淺談社會主義政治文明建設與地方人大工作

人類文明是人類在認識和改造主觀和客觀世界的過程中所取得和積累的成果和財富的總和。自人類脫離矇昧和野蠻時代以來，人類文明就大體可劃分為物質文明、政治文明、精神文明三個組成部分。物質文明是構成人類文明的基礎內容，體現的是一定社會條件下生產力的發展水平；政治文明和精神文明構成人類文明的上層建築內容，其中精神文明體現的是一定社會條件下思想理論和意識形態的發展水平，而政治文明體現的是一定社會條件下政治法律制度的發展水平。但由於一定社會政治法律制度的完善和發展，不僅取決於該社會生產力和生產關係的發展水平，而且都是在該社會佔主導地位的政治思想意識形態的制約和指導下進行的，都是靠大多數社會成員認同、服從、遵守和維護該社會政治法律制度的行為實踐來實現的。因此，更確切和完整地說，政治文明是指由一定社會的政治法律制度形態、在該社會佔主導地位的政治思想意識形態和政治行為實踐規範和體現的社會文明。也就是說，政治文明在結構上，包含政治意識文明、政治制度文明和政治行為文明三個層次，其中政治制度文明是政治文明的核心。 在馬克思主義的辯證唯物史觀看來，在人類文明發展史上，依次出現過奴隸社會的文明、封建社會的文明、資本主義社會的文明和社會主義社會的文明。政治文明作為人類文明的重要組成部分，必然隨著人類文明的發展，在不同的歷史條件下，出現不同的發展形態和表現形式。因此，我們認為，社會主義政治文明是政治文明在社會主義條件下的發展形態，它具有社會主義和政治文明的雙重屬性。首先它是政治文明，與之前人類社會的政治文明之間有著不可分割的聯絡。但它又是社會主義條件下的政治文明，是中國特色社會主義文明的組成部分，與之前的政治文明有著根本性的區別。我國的社會主義政治文明建設，必須體現社會主義的基本方向，必須體現人民民主專政的國體，必須符合我國現階段的國情，最根本的是必須把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。我們要堅持從我國國情出發，在堅持四項基本原則的前提下，總結自己的實踐經驗，同時借鑑人類政治文明的有益成果，繼續積極穩妥地推進政治體制改革，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，建設社會主義法治國家，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。 立法、行政、司法是國家政治的主要構成，與政治文明有著緊密聯絡。運用馬克思主義的觀點來分析，我們不難得出這樣的結論：立法是統治階級為使本階級的意志上升為國家意志、在社會上佔據主導地位的過程；行政、司法則是保證國家意志為大多數社會成員服從、認同、遵守和維護的手段。一般來說，現代政治文明具有立法理性、行政高效、司法公正三個方面的主要特徵。這些特徵也應為社會主義政治文明所具有。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是我國社會主義政治文明的核心所在。地方人大以發展社會主義民主、健全社會主義法制為根本任務，其每一項職權的行使、依法開展的每一項工作，都與社會主義民主政治息息相關，都是社會主義政治文明建設的具體實踐。因此，在地方人大實際工作中，必須體現和顯現社會主義政治文明的立法理性、行政高效、司法公正特徵。 立法理性 所謂理性，是指人的與感性相對的概括、判斷、推理等思維和認識狀態，也包含規則、規律、內在必然性的內容。法律是調整行為關係的規範的總和。從法律的規範意義上說，法律是人認識規則、運用規則的產物，也就是人的理性發展的產物，體現著人類理性發展狀況。因此，“法律決不能違反理性，以及法律之所以成為法律，不在於其文字也就是不在於其每一部分結構如何，而在於其是否符合立法者的意向”(列寧《蘇維埃政權的當前任務》)。立法，從它的理性原則來看，是國家意志的表達，在社會主義國家，表達的是人民的聯合意志。我國是單一制的國家，立法權統於中央，地方人大的立法權來自於全國人大及其常委會通過憲法和法律的授權。中央和地方分別享有不同的立法許可權，分別制定具有不同法律效力的法律規範性檔案。這種立法體制更有利於人～志的充分表達。 我國立法法規定，“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放”，“立法應當依照法定的許可權和程式，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。這些規定既是我國立法工作必須遵循的基本原則，也是理性立法的基本內涵。由於地方人大的立法權是從屬性、限制性的，所以除上述基本原則外，地方人大立法工作還必須遵循三個原則：一是要有憲法和法律的根據；二是不得與憲法和法律的原則相牴觸；三是不得超越立法許可權。 黨的xx大提出，要適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到XX年形成中國特色社會主義法律體系。這是我國新時期法制建設的重要目標，也對我們地方人大加強新時期的理性立法提出了新的要求。我們要在立法工作中努力做到以下幾點： 1、立法專案要有科學性。法律的貫徹執行是建立在能為廣大人民群眾所掌握並自覺遵守的基礎上的。因此，立法工作要堅持突出重點，為民所用，防止法繁擾民。地方人大的立法要以地方經濟和社會發展中迫切需要的、與人民群眾切身利益息息相關的專案為重點，建立立法專案可行性報告制度和立法專案論證制度，對申請列入立法計劃的立法專案，要求起草單位就該立法專案制定的必要性、立法依據、指導思想和需要規範解決的主要問題作出書面說明，並附具法規草案。加強對立法專案的可行性分析論證，在調查研究、綜合論證的基礎上對申報專案進行科學和嚴格的篩選，堅持區別輕重緩急，突出重點，急需先立，需要與可能相結合的原則，確定立法專案，安排立法計劃。 2、起草渠道要有多元性。法律法規體現的是人～志。地方人大在立法工作中要充分發揮人大常委

會在立法工作中的主體地位和主導作用，牢牢掌握立法的主動權，防止和克服立法中的部門利益傾向。建立多渠道的法規起草體制，對一些重大的、專業性較強的立法專案，可以採取委託專家學者或社會團體起草方式；對一些關係到部門利益調整以及綜合性較強的法規，由人大有關專門委員會直接起草或邀請專家學者以及政府部門富有實踐經驗的同志組成專門的立法起草小組起草。 3、立法程式要有公開性。立法程式的公開性是公民行使知情權的必然要求。現代社會的公民享有充分的知情權，有權瞭解和知曉立法機關及立法人員的所作所為，並以行使知情權作為間接參與立法的前提條件。作為～代表機關的人大亦有義務為公眾提供有關立法活動的資訊，有義務接受社會各界的監督。地方立法要堅持開門立法，建立和完善公開徵求立法專案建議、公民旁聽人大常委會會議、立法聽證會、專家論證會等相關制度，並積極探索開門立法的新途徑、新舉措，保證和擴大公民更廣泛有序的政治參與。 4、法規審議要有程式性。程式是民主的體現。地方人大要堅持和完善立法工作中的審議程式。堅持法規案提前送達制度，保證常委會委員在審議前可以深入開展調查研究工作，最廣泛地集中民智，體現民情，反映～。堅持和完善立法審次制度，在堅持和完善法規草案兩審制的基礎上，對重要法規草案實行三審制，保證委員進行充分審議、發表意見，提高審議質量。 5、執法監督要有強硬性。法律的生命在於有效實施。如果制定出臺的法律法規不能得到很好的貫徹執行，最後只能是一紙空文。地方人大在立法工作中要堅持兩手抓，一手抓立法，一手抓執法監督，使立法工作和執法監督有機結合起來。建立法規跟蹤問效機制，通過有計劃、分階段地開展“立法回頭看”活動，瞭解、收集和整理法規實施中的實際運作情況，做好法規實施情況的跟蹤調查和資訊反饋，並從中進一步校正立法思路，改進立法工作，提高立法質量。 行政高效 加入世貿組織，不僅給我們帶來各種機遇，更帶來了各種挑戰。在中國加入世貿組織的23項協議中，只有兩項提到企業，其它都是對政府行為的規範。因此，世貿組織規則的影響，首先而且最主要的就是對政府管理制度的影響。 行政效率是行政管理的核心，也是行政管理的基本原則。管理學家鄧肯曾說過：“如果說人們把一個詞與管理聯絡得最為緊密的話，那麼這個詞就是效率。事實上，科學管理運動……可以稱為效率管理。……正是人們對效率的渴望導致了近代管理思想的誕生”。在經濟全球化過程中，世界各國都對公共管理部門尤其是的政府管理模式進行了改革，一個被稱為“新公共管理”的政府管理模式被逐步確立。這種模式的基本價值取向就是效率優先。 在計劃經濟條件下，我國政府的職能是訂計劃、分指標、分專案、分資金、分物資，抓微觀活動，甚至直接進入市場充當“運動員”，干預經濟發展，是“萬能政府”、“保姆政府”。很顯然，這種以審批和管制為主導的政府管理模式，與wto體系下以市場為主導的政府管理模式是背道而馳的。為適應經濟全球化的發展，我們必須借鑑西方發達國家在經濟全球化背景下政府管理模式轉型的積極成果，對我國政府原有的管理模式進行改革。 眾所周知，與我國的經濟體制改革相比，我國的政治管理體制改革是滯後的。然而，我們有幸看到，在今年上半年爆發的“非典”危機中，我國各級政府部門出現了現代政府管理模式的新氣象。一是高效。“非典”改變了我們習以為常的行政工作方式，促進了政府工作的提速提效。長期以來，我們囿於計劃經濟體制時期形成的行政工作模式，習慣於、熱衷於佈置工作靠開會、傳遞決策靠檔案，而“非典”時期，災難當頭，緩不濟急，迫使政府工作打破常態、刪繁就簡，工作流程大大縮短，工作效率空前提高，形式主義蕩然無存。二是公開。“非典”催生了公開透明的資訊披露機制，加快了建立透明高效政府的程序。建立真實、全面、權威的疫情資訊報告和披露制度，將疫情和政府的工作動態資訊在第一時間直接通過媒體公之與眾，架起了公眾與政府同聲共氣、共渡時艱的橋樑，使廣大群眾逐漸由慌恐不安、責難埋怨，而轉為沉著應對、科學防治，繼而出現了群防群控、萬眾一心的局面。中國政府也因坦誠面對疫情、坦誠面對世界，贏得了國際～的高度評價。三是服務。“非典”危機校正了政府施政理念上的偏差，有助於政府進一步找準角色定位。以往我們過多地強調和追求政府的發展經濟的功能，有意無意地忽視了政府的社會服務功能，在促進經濟建設上舍得投入，而在為大眾提供公共產品和公共服務方面卻認識不足，導致了一些社會公共產品和服務供給嚴重不足。這次“非典”危機，就使得我們在公共衛生體系建設方面的問題暴露無遺，促使政府在角色定位上由管理型政府向服務型政府轉變。 “進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，這是黨的xx大提出的我國深化行政管理體制改革的目標和要求。對地方人大來講，就要依法履行職能，加大監督力度，督促地方政府推進行政管理體制改革，構建高效、透明、服務型的政府。具體來講，要著重加強以下幾個方面的工作： 1、加強行政立法工作，規範政府行為。依照地方立法許可權，地方人大的行政立法主要是指二個方面：一是地方性法規的創制。根據上位的法律、行政法規的規定，制定出臺本行政區域的實施細則或管理條例。對國家行政法律規範尚未規定而wto規則要求制定的特別是行政管理程式方面的事項，也要根據本行政區域內的實際，積極制定相應的地方性法規，為我國行政法制建設發揮先導作用。二是現行地方性法規的清理。加入世貿組織以後，根據有關協議內容，國家對我國現行法律、行政法規進行了清理。地方人大也要積極做好銜接性的清理工作，對上位法已經修正或與wto規則不相適應的地方性法規，該廢止的廢止，該修正的修正。同時，積極督促同級政府及其有關部門做好規章和政策清理工作。 2、加強對政府決策行為的監督。一是加強對政府決策合法性的監督。政府是權力機關的執行機關，其在行政管理過程中的決策行為必須以有效執行本級人大的決議、決定和上級政府的決定、命令為前提。地方人大有權撤銷同級人民政府的不適當的決定和命令。二是加強對

政府決策規範性的監督。督促政府建立決策調研、論證、諮詢等各項制度，完善深入瞭解民情、充分反映～、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，防止決策行為的隨意性。三是加強對政府決策責任的監督，督促政府建立和完善行政問效機制，防止拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人“三拍”現象的發生。 3、加強對政府行政執法行為的監督。加強對政府規範性檔案的審查，規範政府執法行為。加強對政府實施行政執法責任制情況的監督，推進政務公開，接受群眾和社會監督。認真組織開展執法檢查、執法評議工作，運用聽取彙報、審議、調查、視察等多種方法，對執法檢查、執法評議的意見建議落實情況，加大跟蹤督查力度，確保政府執法工作走上“有法必依，執法必嚴，違法必究”的法治軌道。 4、加強對行政幹部和權力的監督。加強法制宣傳教育工作，提高政府公務員特別是領導幹部的法律意識，牢固樹立公僕意識、服務意識。充分行使人事任免權，加強對幹部履職情況的監督，促使政府官員按照“立黨為公，執政為民”的要求，深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事。 司法公正 司法公正是法治國家的內在要求，是一個國家在和平時期實現正義的最後一道屏障，它維繫著公民的生命、財產和安全，關係到社會的安寧、國家的穩定。博登海默曾說：“如果糾紛是以不適當的或不公正的方式解決的，那麼社會肌體就會留下一個創傷，而且這些創傷的日益增多，很有可能危及對令人滿意的社會秩序的維護。” 非公正的司法必然會損害民眾對司法制度的期望，進而引發民眾對整個社會制度的否定性評價。所以說，司法～是最大的～。社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。 司法公正和公正司法不是一個概念。公正司法是司法機關及其工作人員在司法活動中保持公正，準確適用法律，不偏袒糾紛的任何一方，有較大的彈性，很容易受司法機關及其工作人員的主觀傾向的影響；而司法公正的概念範疇則不僅包括了公正司法的內容，還指司法制度的公正，包括實體公正和程式公正兩個方面。司法公正特別是司法制度的公正帶有較大的剛性，其中包含了兩個方面的要求：一是司法權內部制度的約束，包括訴訟程式規定、法律監督制度、司法機關的機構設定、職權劃分和管理制度等方面的內容；二是憲政體制的分權保障，是指在統一的憲政體制下，司法權與立法、行政的相對獨立。 隨著改革開放和社會主義現代化建設事業的深入發展，我國的司法體制暴露出了許多與司法公正要求不相適應的地方。主要表現在以下幾個方面：一是司法體制行政化。司法機關的機構設定、職能劃分、人員配備基本上是行政模式的翻版，不是根據司法活動的客觀規律和實際需要來設定，在管理上普遍實行庭長、院長、檢察長審批案件等制度，層層報批，“辦案的不審案，審案的不辦案”，帶有很強的行政色彩。二是司法權力地方化。地方司法機關的司法官由黨委組織部門提名，同級人大任命，只有檢察長的任命需要通過上級檢察院的同意。甲地任命的司法官如果到乙地任職，需要重新任命。司法機關對行政機關存在機構、人員和經費上的依附關係，使設在地方的國家司法機關實際上成為地方的司法機關，處於一個行政機關之下的地位。這成為行政權對司法權進行干預的資本，從而導致現在司法活動中地方和部門保護主義現象。三是重實體輕程式。主要是指司法理念上的價值偏差，認為只要實體公正，程式是形式主義，無關緊要。正是由於這些體制弊端的存在，在很大程度上造成了現階段有些地方司法不公、司法～問題比較嚴重的局面。 黨的xx大提出要加強對司法工作的監督，懲治司法領域中的～。在對司法機關的各項監督工作中，人大的監督是最具法律性和權威性的監督。因此,重視、完善和規範人大對司法機關及其司法活動的法律監督,切實提高監督實效,是我國社會主義初級階段維護和實現司法公正的一個重要途徑和必備手段。 1、完善監督程式，健全監督機制。完善的監督程式，必須包括實施監督的三個層面:一是監督職權適用的條件和範圍，如何啟動監督活動即監督如何提起；二是監督的具體組織及執行，監督與被監督雙方的權利義務；二是監督的法律後果，監督可採取的法律強制手段、獎懲措施等等。健全監督機制，是要依據不同的條件和情勢，充分運用現有的監督手段，既包括聽取工作報告、個案監督、提出批評建議等監督方式，在必要的時候，也不放棄對質詢、罷免等剛性監督手段的運用。 2、提高監督質量，實現有效監督。為了實現有效監督，除了適當使用強有力的監督手段之外，必須認真搞好實質性監督，注重搞好重點監督。所謂實質性監督是相對形式監督而言的。只有抓住實際問題的本質進行監督，才能保證監督不流於形式，從而實現有效監督。搞好重點監督，是指在眾多的監督工作中，突出重點問題進行監督，並帶動全面。要綜合運用聽取審議報告、開展調查、視察、檢查、評議等方法，對重點問題進行連續監督和系列監督，並善始善終地抓好監辦落實和跟蹤反饋。 3、改善監督條件，優化監督環境。人大常委會及專門委員會要加強自身建設，要力爭熟悉和掌握法律、法規以及檢察、審判等訴訟業務，每個人大代表也要力爭學習、掌握法律知識和訴訟業務。充分發揮專門委員會獨有的作用和優勢，使其能聯結常委會和廣大人大代表，對兩院進行更經常、更有效的監督。加強法制宣傳教育，增強被監督者的國家意識、法律意識、公僕意識，增強全體公民的人大意識、法律意識，營造一個良好的法律氛圍和監督環境。 4、重在啟動、完善司法機關的內部監督機制，促進司法公正。要從根本上解決司法不公的問題，必須從改革現行司法體制著手，這就要求各級人大正確處理監督與支援的關係，在對司法機關進行嚴格有效的監督的同時，把監督重心放在啟動司法機關內部監督機制上，而不能代替司法機關行使實質性的司法權。 5、加強、改善黨的領導，強化、優化人大對司法機關的監督機制。我們黨是國家政權的領導核心。加強和改善黨的領導，是各級人民代表大會發揮包括法律監督在內的各項職能的根本保證和最重要條件。為了保證人大對司法機關實現有效的監督，一定要理順黨組織和同級人大的關係。地方人大要積極爭取同級黨委對人大依法開展的監督工作的支援，這對人大加強對司法機關的有效監督，

維護和實現司法公正至關重要。