取消農業稅後鄉鎮工作職能轉變的調查與思考

鄉鎮政府：從“管理型”到“服務型”——對取消農業稅後鄉鎮工作職能轉變的調查與思考 ##縣從XX年開始在全縣24個鄉鎮全面推行了農村稅費改革，使農民從沉重的負擔中得到解脫。農業稅免除後仍然面臨著相當複雜的形勢，工作任務依然十分艱鉅。從調查情況看，加快鄉鎮職能轉變，實現鄉鎮工作良性執行，主要面臨以下問題。 一、重心和職責不明確 目前，鄉鎮職能泛化，政府管的事情越來越多，有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者，又是企業經營者和社會管理者，直接參與微觀經營；有的在服務中職能缺位，主要抓產前服務，包括催耕催種等，對產後市場的開拓、流通渠道的挖掘卻忽視了，農民沒得到多少實惠；有的鄉鎮，雖然領導幹部叫累、具體工作人員叫苦，但農民群眾卻不滿意。鄉鎮究竟要管什麼、怎麼管，一直沒有解決好。問卷調查表明，70％以上的農民期望鄉鎮幹部提供技術、資訊服務，指導農業結構調整。 二、執行體制障礙突出 一是條塊分割，鄉鎮政府職責許可權不清。目前，縣級有關部門在鄉鎮的派出機構達10多個，佔整個鄉鎮的50%左右，而且多數掌握著一些職權。如公安、稅收、工商、林業、國土等部門在鄉鎮均有派出機構，這些機構都以鄉鎮為工作物件，在行政上雖明確是雙重領導，以塊為主，但這些機構除黨團關係在鄉鎮外，其它的人、財、物的權力和業務管理權大多都在上級部門，鄉鎮政府無權過問。這樣就造成了以下後果：１、鄉鎮責任大，權力小。２、塊塊無法約束條條。３、不利於鄉鎮統一行政管理。４、影響了鄉鎮幹部的積極性。 二是財政體制不順，收支矛盾突出。從國家財政體制看，自實行分稅制後，國地兩稅相差甚遠。國稅數額大，穩定集中，徵收難度小；地稅數額小，零星分散，徵收難度大。這種分配的不合理，導致地方財政，尤其是鄉鎮財政捉襟見肘。鄉鎮承擔教育、醫療、衛生等公益事業和基礎設施建設的責任，但財權與事權明顯不一致，使鄉鎮收支不平衡成為必然。從縣級財政體制看，一般縣對鄉鎮實行財政包乾體制。鄉鎮所收稅費全額上解，縣對鄉鎮實行不足額撥款，稱為４＋１工資，或裸體工資。鄉鎮雖設有財稅所，但不是完整的一級財政，這種體制雖然對控制編制，調動鄉鎮財政增收的積極性有一定作用，但鄉鎮目前的情況是：稅費全額上解，社會撫養費（計生罰款）全數上交，集體企業改制，民營企業由國地兩稅徵收，撥款的工資差額，即形成鄉鎮負債。加之目前農業稅和農業特產稅取消後，雖然上級通過轉移支付給予一定補償，但形成的缺口仍然很大。##縣在農村稅費改革之前，通過收取“三統五提留”和農業稅及農業特產稅近8000萬元，稅費改革之後還可收取農業稅及附加4200萬元，取消農業稅後，抵減中央和省、市下撥的部分轉移支付，仍將短收近3000萬元。由此可見，鄉鎮財政收支矛盾比較突出。 三、工作環境制約 1、現行的目標考核制度會考核指標過多過細、重心不突出，考核方式不盡科學、重結果輕過程。各項工作層層簽訂責任狀，實行“黨政一把手負總責”，一些鄉鎮領導幹部說：“簽了多少責任狀，自己也記不清，只能是哪項催得急，就抓哪項。” 2、積欠的收繳。調查中我們瞭解到，因各種原因，個別村民十餘年未交過一分錢，無論是合理的與不合理的，是國家稅法還是地方政令，一律斥之為不合理的負擔。三堂街鎮虎形村，自1997年開始，鎮裡對其管理失控，村上XX年來未向鎮政府交清上繳。這些村組和村民個人雖然只是個別現象，但卻起到負面的效果。 3、稅改後，國地兩稅依然存在。收稅物件主要是個體戶、民營企業。為避免稅收流失，上級將任務指導性地分給鄉鎮，作為考核鄉鎮政績的重要指標。##縣有６個國稅分局、５個地稅分局，但稅收徵收工作是鄉鎮幹部在做，鄉鎮政府從協稅護稅走到稅收徵管第一線，完成財稅任務變成了鄉鎮政府的頭等大事，而稅務幹部相反成了配角，出現了稅務幹部催鄉鎮幹部收稅的怪現象。 4、鄉（鎮）、村債務沉重。鄉村債務主要是墊付稅費、教育轉債、利息支出、公益事業支出、農村電網改造、欠農民的勞務工資、興辦企業、～存款抵稅等欠下的，時間跨度大，最長達幾十年。由於鄉鎮財政增收乏力，加之稅費改革前鄉鎮歷年的稅費尾欠多，清收無政策，鄉鎮減少債務沒有資金來源，消赤減債艱難。 5、社會矛盾不斷髮生。上訪是群眾對黨和國家的信任，從主流上說應予以肯定，但上訪隊伍中也有魚龍混雜、泥沙俱下的現象。灰山港鎮有一因主動下放而現在要求落實政策的上訪專業戶，一年中大部分時間上訪中央和省、市機關。XX年一年中，該鎮因他進京或省市接人，光這一項，耗資上萬元。 免徵農業稅後，我們認為鄉鎮政府主要職能是：落實國家政策，嚴格依法行政，發展鄉村經濟、文化和社會事業，提供公共服務，維護社會穩定。從主要職能上體現就是服務，為農民更好的服好務。為此，必須按照“xxxx”要求，以人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，按照新時期農民所需所盼來確定鄉鎮工作職能的轉換，從鄉鎮工作機制改進入手，切實解決困擾鄉鎮的“人往哪裡去、錢從何處來、事該怎麼辦”三個核心問題，使鄉鎮與群眾利益得以統一，發展得以同步。 （一）以“兩改一建”為突破，建立鄉鎮工作執行新機制 第一，推進鄉鎮行政機關改革。一是實行領導班子成員交叉任職。每個鄉鎮黨委設委員７—９名，其中，黨委委員分別兼任其他職務。二是合理設定鄉鎮工作機構。有兩種方案可供選擇：第一種方案，將原鄉鎮的所有內設機構撤銷，按相應職能重新合併，成立黨政綜合辦公室（加掛綜治辦牌子）、經濟發展辦公室（加掛鄉鎮農業產業服務中心牌子）、社會事務辦公室（加掛計生辦牌子）3個內設機構。第二種方案：按現有機構進行調整，設定黨政辦、農辦、綜治辦、企業辦（加掛招商辦）、計生辦、財貿辦６個辦，有的鄉鎮還可增設城建辦。目前，第二種方案在##縣鄉鎮普遍適用。三是嚴格編制管理。按地域面積、人口、財政收入等因素確定鄉鎮類別，在縣已核定的鄉鎮行政編制總額內，一、二、三類鄉鎮的行政編制分別不超過45名、40名、35名。機關幹部採取考試和考評相結合的辦法，實行全員競爭上崗。 第二，推進鄉鎮直屬事業單位改革。一是將原財政所與經管站合併，重新設立財政所（加掛經管站牌子），屬鄉鎮直屬事業單位，編制

實行總量控制。二是引導鄉鎮直屬事業單位面向市場轉換機制。三是規範設定縣級延伸、派駐鄉鎮機構。四是建立剛性約束機制，嚴格事業編制。 第三，建立鄉鎮農業產業服務中心。建議合併農技站、農經站、農機站、畜牧獸醫站、林業站和勞動保障所等涉農服務站所，設立農業產業服務中心，中心不再承擔行政管理職能，只承擔輔助性、技術性、服務性工作。 （二）突破工作難點，充分調動鄉鎮的積極性 一是妥善搞好人員分流。二是加快發展農村社會化服務事業。鄉鎮事業單位轉制後，實行“兩脫鉤”、“四不變”，即單位與政府脫鉤，人員供養關係與財政脫鉤；接受政府指導不變，接受行業管理不變，服務功能的性質不變，公益性事業財政扶持不變。縣直部門劃撥的經費歸鄉鎮政府統籌管理，公益性事業由鄉鎮政府出錢，市場運作，經營性服務全面走向市場。三是要求部門下放權力。縣直職能部門簡政放權，把該放的權力下放到鄉鎮，便於鄉鎮政府充分行使管理職能。四是改革財稅體制。建議取消對鄉鎮國地兩稅指令性任務，使鄉鎮政府從具體的稅收徵管工作中解脫出來，把主要精力放在發展經濟上；把耕地佔用稅、契稅、物業稅等稅種併入地稅系統，鄉鎮財政所除保留少數業務幹部以外，將其餘農稅幹部併入地稅徵收隊伍充實基層稅務所（分局）力量，同時實行財稅合署辦公。 （三）突出工作重心，促進鄉鎮轉變經濟管理方式 一是提高農民進入市場的組織化程度。建議市、縣財政安排一定的專門資金，支援農民專業合作組織開展資訊、技術、培訓、質量標準與認證、市場營銷等服務，提高農民進入市場的組織化程度。 二是加快農村工業化程序。各鄉鎮要高度重視專案開發工作，要立足本地實際，做大做強１－２個產業化龍頭企業專案。對有重要影響的專案，要組織專門班子去尋找投資者；對有一定意向的專案，要鍥而不捨、百折不撓地抓落實。優化工業佈局。注重合理規劃佈局，走集中發展的路子。 三是要把勞務輸出作為鄉鎮經濟發展、富民興鄉鎮的支柱產業來抓。各鄉鎮要將勞務輸出與加快鄉鎮經濟發展密切聯絡起來，積極做好勞務資訊、中介、技能培訓、法律等服務，不斷擴大勞務輸出規模，為農村經濟的快速增長積蓄後勁。 （四）優化工作環境，為轉變鄉鎮職能創造良好條件 ——改革鄉鎮業績考核指標。重點考核農民實際增收、主導產業發展、民營經濟發展、小城鎮建設、消赤減債和依法行政等指標，考核鄉鎮幹部應側重於為促進農村經濟和社會發展而提出的工作思路、參與重大問題決策取得的實效、分管業務工作採取的措施與收到的效果以及解決熱難點問題和處置突發事件的實效。要儘量擴大群眾參與測評、個別談話的範圍，使考核工作更加公開透明。 ——加大中央財政轉移支付力度。要把農村的各項公共開支，包括教育、醫療、衛生和基礎設施建設都列入中央財政轉移支付，參照城市的做法，還農村人口以國民待遇。對現有轉移支付的專案，包括五保供養、軍烈屬優撫、民兵訓練等，不留缺口，全額支付。 ——妥善處理鄉鎮債務。建立健全嚴格的鄉鎮債務管理制度，從源頭上杜絕新增債務。對已有債務要按照統一的標準、口徑、內容進行清理核實，核清債務債權主體，分清還債義務和清償責任，然後先易後難分步消化。要對債務形成原因進行認真分析分項剝離，合理分類逐項予以處置。