會進步和農村公益事業的發展。一是林改促進農民思想觀念變化，林農主動諮詢林業經營知識和實用技術的人數明顯增多。二是林改推進了互幫互助體系的逐步建立。有條件的地方通過林改收益的二次分配，部分解決老人贍養、小孩上學、大病醫療、天災救濟等問題。三是藉助林業交易平臺，進一步培育了林農誠實守信、守法經營的觀念。四是林改解決了部分歷史遺留問題，鄰里之間、幹群之間的關係得到進一步改善，促進了農村社會的和諧穩定。
4、林改推進了農村民主程序。林改從制定方案、宗地區劃、確權發證等重要活動，都要做到程式、方法、內容和結果“四公開”，有效保證村民的知情權、參與權、決定權和監督權。林改後林木採伐申請審批、林權登記變更、森林資產評估、林地林木產權流轉等活動，都要依法依規進行，各級幹部和廣大林農依法經營管理的意識在不斷提高。
四、存在問題：
雖然林改工作取得了階段性成效，但也存在有待完善的方面：
1、發放林權證工作不平衡，林權證發放不徹底。從我們調查的28個村的情況來看，多數林權證只發放到村民小組或村民群體，林權證到戶率只達54.1%。林權不清，村民心存疑慮，積極性不高，個別地方對歷史遺留問題處理不夠得力，林權證難以發放到戶。某縣一鄉鎮林改到戶8384畝，只佔該鄉應改面積的10.5％，該鄉8個行政村中只有1個村發放了林權證。此外，由於林權證發放不徹底引發的治安、上訪問題較為嚴重。
2、林地使用費收取難度大，集體利益難以保障。收取林地承包使用費和按比例收取股金存在諸多困難，有的地方林地使用費收取不足應收取的20％，有的地方收取標準定的過低,有的村以“農業稅都不收”為由拒絕繳納林地使用費。如不能足額收取，村委會的正常運轉難以維持，有些村已逐步變為空殼村，某村去年林地使用費預算收入46323元，但實際進帳只有1835元。
3、保障森林安全制度難以落實，營林造林質量下降。分山到戶後，各自為政，難以協調防火、防治病害措施。在小農經濟的影響下，林農造林積極性不高、造林質量下降，加上投入不足，造成產量不高。經營分散、規模小，不利於形成規模，在一定程度上制約了林業的可持續發展。
4、生態公益林的保護和補償。一是生態公益林管護有待於加強。由於監管技術力量薄弱，管理難以完全到位，有些生態公益林的區劃界定尚未完成，如xx市尚有32.3萬畝生態公益林尚未界定。且由於生態公益林嚴格控制採伐，對當地林農來說基本沒有收益，造成零星盜伐、監守自盜等現象有屢禁不止、愈演愈烈的趨勢，生態公益林管護機制已不適應新形勢發展的要求。二是現行的生態公益林補償機制，對集體、對林農都無利可言。目前國家級生態林每畝只提供管護費5元，省級每畝管護費5元，外加下游補上游2元共7元，與經濟林比較這樣的標準太低，茶山畝年收入可達2019-3000元，竹山果山也在300元以上，而農民從生態林中每畝所得不及在田裡砍一根甘蔗，不及在山上砍一根毛竹。
5、林農採伐處置權難以落實，林木採伐審批許可權和程式有待進一步理順。現行的林木採伐審批手續繁瑣、程式複雜、過程時間長，從林農提出申請到組織木材生產要經過十幾道關，如遇圖表不符的還得重新再來，林農很難實現春報夏砍秋儲和按市場需求組織木材生產的願望。現行的林木採伐有關政策、管理體制給商品林經營帶來了制約，採伐指標統得太死，不利於林業生產。林農雖有所有權，但無處置權，申請採伐指標困難，存在手續繁瑣、指標分配不公的現象，林木採伐審批許可權和程式有待進一步理順。如某縣現有活立木蓄積量774萬立方米，去年只有10萬立方米的採伐指標，林農無法對疏林地、殘次林進行更新改造，遏制了林地產出率和林業經營單位的生產積極性。
6、個別地方存在林改中涉黑勢力侵佔山林破壞林改現象，有些地方已出現套購林產的新矛頭。一是地方涉黑勢力強佔山林，變“誰造誰有”為“誰佔誰有”，致使林改無法正常進行，這尤其體現在期貨山林中，遇到林改損害了既得利益，抵死阻撓林改，目前未完成林改的極少數村中大多有這方面的原因；二是涉黑勢力把持村政肆意破壞林改，利用均山到戶，趁火打劫，典型的有建甌市順陽鄉後房村村委冒替村民魏其蘭簽訂山林登記，強佔其山林一例，致使其多次和層層上訪至今無果；三是部分私心極重的村幹在集體林權改革中，或儘可能地把好山好林留村所有，或想盡辦法私下增大村留山林的比例，以便漁利；四是有些大戶、集團、幹部，利用林農市場資訊不靈、隨大流的特點，或利用農民因無力耕山而將山地出讓、轉租、出賣的機會，低價套購林農的林產，使農戶因無奈而失山失林，為今後進一步深化林改埋下了矛盾和隱患。
7、金融政策支援力度不夠。據某縣統計，得到林業部門貼息貸款的農戶比例僅為0.006％，貼息的資金來源於林業部門，得不到政府公共財政的支援。此外，林權證抵押貸款手續繁鎖，且貸款金額少，期限短，一般僅1年，群眾強烈要求簡化貸款手續和延長貸款期限。
五、對策建議
（一）及時解決當前林改中反映急迫的主要問題
1、完善林地使用費收取與管理辦法。林地使用費涉及兩項，一項是期貨山林的林地使用費，這類林地使用費，必須嚴格按承包合同約定的條款繳納林地使用費，如果原合同中沒有明確繳納條款的，也要補充繳交林地使用費的條款並履行繳納使用費的義務；另一項是國有林場和採育場的林地使用費，過去未明確或未繳納林地使用費，也必須實事求是向林地所有者繳納林地使用費。必須把林地使用費收取、使用和管理作為推進民主管理的一項重要內容，加強林地使用費管理，做到公開透明，並接受村民的監督，防止少數人左右林地使用費的收支，完善林地使用費與農村醫保、低保、養老助學、扶貧濟困相結合的具體辦法，努力提高集體的公共服務能力。
2、大幅提高對生態林的補償。生態林究其實質山權仍應視為是村民所有。目前，生態林被視為“公益林”就隱性地淡化了山民的山權。如果重視山民具有山權，就應當重視對山權的補償。村民用自己的山林為全省和國家做出了貢獻，應通過國家立法或者省上通過立規，或者通過徵收“生態補償稅”等，加大下游對上游、工業區對林業區的反哺，大幅提升對生態林的補償，這樣才有利於激發山民管護生態林的積極性，承認林區的貢獻。一是加大政府補償。按照“城市支援農村、工業反哺農業”的原則，讓生態公益林業主享受像“種糧直補”和“退耕還林”那樣的惠農政策。二是進行自我補償。根據公益林的立地條件、生態要求，實行區別對待、分類管理，允許林木所有者按有關審批程式，進行適當的擇伐。三是落實受益者補償。根據“資源共享、利益共擔”的公平原則，從下游的電費、水費和景區門票中提取一定比例來提高補償額度，使林農不僅成為社會效益的提供者，而且成為生態和經濟利益的受益者。
3、高度重視協調處理林產矛盾糾紛。集體林權制度改革後，林權證發放到農戶，過去山林是集體的，矛盾糾紛少，現在一草一木都是個人的，矛盾糾紛就有增多的可能；同時，現在糾紛轉化體現為村民個人與個人間的矛盾，處理不好，就可能升級為村民械鬥。要建立林產糾紛仲裁調處機制，及時妥善處理好這樣的矛盾，特別是對涉黑勢力侵佔農民山林阻撓破壞林改的行為要強力打擊。
（二）加強引導，規範和化解林改中的矛盾和問題
1、規範資源流轉，激發林業發展活力。均山到戶後山林經營權歸了農戶，農戶對山林的經營有留有轉的自主權，雖然目前出現了部分農民因無力耕山而將山地出讓、轉租、出賣的現象，也出現了聯戶生產的現象。針對這些情況，在尊重農戶自主權的基礎上，為了保證不使農戶因無奈而失山失林，或者埋下矛盾造成將來的隱患，應該有相關的村規民約和相應的程式手續規範農民山林留轉行為。林地使用權的流轉，這既是林業改革和發展的客觀需要，也是社會發展的必然要求，更是市場經濟發展的必然規律。林業資源不能流轉，林業就活不起來。一是要切實加強森林資源流轉管理工作，加強對產權流轉的監管，按照“適時、適度”原則，把握好“限期、限量和現貨”的界定，防止和控制林權頻繁流轉、過度流轉和投機炒作行為而造成林農利益流失。二是要規範流轉程式，建立合理的價格形成機制，保護交易雙方的合法權益，防止流轉中的坑農行為發生。三是儘快建立統一、規範、公正的資源交易平臺，開展資訊釋出、林權管理、融資貸款等服務，優化投資環境和提高公共服務能力。四是要加強流轉管理，防止亂砍濫伐等現象出現。五是在提留的集體山林上，應有明確的村規民約和應有的程式手續以規範留轉，加強村集體林的民主監督，規範處理集體林權，以保障村民共有的利益。
2、穩妥又積極地解決好歷史遺留問題。一是要採取措施解決好實驗林的還貸問題。實驗林是當年借世行貸款鼓勵性營造的山林，現在這些山林既未到成熟採伐期，又到了還貸期，目前既無效益，又無力還貸。這些山林有些留滯在鄉鎮村中，有些留滯在林業部門，各地情形不一。應當根據實際情形，建議由政府承擔起還貸任務，採取措施解決好這一問題。二是在各地集體林權制度改革中，都不同程度地遇到了歷史遺留的“插花山”問題，造成許多“飛地”有證無山或有山無證，也同時埋下了矛盾隱患。建議將全省林改中遇到的這類問題進行綜合，認真研究出解決的方案。
3、規範商品林的培育和採伐管理。一是要按照“科學經營、持續利用”的原則，根據“消長平衡”的生態要求，妥善處理好嚴管與放活的關係，合理控制採伐利用方式和強度，給予林業合作實驗區一定的殘次林、疏林地改造指標照顧和允許按照生態安全與市場需求進行採伐額度的自我調節，探索資源管理的新辦法，實現經濟效益的最大化，達到林木總量越採越多、質量越採越好。二是要有序管好商品林的培育和採伐，林改後，應當建立更完善的商品林採伐管理制度，目前南平市正在推行按林木年齡從大到小排序安排採伐山場的做法，南平市的延平區、建甌市、邵武市正在試點推行商品林按面積控制採伐的改革，這些都是有益和積極的嘗試。建議按林木年齡安排採伐指標，由林業部門和村委共商並予公示，以增加採伐的科學性和透明度。
（三）深化配套改革，促進林業生產健康有序發展
l、進一步深化配套改革，構建新型林業產權制度。深化林改推進新農村建設，必須在確保主體改革到位的同時，深化投融資政策等系列配套改革，為各種林業經營主體創造公平競爭的環境。堅持有利於“資源增長、林農增收、林業增效、生態增強”和因地制宜的原則，明確目標，強化責任，認真查詢林權證到戶率不實和發放速度減緩的原因，制定措施，再來一次“回頭看”，集中一段時間將林業確權、發證、補證、核證作為推進新農村建設的重要抓手，逐村、逐組、逐戶地落實，真正使廣大林農務林有山、有證、有責、有利。要進行配套改革，逐步建立起“產權歸屬清晰、經營主體落實、責任劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規範、監督服務到位”的現代林業產權制度，為構建完備的生態體系和發達的產業體系打基礎。
2、優化林業結構和資源配置，加快林業產業化程序。一是加快林業產業重組，優化資源配置，形成以森林資源培育為基礎、以精深加工為帶動、以科技進步為支撐的產業發展新格局。充分發揮林業在促進生產發展和農民增收中的作用，加強對林業產業政策的引導，推進產業集聚，帶動農民致富。二是優化林業經濟結構，提高單位面積的產出率和等量資源的利用率。積極發展精深加工企業、整合非規模企業，延長產業鏈，實現多次增值，提高木材綜合利用率。發展農村有特色、市場有潛力、農民參與度高、農村受益面廣的名特優新經濟林、生態旅遊、苗木花卉、森林食品和生物醫藥等新興產業。進一步發揮品牌效應，大力開發具有資源優勢的紅豆杉、雷公藤、石蒜等拳頭產品，培育新的經濟增長點。
3、加大林科教結合力度，提高林業科技創新能力。深化林改推進新農村建設，必須重視林業科技創新和高新技術開發，充分利用閩臺林業合作平臺，提高林業科技創新能力。加大速生豐產樹種的發掘改良和引進馴化，促進林種樹種結構調整，保護好林農造林育林的積極性。堅持林科教、產學研相結合，加大對森林檢疫性病蟲害防治、種質資源保護與利用、林產品加工轉化等關鍵性技術的推廣力度，促進經營單位和林農依靠科技進步增加收入。鼓勵林業科技人員通過創辦科技型企業、建立科技示範點示範戶、開展科技承包和技術諮詢服務等形式，帶著農民幹、做給農民看，引導廣大林農走科技興林的路子。加大對林農、經營大戶和林技員的培訓力度，全面提高林區科技水平。加強閩臺林業合作與交流，緊緊抓住海西建設的機遇，切實辦好一個會展、六個功能區和完善激勵機制，努力在對臺科技交流和經貿合作、承接臺灣產業轉移、優化產業結構、促進產業升級等方面取得實效。
4、提高林業集約經營程度，增強林農抗禦風險能力。按照“依法、自願、有償”原則，引導林農之間以親情、友情和資金、技術等為紐帶，建立聯合經營、委託經營、合作制、股份制等形式的經營實體及各類專業協會，提高組織化和集約經營程度。林改將產權落實到戶，經營單位變小，小農化傾向客觀存在，從生物學角度和從經濟學角度來看，不利於林業的發展。隨著林改的深化，各種新型林業合作組織將應運而生。為此，要在尊重林農意願的前提下，積極鼓勵企業與林農通過雙方協商，實現租賃經營、股份合作、定單林業等模式興辦“林板”、“林紙”等基地，化解 “林農受益週期長”的矛盾。推行專業分工、規模經營、共享利益的集約經營模式，促進林農增收。認真總結和推廣尤溪縣組建林業“三防”協會的經驗，切實解決林改後林權結構分散、經營主體多元、“三防”機制不適應的問題，努力提高林農抗禦風險的能力。
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