##縣轉變鄉鎮職能的調查

——##縣轉變鄉鎮職能的調查

經過稅費改革之後，特別是隨著中央1號檔案的貫徹落實，“三農”問題再次被全社會所關注。曾經將“催糧要款”作為“主業”的鄉鎮，不僅要面臨對傳統工作方式的拋棄，而且還將面對新形勢下農民致富奔小康需求日漸提高的現實。在這種條件下，作為我國最基層的一級政權組織的鄉鎮人民政府，其職能到底如何轉變，是一個值得探討、亟待研究和著力實踐的課題。帶著這一課題，近期，筆者先後深入城關鎮、湯坪鎮、龍王鎮和太山廟鄉進行了專題調研，通過調查與思考，得出的綜合結論是：“轉變鄉鎮職能，已經不單純是鄉鎮自身的改制，它牽動著農村政治體制改革的‘神經’；也不單純是依靠一項改革就能完成，它還需要採取一系列綜合措施與之相匹配”。

一、問題與分析

城關、湯坪、龍王鎮和太山廟鄉總面積1107平方公里，人口37463人，分別佔全縣總面積和總人口的30.1%和50.2%，四鄉鎮在##縣政治、經濟、文化和社會發展中佔據十分重要的地位。按照縣上下達的編制，一鄉三鎮共下達行政編制133人，事業編制65人，目前行政人員在崗103人，缺編30人，佔總數的22.2%；事業人員編制65人，在崗61人，缺編4人，佔總數的6.2%。一鄉三鎮正副科級幹部定編62人，目前配備55人，尚缺7人。

1、鄉鎮幹部隊伍及幹部管理體制存在的問題分析

鄉鎮幹部隊伍常年生活和工作在基層，長期紮根農村，熟知鄉鎮之苦、幹部之難、報酬之低，在山區條件極為艱苦的情況下，任勞任怨、埋頭苦幹，服務基層，聯絡群眾，為農村改革、發展和穩定做出了一定的貢獻。在肯定成績的同時，我們也不難看出鄉鎮幹部隊伍及幹部管理中存在的突出問題：

一是幹部隊伍結構不合理，存在著相對老化的現象。從所調查的4個鄉鎮來看，鄉鎮幹部在冊人員總數167人，其中：30歲以下的鄉鎮幹部41人，僅佔在冊人員總數24.5%；30-48歲的105人，佔62.9%；48歲以上的21人，佔在冊人員總數的12.6%。幹部文化程度偏低，缺乏專業技術知識。4個鄉鎮167名在冊幹部中，僅有大學文化10人，佔在冊人員總數的5.9%；有大專36人，佔在冊人員總數21.6%，這部分人中絕大部分都是通過參加黨校函授學習後取得的本科、大專文憑，專業知識相對貧乏；中專以下的121人，佔在冊人員總數的72.5%。幹部創新意識差，缺乏開拓市場的能力。由於常年工作在鄉鎮，普遍缺乏正規化培訓，加之山區資訊閉塞，遠離縣城，導致鄉鎮幹部隊伍思想保守，墨守成規，坐井觀天，缺乏開拓發展的能力，很難適應市場農村市場經濟的客觀需要。

二是幹部素質有待提高。近年來，各鄉鎮按照縣委、縣政府確定的經濟發展的戰略思路，大力發展果菌藥等主導產業，基本打破了傳統農業的格局，初步形成了鄉有主導產業，村有骨幹專案，戶有增收門路的可喜局面。但是如何為產業發展提供一體化服務，讓產業真正發揮出巨大的經濟效益，已成為當前亟待解決的問題。從調查的情況看，當前許多鄉鎮幹部這方面素質還不高，解決農民資訊不靈、產品銷路不暢，產業結構調整不力和推廣科技的方法和能力欠缺，4個鄉鎮大專以上文化程度的46名幹部中，真正熟悉農村工作，懂業務、懂技術的只佔很少一部分。這些問題與當前農村發展的新形勢極不相適應，從一定程度上制約了農村經濟的發展。

三是幹部管理機制不健全。幹部管理方式單一。從調查情況看，4個鄉鎮目前仍採用的是以幹部包村和片線管理為主的崗位管理，這種管理方式，雖然叫法不一，但工作模式大體一致，基本上都是因人定崗。幹部考核方式不健全。各鄉鎮雖然制訂有嚴格的幹部考核管理制度，但往往都是以人為主的考核能夠得到落實（如出勤考核），而以事為主的目標考核，由於考核指標沒有科學量化，考核很難兌現，以致於個別鄉鎮年終考核評獎時，只好是吃“大鍋飯”，搞平均分配，造成幹多幹少一個樣，幹好幹壞一個樣，挫傷了一些幹部的工作積極性。幹部管理體制不順。4個鄉鎮除鄉鎮直接管理的站所和工作機構外，現有林特站、社保所、派出所、土管所等縣直部門下派業務單位的工作人員管理權仍歸主管局管理，雖然這些人在鄉鎮工作，但工資、人事管理調動權都在縣直部門，鄉鎮只有使用權。這種現狀的存在，在相當程度上瓜分和肢解了鄉鎮政府的大部分職權，使鄉鎮工作和幹部管理的難度明顯增大。幹部交流力度不夠。近年來，雖然縣上和鄉鎮都採取了幹部競爭上崗、輪崗、異地交流等形式就幹部交流工作進行了一些嘗試，但總的來說，交流的力度還不夠大，交流乾部人數所佔幹部總數的比例還比較小，幹部本地化和長期在同一地方工作的現象仍然存在。如太山廟鄉33名在崗人員中，有14名是鄉上的本地幹部，佔幹部總數的42%。在這14名幹部中，有4名是夫妻關係，8名是親戚關係。由於當地幹部長期在固定的區域工作，而且社會關係複雜，給幹部管理工作既增加了難度，又使這些幹部造成思想僵化，工作無動力，缺乏積極性和創造性。幹部進出口不暢。縱觀##鄉鎮幹部的來源，主要有兩種途徑：其一，80年代初招考了一批輪換幹部，從村幹部中選拔了一批鄉鎮領導幹部，其二，90年代從大中專畢業生中選拔了一批。從98年以後，由於學生分配製度改革等原因，除了少數選調生被分配至鄉鎮工作、縣直部門部分中青年幹部被選拔鄉鎮任職外，鄉鎮的進人渠道幾乎被堵死，導致幹部隊伍結構不甚合理。在幹部的出口上，目前除了到齡離、退休和自然死亡外，其他渠道很少，這也是影響鄉鎮幹部隊伍結構的一個重要原因。

2、鄉鎮轉換職能面臨的困難與問題

中央1號檔案、稅費改革以及7月1日起施行的《行政許可法》，無不對鄉鎮產生深遠的影響，可以說，鄉鎮工作由內容到形式都將發生了質的變化，一些長期積累的矛盾和許多與形勢不相適應的問題將很快凸顯出來。主要表現在以下幾方面：

一是人往哪裡去？稅改後，鄉鎮幹部徵收稅款這一主要任務將逐步消失，加之計生、土管、司法等工作走向法制化，鄉鎮一些原有職能即將弱化，幾十年一貫履行“安排生產，催糧要款，結紮引產”三大項常規任務基本不復存在，一些幹部偏多的鄉鎮許多人無事可做，富裕人員分流問題再次凸現。

二是錢從何處來？稅改後，雖然中、省通過轉移支付的辦法進行補償，但鄉鎮缺口仍然很大，本來在此之前就十分困難的鄉鎮財力就更

加捉襟見肘，這種現狀，不但難以保持鄉鎮最基本的運轉支出，而且許多鄉鎮無力償還欠款，更何況又面臨教育、修路、集鎮建設等公益事業的投入。

三是事該怎麼做？鄉鎮工作歷來辛苦，其任務之重，條件之差，待遇之低是眾所周知的，但鄉鎮工作最容易出問題，這也是無可爭論的事實。因為職責界定不清、事務繁雜而導致顧此失彼，又因為機制不健全、程式不規範導致效率不高。在這種情況下，要想讓鄉鎮搞好工作確實有些勉為其難。

四是職能怎轉換？由於現行體制問題，隨著鄉鎮林業站、社保所、派出所、土管所管理職能上劃，導致部分鄉鎮職能削弱，增加了協調難度，致使部分群眾所急所盼所想的工作落不實。鄉鎮在管理方面嚴重存在著“責、權、利”不相一致的問題，本屬於鄉鎮政府管理的事務，但～、財權均在上級業務部門管理，致使鄉鎮政府管理權名存實亡，導致部分“七站八所”與鄉鎮政府“兩張皮”，上述情況的存在，無法有效發揮鄉鎮職能作用，出現了鄉鎮“責任無限大，權力無限小”的怪現象。

二、有益的探索

在現行體制下，固然影響鄉鎮職能有效發揮的因素很多，但一些鄉鎮面對新情況和新任務，在職能轉換方面堅持進行了積極的探索，為今後鄉鎮職能的轉換起到了有益的借鑑作用。

1、取消包村制度，強化村民組織自治功能。

《村民委員會組織法》頒佈後，規定了村民委員會具有自我教育、自我管理、自我服務的功能。湯坪鎮黨委、政府在農村工作的實踐中深刻認識到：過去長期以來形成的“領導包片、幹部包村”工作方法，其弊端有三：一是大包大攬村務，弱化了村民組織自治功能；二是導致鎮上幹部力量分散，加大了幹部經常性管理工作的難度；三是包村幹部幾乎年年輪換，導致工作沒有連續性和長遠考慮。對此，該鎮今年在柏楊村進行了取消包村工作試點，在加強村兩委班子建設的前提下，進一步發揮了村民委員會自治功能，短期內使後進村的各項工作出現了新的起色。近期湯坪鎮黨委、政府正在總結試點工作經驗，明年將在全鎮全面推行取消包村工作制度，集中幹部力量，圍繞主導產業基地建設搞好社會化服務，實現農民增收、經濟增長的目標。

2、圍繞主導產業建設，增強政府服務功能。

成立各類中介組織，加強各種專業服務，是鄉鎮政府在新時期服務農業和農村經濟發展的一條有效途徑。近兩年來，城關鎮在圍繞袋料產業，湯坪鎮在圍繞果菌藥菜主導產業，太山廟鄉在圍繞果菌藥桑主導產業建設上，依靠科技、提供資訊、加大投入，從而使產業基地建設步伐明顯加快。兩鎮一鄉的共同經驗是：圍繞主導產業，增強服務功能。他們認為，要實施農業產業化，實現農村單家獨戶的小生產與大市場的有效聯結，必須以引進和培育龍頭基地為主，組建多種形式的專業合作組織、專業協會為輔的中介組織。因此，他們在工作實踐中，開始傾斜幹部力量，組建各類專業協會，圍繞主導產業，建設商品生產基地，以此強化服務功能，拉動經濟發展，實現農民增收。

3、創新工作機制，確保服務效果。

好行為要用好的機制來推動，建立符合農村工作實際的監督考核機制，是搞好服務的根本，也是實現鄉鎮政府由管理型向服務型轉變的重要環節。湯坪鎮、太山廟鄉對此進行了積極的探索，湯坪鎮創新工作機制，在產業建設中，推行了黨委、政府建協會、支部建分會、協會聯公司的模式。在經濟工作的實踐中，鎮黨委、政府堅持把主要精力放在培育和營造市場上，努力建好鎮產業發展、技術服務協會。村上建立分會，在能人黨員中扶持了湯坪鎮蔬菜、藥材、食用菌3個協會。鎮協會採取引資、合作等方式吸取龍頭企業來鎮投資，提供技術，建設基地，實行“公司+基地+農戶”的模式，先後建立了漁灣村秦嶺菜業經營公司、安康北醫大華嚴村絞股藍種植公司、湯坪江浙食用菌公司等龍頭企業，促進了全鎮菜、藥、菌三大產業的發展。太山廟鄉在創新工作機制上，突出抓了以下兩點：一是強化目標管理。在規範機構設定後，進一步規範各辦（站、所、協會）職權範圍，細化分工，明確責任，夯實任務。建立健全工作督辦檢查制度，對（站、所、協會）工作落實情況，採取定期和不定期的方式進行督辦檢查，對工作不力，未按時完成任務的，限期整改或限期完成，如限期整改無起色，仍未完成任務的予以通報批評，並列入辦（站、所、協會）或個人考核檔案，年終按照目標任務完成情況進行量化考核，並與十三月工資及年終獎金分配掛鉤。二是完善考核機制。實行一項產業、一個協會、一套管理辦法、一套考核機制。堅持從解決農民最關心、最迫切需要解決的問題入手，從過去單純的數量考核轉移到數量考核和質量考核並重上來，堅持以實績為取向，以～為根本，對引導農民增收，財政增長做出積極貢獻的幹部，實行重獎，並與晉職評優直接掛鉤。

4、創新工作方法，轉變工作作風。

鄉鎮幹部處在農村工作的第一線，幹部的作風關係到黨的事業的興衰成敗，直接影響黨的形象，影響到黨在農村各項方針、政策的落實。對此，湯坪鎮黨委、政府堅持創新工作方法，切實轉變幹部工作作風。去年以來，該鎮在創新工作方法中堅持邊實踐、邊總結，逐步在全鎮建立了“一訪、兩定、一查、三評、三貼近”的工作制度。“一訪”就是鎮黨委、政府班子成員每年至少走訪一次所聯村的全體黨員群眾，村兩委成員至少走訪一次全體村民。通過走訪瞭解和掌握他們所想、所需、所憂；“兩定”就是鎮黨委、政府根據各村要求，村上根據經濟建設、基礎設施建設、社會事業發展等方面和群眾黨員的要求，確定當年要辦的具體實事，確定當年的具體工作目標；“一查”，就是定期進行一次督查，鎮黨委、政府組織由老黨員、離退休幹部、縣鎮人民代表參加的監督組，定期對“兩定”工作進行全面督查，做好指導幫助和協調工作，發現問題及時糾正解決，解決不了的困難，協調有關方面，把定下來的事情一件一件落到實處；“三評”，就是讓群眾評優劣。鎮村幹部以述職形式向參加評議的黨員群眾彙報當年“兩定”目標完成情況，參加評議的黨員群眾根據“兩定”任務完成情況，分別對鎮村幹部進行“優秀、稱職、不稱職”的量化測評，並當場彙總，將測評結果納入鎮村幹部年度考核；“三貼近”就是辦實事。要貼近自身條件，量力而行，堅決防止說大話、講空話、不辦事、

不求進取的現象；貼近縣委、縣政府的總體部署，防止發生脫節、不合拍現象；貼近群眾，認真徵求群眾意見，解決好熱點、難點問題，既要謀發展，又要保穩定，向群眾公開承諾，接受監督。湯坪鎮這一創新工作方法的推行，把立足點放在辦實事上，不僅為鎮村兩級班子和廣大黨員幹部實踐“xxxx”指明瞭方向，而且有效地激發了鎮村黨員幹部的工作熱情，也對鎮村黨員幹部提高素質、轉變作風提出了新的更高的要求。

三、轉換的設想

要實現鄉鎮政府職能的根本轉變，首先應該從轉換鄉鎮工作機制，創新干部管理機制入手，依靠機制的轉換推動職能的轉變。

1、調整機構設定，轉移工作重心。鄉鎮對應縣級機構設立了站、辦、所，實行分級負責、分層管理，這樣的機構設定和工作機制，帶有明顯的行政事務色彩，導致了機構臃腫，人力分散，加之鄉鎮將主要精力放在抓收入上，導致職能錯位。在新形勢下，鄉鎮應由“抓事務、抓稅收”向“抓產業、抓服務”上轉移，機構設定也應向這個重心靠攏，才能使鄉鎮職能到位而不錯位。這就要求進一步整合人力資源，在精簡事務性機構同時，組建以產業服務為重點的服務機構，強化政府在促進農業發展和農民增收上的職能。

2、轉換工作機制，改變行為方式。鄉鎮工作一貫做法是“領導包片、幹部駐村”，力量分散在村上，每到中心工作來臨時，集中力量搞突擊，這種方法的弊端是工作沒有連續性和長遠考慮。在村民自治之後，農民已經不歡迎鄉鎮插手村級一般事務，因此，破除包攬一切的思想，按照專業化的要求把力量集中到各個產業發展的服務機構就顯得十分重要，鄉鎮可以通過有償服務和發展集體產業的辦法分流人員，以此激發農村經濟的活力。

3、堅持依法行政，規範行政行為。鄉鎮職能轉換，並非放棄管理職能，而是要寓管理於服務之中，在服務中進行協調，靠服務來實施管理。這必然要求鄉鎮幹部糾正農村工作中隨意命令、胡亂指揮、不負責任的行為。要堅持依法行政，政務透明，從計劃經濟時期依靠計劃行事和市場經濟初期自以為是錯誤的做法中跳出來，堅持依法行政，尊重市場經濟規律，更好的履行職責。

4、創新培訓機制，提～部素質。一要建立幹部培訓考核機制。要嚴格按照“大教育、大培訓”的總體要求，著力建立健全多層次、開放式的幹部教育培訓機制，適應建設學習型政府的需要。對每名幹部都應建立學習檔案，每半年由組織、宣傳部門檢查考評一次，作為幹部考察、考核的依據。二是要建立完善日常學習、集中培訓、輪訓制度。嚴格按照全縣幹部培訓規劃，分期分批對全縣14個鄉鎮所有幹部進行普遍輪訓，加大對鄉鎮幹部的培訓力度。通過政治理論和科技知識、法律法規的學習，多渠道、多層次、多形式地提～部政治理論素質和市場經濟條件下做好農村工作的本領。三是要豐富培訓內容，改進培訓形式，提高培訓質量。對幹部進行各種業務和實用技術知識培訓。同時要支援鼓勵幹部參加專業考試和各種成人脫產學習，努力培養和造就一批高層次、複合型的幹部隊伍。

5、創新管理機制，著力轉變幹部作風。一是建立完善考核機制。首先要強化縣對鄉鎮的工作考核，突出對最終成果的考核，重點考核財政收入的來源和支出情況，農民的收入和負擔情況，以及經濟工作和重點工作情況，進一步規範考核內容和完善考核的方式，使鄉鎮工作考核走向規範化、科學化。其次要強化鄉鎮黨委、政府對幹部的考核和獎懲。應當結合各地實際，根據工作職能、任務來制定考核目標，真正做到責、權、利相結合，責任到人，獎懲分明。第三要把考核的許可權交給農民。積極探索幹部述職考核制，定期組織鄉鎮幹部向人大代表、農民代表述職，由農民代表根據他們的述職以及平時的所作所為進行打分。二是創新干部交流機制。積極推進幹部輪崗交流、迴避交流、異地交流，定期不定期在鄉鎮機關內部通過競爭上崗的方式進行輪崗交流，縣委組織部和其他相關部門也要適時對各鄉鎮幹部按一定比例進行異地交流。同時積極做好乾部分流工作，將事業單位的人員逐步推向市場，給予一定的政策和基本保障，變事業單位為經濟實體，鼓勵幹部1─2年帶薪創業，到期脫離財政。三是健全乾部“上下”機制。一方面繼續加大對幹部的培養選拔力度，突破條條框框，大膽公開選拔德才兼備的同志提任領導職務，另一方面積極推行末位淘汰制，對連續3年工作考核倒數第一的進行脫崗學習或進入再就業中心，打破幹部身份終身制。四是改革幹部管理體制。要進一步加大鄉鎮對縣直部門下派業務單位的管理許可權，縣直部門下派鄉鎮業務單位人員的年度考核、提拔交流、工資晉級等由鄉鎮與業務部門共同承擔。

6、創新執行機制，積極推進幹部轉型。一要靈活設定機構。鄉鎮在機構設定上一定要根據職能轉變的要求和經濟社會發展的現實需要來合理規劃，要本著“壓機關、減行管、充基層、擴經濟”的原則，通過因事定崗、因崗定責來建立機構，以確保有充足的力量來抓產業、包專案。二要突出工作重心。我縣作為山區貧困縣，當前和今後一個時期的主要任務就是要恢復重建、加快發展。鄉鎮工作重點必須從管理具體事務儘快轉變到謀劃經濟大局上來。立足本地實際，制訂好短、中、長期經濟發展規劃，在市場培育、小城鎮建設、產業結構調整、公益事業和基礎設施建設上多下功夫，引導農民向產業化方向發展。三要轉變工作職能。要由過去的行政命令向提供服務轉變。稅費改革後，鄉鎮對農民的管理體制更為鬆散，只有“服務”才是聯絡鄉鎮政府與農民的紐帶，鄉鎮工作一定要適應這種新的形勢，注意發揮自身優勢，切切實實的為農民致富出點子，辦實事，確保農村經濟社會的快速健康發展。

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