一、當前基層法院調解工作的基本情況與主要做法
（一）基本情況
近年來，基層法院在審判實踐中，在自願、合法的基礎上，以調解方式解決了大量的民事糾紛案件，為及時解決糾紛、化解矛盾發揮了積極的作用。
從幾個基層法院的統計數來看，以調解方式結案的比例多在60％至70％左右。有的是逐步下降；有的是穩步上升；還有的是先下降後又上升。下降的原因有以下幾個：一是調解需要一定的時間，在不斷加強審判流程管理、強化審限管理的同時，調解的力度被削弱；二是案件數量的不斷增加使法官應接不暇，沒有時間過多的調解，客觀上造成調解不能；三是調解需要當事人對法官的信任，而目前法院的司法權威和法官的社會公信力在下降；四是對司法政策的理解不夠全面，認為最高人民法院重判決輕調解，或認為調解過多有損法院形象；五是其他社會力量的不當干預，影響了當事人自由處分權的行使。
（二）主要做法
各地法院將調解貫穿於審判全過程和各個不同的訴訟階段：1.送達起訴狀副本和應訴通知書時的“送達調”。對事實清楚、證據確鑿、雙方爭議不大的案件，收案後用簡易程式進行審理，即以打電話、就地審理等簡便靈活的方法通知當事人到庭或到當事人住所，在雙方當事人同意且被告自願放棄答辯期的前提下進行調解。2.詢問被告答辯時的“答辯調”。即在被告向法院送達答辯狀時，根據原告的起訴事實及被告的答辯意見，給被告做調解工作；如被告同意，便及時通知原告立即到庭進行調解。3.雙方當事人同時到庭的“即時調”。4.庭前準備階段在交換證據時的“聽證調”。5.庭審階段的“庭審調”。6.發揮雙方委託代理律師的作用，促使當事人庭外和解的“庭外調”。7.定期宣判送達前，當事人行使請求調解權的“庭後調”。
基層法院在長期的審判實踐中探索了一套調解的方法，積累了一些有益的調解經驗。如西安市碑林區法院建立了法官主導下的“適度社會化訴訟調解模式”，擴大調解參與人的範圍，試行專家參與調解，聘請人民調解員為法院助理調解員，在人大代表、政協委員、黨代會代表中聘請調解員並邀請他們參與案件的調解等。該院還制定了《糾紛調解勸導手冊》，即在徵得當事人同意的情況下，將部分案件的調解由法院提示引導到人民調解組織先行調解，使法院調解和人民調解形成雙聯互動的關係。針對農村民事糾紛案件的特點，咸陽市渭城區法院建立了特邀協調員制度，即由法院聘請當地村、鎮幹部擔任特邀協調員，邀請他們協助法院參與調解工作，並通過他們直接調解本村、鎮發生的民間糾紛。關於調解工作的經驗，各地法院普遍認為主要有以下幾個方面：1.要牢固樹立司法為民的理念；2.強化調解工作的觀念不能動搖；3.要堅持合情、合理、合法相結合的調解原則；4.要創造性的開展調解工作；5.要因地制宜，不斷創新調解工作的方式、方法；6.要努力提高法官的綜合素質。
二、當前基層法院調解工作的體會
對調解的功能，各地基層法院有著清楚的認識：一是可以減少訴訟程式的對抗性，有利於在解決民事糾紛時維護雙方當事人的長遠利益和友好關係；二是可以最大限度地優化糾紛解決程式的效益，快速、簡便、經濟地解決糾紛，緩解當事人的訟累，降低訴訟成本，達到辦案法律效果與社會效果的有機統一；三是有利於當事人充分行使處分權，發揮民事訴訟中當事人的程式主體性作用，實現當事人主義的私法功能；四是調解協議以合意為基礎，更易為當事人實際履行，可避免執行中的困難，實現調解與執行的有機統一；五是在實體法律規範不健全的情況下，當事人可以通過調解中的協商和妥協，以探索雙贏的審理結果。
針對前一時期隨著民事審判方式改革的逐步深化而在理論界和實務界提出的調解“否定與替代論”，各地法院普遍持反對態度，認為調解不但已深深紮根於解決民事糾紛的訴訟制度之中，在很大程度上促進了辦案法律效果和社會效果的有機統一，而且是在保證公正與效率前提下減少訴訟成本、使訴訟效益最大化的最佳途徑。因此，我國調解制度的發展方向應當是逐步改進和完善，而決不是淡化、排斥和取消。目前應以學習貫徹最高人民法院肖揚院長XX年9月27日在人民調解工作會議上就加強法院調解工作的講話精神為契機，進一步完善調解制度，建立獨立的調解程式及規則，從程式上保障調解合法、有序進行。
調解能否適用與案件型別有著一定聯絡。有具體給付內容的民事案件適合以調解方式結案，原因在於此類案件調解的目的性很明確，就是為了促使雙方能夠對給付內容進行有效的協商，以便自願、合法地達成協議。若是沒有具體的給付內容，如選民資格案件、宣告失蹤或宣告死亡案件、認定財產無主案件、破產案件等，則會因訴訟標的的特殊性而無法進行調解。
適用調解與審判資源有效利用的關係可從兩方面審視：一是對於審判機制整體運作而言，適用調解可以減少訴訟環節，加快結案時間，特別是無須經過上訴程式，能夠節約訴訟成本和審判資源；二是在民事案件一審過程中，適用調解不一定能夠直接起到提高審判效率的作用。實踐證明，結案總數與調解的比例普遍是成反比的，相對於判決而言，調解的有效適用對法官的綜合素質要求較高，法官投入的精力也相對更多，而基層法院普遍案多人少，過分強調調解會使有限的審判資源難以有效利用。
三、當前基層法院調解工作存在的問題與建議
（一）存在的問題
1.法律規定調解必須在查明事實、分清責任的基礎上進行弊多利少。根據民事訴訟法的規定，法院應根據當事人自願的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。查明事實、分清責任是判決的前提條件，而調解的含義本身就包括對某些界限不清的事實、責任含糊不究，互諒互讓，以達到既解決糾紛又不傷和氣的目的。當事人選擇調解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事實、分清責任的前提下進行調解，調解的優勢就會喪失，還不如判決更簡便、快捷。可見，一味要求查明事實、分清責任，既不尊重當事人的自主處分權，耗時、費力，又浪費法院的審判資源。
2.法律及司法解釋的規定過於簡單，審判實踐中難以操作。民事訴訟法、最高人民法院《關於適用民事訴訟法若干問題的意見》設專章規定了調解，但內容簡單，過於原則，缺乏法官和當事人必須遵守的程式和規範。這一方面造成法官在實施過程中隨意性很大，何時調解、如何調解，均由法官決定，沒有程式性的約束；另一方面，造成法官在實施過程中不敢大膽適用。同時，對調解中自願、合法的規定也過於原則，審判實踐中認識不一。
3.“調審合一”影響司法公正。民事訴訟法對調解的程式未作獨立、專門的規定，實行的是“調審合一”的調解模式。這種模式對降低訴訟成本、避免嚴格程式帶來的對抗性，具有一定的合理性和現實意義。但是，隨著司法改革的進一步深化，它在審判實踐中所暴露出來的弊端日益突出，如在案件審理過程中，法官常常身兼調解者和審判者雙重身份，勢必造成法官在身份上的衝突，一旦調解不成，容易使當事人對法院的公正和判決的正義產生懷疑，有損司法權威。
4.調解中的職權主義色彩過重。民事審判方式改革雖然起步較早，但傳統審判方式的影響依然根深蒂固，反映在調解上就是法官的職權主義特別突出。首先，法官對運用調解方式還是判決方式結案，擁有較大的選擇權，有些能調解結案的案件，法官卻將調解走了過場；有些案件應當及時判決，法官卻在開庭後反覆調解，久調不決。其次，調解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽視當事人尤其是債權人的訴訟權利和實體權益，甚至強迫或變相強迫當事人接受調解。
5.賦予當事人反悔權的規定有待完善。根據民事訴訟法的規定，調解書送達前任何一方當事人都可以反悔，而無需任何理由。因此，當事人在訴訟中達成的調解協議對當事人並無任何約束力。這對調解制度的發展產生了不利影響，損害了法院的權威和遵守調解協議一方當事人的利益，導致了審判資源的浪費，助長了當事人在調解中隨意言行、不負責任的傾向。
6.片面強調調解結案率的做法欠妥。調解在民事審判活動中只是一種結案方式，雖然能夠產生良好的法律效果和社會效果，但它並不是一個終極目標。審判活動的終極目標是實現公正和效率，不能為了完成調解結案的指標而久調不決，拖延時間；也不能違法調解，壓制當事人，給當事人留下“和稀泥”的印象，讓當事人心有不甘。
7.審限對調解的影響應引起重視。根據民事訴訟法的規定，適用簡易程式審理的案件，應當在立案之日起3個月內審結。對於適用簡易程式審理的案件來講，因法官在同一時間段內審理的案件數量太多，導致實際分配到每一個案件上的絕對時間是不到3個月的，並且有些案件在調解過程中需要進行“冷處理”，因法律及司法解釋未明確規定適用簡易程式審理案件的期限是否可以延長，導致有些本來可以採用調解方式解決的糾紛最後卻採用了判決方式解決。
8.檢察機關等部門的不當監督對調解的影響不容忽視。在現行訴訟機制下，法官在調解中多是扮演“主宰者”角色，調解時法官難免要提出調解方案或就當事人的責任大小發表意見，且為了調解法官又不得不與當事人庭下接觸。在當事人達不成調解協議的情況下，有時檢察機關等部門會以行為不當為由質詢法官，並對案件審理過程進行監督，這必然會給法官造成心理壓力，使法官不敢和不願做調解工作。
9.“送達”已成為制約法院審判效率的重要原因。送達是指法院依法定方式將訴訟文書或法律文書遞交當事人或其他訴訟參與人簽收的一項重要法律制度。由於人口的流動性在不斷加大，而公民的法律協助意識又比較淡薄，使法院很難將訴訟文書或法律文書遞交給當事人或其他訴訟參與人簽收，造成案件審理期間的延長和當事人訴訟成本的增加，特別是調解書是在送達後才能生效，不能及時送達將有損當事人的權益。
（二）建議
1.確立當事人意思自治為主、國家干預為輔的調解制度。首先，充分尊重當事人的自主處分權。在沒有查明事實、分清責任的情況下，當事人依法達成的調解協議，是當事人對自己實體權利和訴訟權利自主處分的結果，法院應當認可。其次，全面落實調解的自願原則。在法律、法規中明確規定，是否調解的選擇權在當事人，是否再次調解的選擇權也在當事人，法院不得在事先未告知當事人進行調解的情況下通知其到庭進行調解，調解方案應當由當事人首先提出等。再次，調解必須堅持合法性原則。調解協議的內容不得違反法律、法規的禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。
2.建議最高法院儘快修改和通過有關調解的司法解釋，對調解的適用範圍、調解的程式和調解的方式等予以明確規定。首先，規定調解的適用範圍。司法解釋應當明確規定哪類案件可以適用調解前置程式，哪類案件由當事人決定是否進行調解，哪類案件不能進行調解等。其次，規範調解的程式。從送達受理或應訴案件通知書、舉證通知書、證據交換、詢問調解意願、調解次數、調解時限、調解不成的後續程式等方面作出具體規定。再次，規範調解的方式。司法解釋應當明確規定調解應當公開進行，即從調解開始到達成調解協議都必須是雙方當事人或代理人共同在場的情況下方為有效。
3.重新架構調解與判決的關係，有條件的法院可以實行調解前置、推行調審分離。將調解放在庭前準備階段，使其成為一個相對獨立的訴訟階段。這一方面可以及時解決部分民事糾紛，減少進入審判程式案件的數量，化解法官的工作壓力；另一方面，當事人在庭前準備階段較為寬鬆的氛圍下，通過對自己各種權益的衡量，更易於接受調解這一和平解決糾紛的方式，這也符合我國的國情和歷史傳統。推行調審分離，將法院內部的法官進行重新定位和分工，一部分法官專司調解，可以有效地防止法官以拖壓調、以判壓調等違反當事人自願原則現象的發生，同時也可以避免現行訴訟機制下法官為了調解不得不與當事人庭下接觸的尷尬。
4.建議取消當事人的反悔權。最高人民法院《關於適用簡易程式受理民事案件的若干規定》規定，調解達成協議並經法官稽核後，雙方當事人同意該調解協議經雙方簽名或者捺印生效的，該調解協議自雙方簽名或者捺印之日起發生法律效力。而民事訴訟法規定調解書送達前一方反悔的，法院應當及時判決。對於調解書效力的問題不能實行雙重標準，應當將這一規定擴大適用於普通程式。有條件的法院還可以採用當場製作並送達的方式解決調解書的效力問題。
5.建議簡化調解書的製作。法律及司法解釋對調解結案的案件法律文書如何簡化沒有明確規定。儘管最高人民法院《關於適用簡易程式審理民事案件的若干規定》涉及了該問題（即在當事人達成調解協議並需要製作民事調解書的情形下，製作法律文書時對認定事實或者裁判理由部分可以適當簡化），但也有其侷限性。因為對調解書的簡化作列舉式規定不合理，應作原則性規定，使法官面對具體情況時可以靈活掌握。有條件的法院可以採用格式調解書，當場製作並送達。另外，在最高人民法院《關於印發民事簡易程式訴訟文書樣式（試行）的通知》中，分不同情形規定了三種樣式的民事調解書，但因其之間差異不是很大，沒有必要。
6.建議嚴格掌握對調解結案案件的再審。根據民事訴訟法的規定，調解違反自願原則或調解協議的內容違反法律的，當事人對調解書可以申請再審。審判實踐中，因對調解結案案件的再審條件掌握過寬，導致對此類案件的再審有逐漸增多的趨勢。為了維護調解書的審判效益，建議對此類案件的再審條件應嚴格掌握。
7.建議採取倡導調解和鼓勵調解的工作機制，對以調解方式結案的比例要求不得規定硬性指標。另外，建議對適用簡易程式審理案件的期限，在有特殊情況的前提下，規定經上級法院批准可以延長一次。
關於秀山法院以來農村土地承包合同糾紛案件審理情況的調查報告2019年法院調查報告（2） | 返回目錄關於秀山法院以來農村土地承包合同糾紛案件審理情況的調查報告
一、秀山法院以來，農村土地承包合同糾紛審理的基本情況和情況分析
1、案件審理的基本情況
從1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理農村土地承包合同糾紛案件41件，其中，承包合同糾紛案件10件，土地承包經營權侵權糾紛22件，土地承包經營權流轉糾紛4件，徵地補償費分配糾紛4件，承包地經營權繼承糾紛1件。秀山法院共審結33件，未結8件。一審判決18件，調解結案9件，准予撤訴5件，裁定駁回起訴1件。上訴案件4件，其中，維持1件，改判3件。
2、情況分析
⑴案件型別及比例：土地承包經營權侵權糾紛佔所有案件的53.6%，家庭土地承包合同糾紛佔24.3%，徵地補償費分配糾紛和土地承包經營權屬轉讓糾紛各佔9.7%，其餘佔2.7%。
⑵結案情況分析
在已結33件中，判決案件18件，判決率為54.5%，調解結案9件，調解率為27.3%，撤訴案件5件，撤訴率為15.2%，裁定駁回起訴1件，佔3%。判決案件中，未上訴案件13件，服判率為72.2%，上訴案件5件，上訴率為27.8%，上訴維持1件，維持率為20%，改判4件，改判率為80%。
二、土地承包案件審理中存在的問題及對策
1、出嫁女承包地經營權司法保護的困惑。
《土地承包法》第三十條規定：“承包期內，婚女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其承包地……”。該法第五十四條規定：“發包方有下列行為之一的，應承擔停止侵害，返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責任……（七）、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權……”。《土地承包法》明確規定了婦女作為集體經濟組織成員平等享有承包該集體經濟組織土地的權利，對出嫁女的土地承包經營權的保護作出了特別規定，但在實際操作中仍存在難於解決的問題。比如，秀山法院審理的李躍祥、李鳳銀訴苦竹園組、第三人李宗文土地承包合同糾紛案和周仕英、文妹仙訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，均存在難於保護的情況。具體講，前案中，李躍祥、李鳳銀以苦竹園組將其承包地在第二輪承包時違法調整給李宗文，請求確認苦竹園組與第三人簽訂土地承包合同中違法調整部分無效，並返還承包地。經本院查明，李躍祥系李宗文之父，李宗文系李鳳銀之長兄，李鳳銀出嫁後未在新居住地分得承包地，回鄉居住。1998年第二輪土地承包時，在二原告不在家情況下，李宗文代表全家承包了包括二原告在內的土地，故本院判決駁回二原告的訴訟請求，並釋明應找李宗文要求分配承包地即可。判決生效後，除李躍祥承包份額土地，因李宗文與其有贍養協議，明確土地由李宗文耕種外，李鳳銀應得份額承包地，歷經組、村、政府解決至今未果。文妹仙、周仕英訴劉代雲土地承包經營權分割糾紛一案，1980年，周仕英與劉代雲再婚，未辦結婚證，周攜女文妹仙與劉代雲一家共同生活。現周仕英未提出離婚，要求分割其份額承包地。最高法院《關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）第三十四條規定：“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關係時，就其承包經營的權利義務未達成協議，且雙方均具有承包經營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時，應當按照家庭人口、老人的贍養、未成年子女撫養等情況，對其承包經營權進行分割”。這是截今為止，對土地承包經營權進行分割所作的唯一司法解釋性規定。周仕英與劉代雲屬事實婚姻，周未主張離婚，提出分割承包地份額，則不屬前述條文規定情況，且適用該條文的反對解釋，即理解為，未提出離婚，法院則對夫妻承包地承包經營權的分割不作處理，換言之，截今未將夫妻承包地分割納入法院受案範圍，本院因此裁定駁回了周仕英的起訴。同理，文妹仙作為劉代雲之繼女，第一輪土地承包在劉的戶內分得了相應份額的承包地，第二輪土地承包是對第一輪土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了與“其夫”的同居關係，文曾數次要求其繼父分其承包地未果，與其母同訴至本院，要求分割承包地。亦因家庭成員間分割承包地經營權糾紛未納入法院受案範圍，本院亦駁回其起訴。並釋明兩點：其一，若文的承包地仍在劉代雲戶內，文可向發包方要求獨立承包土地，由發包方按《土地承包法》規定的程式辦理；其二，發包方在第二輪土地承包時，未調整土地，劉代雲之子結婚分立成戶，劉將文的份額分配給了其子，且其子另行辦理了農村土地承包證，文則可以發包方為被告，劉之子為第三人，請求確認將文的份額承包地承包給第三人無效，要求返還承包地。但該建議存在疑點，文是出嫁女，劉代雲才是戶主，只有戶主代表承包方才能提起確認調整承包土地無效的訴訟。劉代雲在戶內將土地調整給其子，他不可能提起訴訟的。此類方法存在程式障礙，本案裁定駁回起訴後，文妹仙要求分得相應份額承包地的問題亦歷經組、居委會和鎮政府解決，至今未果，出嫁女承包地權利實現的途徑何在？
《土地承包法》對出嫁女土地承包經營權的保護是明確的，但實現其權利的途徑不廣，某戶之女的土地被違法調整，某戶提起確認發包方與第三人簽訂承包合同中，發包方違法調整行為無效，可返還土地，這類問題得到了解決。但本院審理的前述兩案，法律保護缺乏規範，至今未解決，究其原因，是審判系統未設定土地承包經營權分割糾紛的准入制度，未納入法院受案範圍，否則，問題迎刃而解。如果土地承包經營權屬物權性質的話，物權應當是可分的，將其納入受案範圍，又何妨呢？只是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案範圍而已。
2、司法解釋對不同集體經濟組織的農戶互換土地承包經營權作出的規定與現實的衝突
《土地承包法》第四十條規定：“承包方之間為方便耕種或各自需要，可對屬同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”該規定解決了同一集體經濟組織內的農戶間可互換承包地經營權的問題。但該法未對不同集體經濟組織間農戶互換土地承包經營權作出規定。只是最高法院《規定》第十五條“承包方轉讓承包合同，轉包或互換承包經營標的物時，違反《中華人民共和國土地管理法》關於農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，並報鄉（鎮）人民政府批准的規定的，人民法院應當認定其轉讓、轉包、互換行為無效”作出了規定。
我縣地處渝、湘、黔三省市交界地帶，不同集體經濟組織農戶互換承包地經營權，常發生在組際間、村際間、鄉際間，甚至省際間，由於歷史的原因，村民小組間的地域範圍常相互交叉，給農戶耕種土地帶來不便，互換承包地，可一定程度節省農戶的人力和物力，提高生產效率，這無疑是一件好事。
這類糾紛一旦訴諸法院，審理中將存在如下問題：其一、互換土地農戶雙方均未按《規定》第十五條規定辦理，違反十五條規定程式；其二、“必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二村民代表同意，報鄉（鎮）人民政府批准”，是事前同意或是事後追認。一般情況，不同組間農戶互換土地承包經營權，組長和其他農戶一般不反對，各農戶亦認為他人的互換行為未損害自身利益，發生糾紛後，則對是否同意互換因可能影響與糾紛雙方的關係，不發表意見。是否將該類互換行為一律認定無效呢？實難處理。本院正在審理文紹軍訴周勝學、周雲補確認承包經營權互換協議無效糾紛一案中，文紹軍之父在第一輪承包後將建有酒房的0.8畝土地與不同組的被告進行互換，被告則在互換後的酒房烤酒，第二輪承包時，則將酒房部分的土地載入原告的土地承包經營證書，此後，原告外出務工，被告辦理建房手續後建房（價值十萬餘元），現原告請求確認互換協議無效。該互換行為違反《規定》第十五條規定，應確認協議無效，互相返還承包地。因雙方過錯造成被告的建房損失，則應由雙方承擔。假如如此裁判，被告的損失是巨大的，原告亦面臨難於賠償的問題。
法律制度的設立，就是為了更好地保護權利人的權利。該案中，被告建房行為經組、村、鄉等同意，辦理了相應手續，應視為合法，對建房部分則應考慮不予返還。其餘土地則應予返還。該案審理中，為研究提出以上想法。但建房是經互換後的土地所有組組長、村主任同意的，被告修建此房，舉全家之財力而為，按無效處理，損失巨大，甚至加劇矛盾，法院必將在上述兩者之間作出取捨性裁判。
針對該案存在的問題，並結合《規定》第十五條，建議增設：不同集體經濟組織間互換土地，經集體經濟組織法定代表人同意的，應當認定互換行為有效，但不改變土地所有權的性質。若需改變土地所有權性質的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，報鄉（鎮）人民政府批准有效。這樣，以利土地的“流通”，維護互換雙方的利益。《規定》第十五條規定過於嚴格，在審理的此類互換糾紛中，無一遵從了該規定，說明該規定亦不貼進百姓生產生活。如果該類互換土地因此而一律認定無效，顯然從制度設定上就產生不穩定的因素。要想農戶遵從你的規定，就必須要被百姓的普遍接受，否則，規定的設定形同虛設，只有發生糾紛的此類互換受到了司法審判的調整，那些大量存在於民間的此類互換仍將繼續存在。
3、農村土地承包合同中存在普遍性問題。
我縣有十四萬餘農戶，現因農村土地承包合同引發糾紛所佔比重極低。但農村土地承包合同中存在的問題不容忽視，否則，長期存在，只不過在不同時期引發糾紛罷了。具體講，農村土地承包合同中存在以下普遍性問題：
第一、第一輪土地承包發生在1980年、1981年，雖成為歷史，但當時我國土地承包處在探索初試階段，我縣農村大量的家庭承包，無土地承包分戶清冊，無土地承包合同。
第二、1998年開展的第二輪土地承包，雖在《土地承包法》公佈實施前發生的，實質上是對第一輪承包土地的延包，所籤的家庭土地承包合同，座談會同仁提出了以下問題：①發包方是集體經濟組織所在村委會（或居委會）安排人員統一填寫的，甚至承包方的簽名也是由工作人員填寫的；②第二輪土地承包時，承包土地發生了微量變化，比如第一輪土地承包時的農戶，現分立成兩戶，對死絕戶土地、婚進婚出人口、新增人口的土地由集體經濟組織根據政策規定進行必要調整，但缺乏承包人對實際承包土地的確認；③第二輪土地承包發生在1998年，我縣以當年7月1日為承包的起點時間，在填寫承包合同後，頒發到農戶手中的《土地承包經營權證書》遲緩，有的農戶在幾年後才拿到證書；④承包合同書在發包方與承包方訂立後，並未讓農戶當時持有，而是在《土地承包經營權證書》中附有合同，農戶持有證書後，才清楚自己承包土地的範圍和權利義務；⑤農村自留地，未納入承包合同承包土地範圍，自留地、飼料地是農村大集體時分給各家各戶的，第一輪土地承包時，未納入承包範圍。第二輪土地承包時亦未作為承包土地進行發包。農村自留地糾紛大量存在，因無合同、無證書，此類糾紛的處理難度更大；⑥我縣少量農村未籤第二輪土地承包合同書，未頒發《農村土地承包經營權證書》。上述因素的存在，將意味著農村土地承包糾紛仍大量存在，農村土地承包糾紛案件的審理任務將是十分繁重的。
4、過境高速公路和其他建設徵地中可能引發大量的徵地補償費用糾紛案件。
重慶至長沙的高速公路秀山過境段長達48公里，徵地工作已全面展開，有關部門正在認真做好高速公路的徵地補償工作。徵地補償費落實後，將會在農戶間因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界線不清等因素，引發徵地補償費用分配糾紛，這類糾紛甚至會發生在農戶內部成員之間，也可能引發徵地補償的行政案件。
最高法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第二十二、二十三、二十四條對徵地補償費用的性質作了明文規定，但政府部門在操作中很難將上述規定落到實處。
按《解釋》規定的精神，徵地補償費用有三，其一、附著物和青苗補償費，是對物的滅失的補償，青苗補償費只有是補給承包方或青苗的實際投入者，附著物補償費補給附作物的所有者；其二、安置補償費，性質是對承包戶喪失土地承包經營權的補償，可能出現被髮包方截留的案件；其三，土地補償費，性質是對所有權人的補償，集體所有的土地，則土地補償費應歸屬集體。在座談中，與會同志提出了這樣的情況：①支付農戶的徵地補償費用，只慣以土地補償費的名稱，未按解釋規定作三個層面的劃分；②將土地補償費一併支付給農戶，誰的承包地被徵用，所產生的一切費用一律歸被徵用土地的承包戶，將來，可能引發集體經濟組織請求確認土地補償費歸集體所有的案件；③一地雙包或農戶土地承包經營權證書、林權證有相互交叉部分存在，在徵地部門作出補償時發生爭議，此類糾紛，應以權屬清楚為前提，意味著，首先存在政府部門對林地權、土地使用權爭議作出處理或承包合同糾紛經法院裁判後，再行分配已徵地補償費用。
糾紛的發生，常因不遵從規範、規則造成的，徵地部門和農戶必須廣泛宣傳和學習政策、法律和解釋規定，方能遵從，否則，將引發糾紛。法院應加強和政府部門的溝通，加大對解釋宣傳的力度，力爭防患於未然，將糾紛減少到最低程度。
幾年來，秀山法院認真貫徹執行《土地承包法》、《規定》和《解釋》規定的精神，充分運用審判職能，對涉案農村土地承包合同糾紛、土地承包經營權侵權糾紛、承包地流轉糾紛和徵地補償費用糾紛等案件進行積極干預和調整，實現了對土地承包戶權利、婦女土地承包經營權和同集體經濟組織成員平等享有的承包經營權的保護。案件不多、談不上有何經驗，但審判實踐遇到的問題不少，其中，外出務工農戶土地被髮包方收回，現農戶回鄉要地，一般均存在訴訟時效問題，最高院辛正鬱老師所講不存在訴訟時效的理解，因無具體司法解釋，審理中存在難度，希儘快上報最高法院作出司法解釋，以利操作。本文擬就審判實踐中遇到的部分問題和一些土地承包相關的問題，嘗試性提出一些解決問題的思路和方法，報告高院，寄希望得到更高層面的解決。
（秀山法院 楊勇勝）
萬州法院落實和完善人民陪審員制度的調查報告2019年法院調查報告（3） | 返回目錄武隆法院關於農民犯罪問題的調查報告
我院審結的刑事案件中，農民犯罪220人，涉及危害公共安全犯罪、侵害公民人身權利、民主權利犯罪、侵犯財產犯罪、妨害社會管理秩序犯罪等四大型別。
其犯罪特點：1、犯罪人數的比例大，佔犯罪總人數291人的76.5%；2、犯罪型別不涉及破壞社會主義市場經濟秩序犯罪、職務犯罪兩大型別；3、在危害公共安全犯罪中，以非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件居多；4、侵犯財產犯罪突出，尤其以盜竊為最，犯罪人數近100人，佔所有農民犯罪人數的45.5%；5、農民犯交通肇事，窩藏、轉移、收購或銷售贓物，尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會管理秩序犯罪人數有所增加。
農民犯罪主要原因是貪財，侵犯財產犯罪突出就能說明，且在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件中，農民不願上繳火藥槍以及製造用於生產爆竹的煙火藥也有貪圖小便宜因素。其次是文化低，法制觀念淡漠，在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產生活中非法買賣、製造爆炸物（炸藥和用於生產爆竹的煙火藥）的案件中，在非法拘禁、侵宅和重婚犯罪中最能體現出來。第三，農民進城務工後走上犯罪道路。許多農民進城務工不順，又不願意再回家勞動，在其他誘惑下，走上犯罪道路。盜竊、搶劫等侵犯財產犯罪以及尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會管理秩序犯罪中多有體現 。
對策。打擊不是防止犯罪的根本手段，要靠綜合治理。同樣，針對農民犯罪問題，也是要靠綜合治理。如解決農民教育問題，加*法制宣傳力度，提高農民自身素質；提高農民的收入，改善其生活狀況；妥善處理農民工問題，正確引導農民發展，都是有力防止農民犯罪的最根本保證。
武隆法院 刑庭萬州法院落實和完善人民陪審員制度的調查報告
今年5月1日實施的全國人大常委會《關於完善人民陪審員制度的決定》是我國第一部關於陪審制度的專門法律。萬州法院和全國法院一樣把貫徹落實好人民陪審員制度作為司法改革的大事來抓，緊密結合工作實際，採取切實有效措施，認真做好人民陪審員的遴選、任免、培訓、管理等項工作。從目前調查研討情況看，這項制度在司法實踐中已初見成效。人民陪審員的專業知識、大眾思維與法官的法律素養、職業思維形成有效互補，縮短了法官與民眾之間的距離，提高了裁判的社會公信力。如何在程式和操作上進一步規範化、具體化，使這項制度更好地發揮作用，還有待在實踐中進一步探索和完善。
一、我院落實人民陪審員制度的簡要回顧
新中國成立以來，1954年的《憲法》規定：“人民法院審判案件，依照法律規定實行人民陪審員制度。”同年制定的第一部《人民法院組織法》也規定了人民法院審判第一審案件，實行人民陪審員陪審的制度。“文革”時期，人民陪審員制度遭到了徹底破壞。1982年修改《憲法》時，則未對人民陪審員制度作出規定，此後人民陪審員制度一直沒再寫進《憲法》。1983年修改《人民法院組織法》時，將“人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，修改為“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”。此後的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》都作出了基本同樣的規定。在這個時期，法院主要是通過法院任命的方式，選任了一批人民陪審員參加一審案件的審理。至90年代後期，由於機制、管理、經費、審判方式改革等諸多因素的制約，部分法院落實人民陪審員制度有所弱化，有陪審員參與審理的案件數量減少。
（一）我院人民陪審員的構成情況。據統計，，我院共有人民陪審員65人。從政治面貌上看，中共黨員，44人，佔總人數的67%；民主黨派4人佔6%；團員、群眾17人，佔總人數的27%。從部門分佈看，黨政機關19人，佔總人數的29%；企事業單位25人，佔總人數的39%；社會團體7人，佔總人數的10%；其他14人，佔總人數的22%。從年齡構成看，35歲至40歲的37人，佔總人數的57%；41歲至50歲的26人，佔總人數的40%；55歲以上的2人，佔總人數的3%。從學歷層次看，本科學歷的21人，佔總人數的34%；專科學歷的42人，佔總人數的63%；專科以下學歷的2人，佔總人數的3%。65名陪審員中，男性為44人，佔總人數的66%；女性為21人，佔總人數的34%。專業技術人員為7人，佔總人數的20%。可以看出，中共黨員在人民陪審員中佔有絕大多數，行業分佈相對平衡，年齡大部分在40歲以下，專科以上學歷人員相對較多，技術人員相對較少。
（二）人民陪審員參與案件審理的情況。據統計，截止12月份，我院人民陪審員共參加審理各類一審案件659件，佔同期全部一審普通程式案件的35%。其中，刑事案件120件，佔同期全院刑事一審普通程式案件的18%；民事案件329件，佔全院同期民事一審普通程式案件的40%；行政案件67件，佔全院同期行政一審普通程案件的33%。可以看出，人民陪審員參審的案件型別主要是民事案件，行政案件及各類參審案件數量相對平穩，但所佔全院一審案件的比例較高且有上升的趨勢。據調查，人民陪審員參加審理的民事案件多是社會影響較大的案件及“三農”群體性案件。
（三）人民陪審員的產生和使用情況。從調查瞭解的情況看，全院人民陪審員產生方式主要是人大任命、法院聘任、單位推薦等。原有人民陪審員中，是由人民法院自行任命的。今年，依法由人大任命的，具有任命手續，比較規範。對於人民陪審員的使用，主要有兩種方式：一是“固定”使用，即相對固定使用一些人民陪審員或由人民陪審員參加固定型別案件的審理；二是“臨時”使用，即根據案件具體情況，對於法院認為需要人民陪審員陪審或引起黨委、政府及社會關注的案件，臨時請人民陪審員參加。
（四）人民陪審員經費保障及管理培訓情況。為人民陪審員參加陪審支出的費用主要為誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經費中支出，萬州所處三峽庫區經濟相對貧困，陪審經費未列入同級政府財政支出。對於人民陪審員的管理，制定了關於人民陪審員管理方面的規章制度，做到以制度管人；並在政治部門設立了人民陪審員辦公室，具體辦理人民陪審員的協調、培訓、監督考核等工作。從調查情況看，今年以來，對人民陪審員培訓主要採取以會代訓的方式進行培訓，內容主要是庭審急需的程式、實體法及相關司法解釋；還購買相關法律書籍資料分發給人民陪審員。
二、落實人民陪審員制度過程中存在的問題
在落實人民陪審員制度方面經驗不夠，該制度的執行狀況也不盡人意，預期價值和應用作用沒有得到充分發揮。全國人大常委會關於完善人民陪審員制度的《決定》已經通過，並於今年5月1日起施行，研究現行問題，對於更好地落實《決定》是大有裨益的。
（一）人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”，參與意識不強。一是人民陪審員大部分由單位推薦，多數是黨政機關幹部，許多人把陪審當成法院分配的一項工作任務，自身主動性和積極性不高，對陪審持無所謂態度；二是由於人民陪審員的選任標準不統一，資格條件缺乏法律明確規定，導致人民陪審員素質參差不齊，陪審員的陪審能力需要進一步提高；三是參與陪審的陪審員往往由辦案法官來決定，陪審員對審判員有明顯的依附傾向。庭審中，陪審員或開庭時坐一坐，只陪不審；或根據審判長的要求做些調解、協調工作。實踐中出現了人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”的現象，使得人民陪審員制度有待完善。
（二）人民陪審員陪審案件的範圍不明確。過去法律對人民陪審員的陪審範圍沒有進行規定，導致司法實踐中哪些案件需要人民陪審員參加審理，完全由法官自行決定，這就增大了法官的隨意性，實際工作中也不好操作。為解決這一問題，規定了人民陪審員的參審案件範圍和數量，主要限於專業性較強的案件、婚姻家庭案件、青少年犯罪案件及社會影響大的案件等，但實際上是於法無據的。
（三）人民陪審員履行職責期間的待遇問題難以落實。《人民法院組織法》沒有對人民陪審員的補助、經費來源等做出具體的規定，使得法院對陪審員的經費補償標準掌握難度大，再加法院經費緊張，對人民陪審員補助較少。如果這一問題持續得不到解決，將難以調動人民陪審員的工作積極性，難以吸引高素質的陪審員參與審判活動，最終將使人民陪審員制度落實不夠。
（四）人民陪審員的監督管理機制不健全。各法院普遍缺少對人民陪審員進行管理的專門機構，對人民陪審員的選任、考核、獎勵、培訓等工作程式、日常管理、經濟待遇等方面也多是空白，沒有章程。當前，對人民陪審員存在“實用主義”思想，招之即來，揮之即去。由於對陪審員在案件審理中缺少明確的監督管理措施，導致陪審員的風險意識、責任意識不強，有的陪審員以工作較忙不能出庭陪審，不認真參加庭審和合議。由於目前錯案追究制度還沒有完全規範化，對因陪審員的原因造成的錯案如何處理尚無法律規定，這樣容易出現陪審員的“暗箱操作”問題，不利於司法公正和法院形象。
三、落實和完善人民陪審員制度的幾點建議：
最高法院和司法部為落實《關於完善人民陪審員制度的決定》，先後出臺了《關於人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》和《關於人民陪審員的管理辦法》，對人民陪審員的選任、培訓、考核和管理提出了具體意見。要按照《決定》及最高法院、司法部有關規範性意見，抓好“五個機制”，把人民陪審制度真正落實到實處。
（一）要建立和完善人民陪審員的管理機制。《決定》規定了人民陪審員的任免、案件審理、培訓、考核表彰等內容，因此必須對人民陪審員進行全方位的管理。一是建立陪審員的管理機構、選任、培訓、權利義務、參與審理案件的範圍、待遇及獎懲等作出明確的規定，既要明確人民陪審員的權利、保障其權利的行使，又要明確其負有的職責，制定人民陪審員行為規範和詳細的工作質量考核標準。二是要在政工部門設立專門的人民陪審員管理辦公室，作為人民陪審員工作的管理機構，負責人民陪審員的選任、日常管理和培訓工作。要為每一名人民陪審員建立人民陪審員檔案，詳細記錄其個人履歷、申請或推薦、任命、參加審判活動及獎懲情況，定期進行檢查、考核，表現突出的要進行表彰。三是為方便人民法院審理案件的需要，可以對人民陪審員實行“集中管理、分類使用”。對人民陪審員的使用應由立案庭負責。原則上，使用人民陪審員應由案件承辦人或相關當事人提出申請，由人民陪審員辦公室採取隨機抽取的方式確定，但也應當考慮陪審員的專業特長和案件性質。特別是對於專業性較強的、涉及婦女兒童權益的及特殊情況的案件，可根據人民陪審員的不同分類，從相關大類中隨機抽取。如對於醫療糾紛案件，可從懂醫的人民陪審員抽取；姻婚家庭、婦女維權案件，則可從女性人民陪審員的選任、培訓、表彰等都需要司法行政機關的配合、支援，可以採取設立聯席會議、成立統一領導小組等形式，加強與司法行政機關的配合。
（二）要建立和完善人民陪審員的培訓機制。人民陪審員在案件審理過程中，具有與法官同等的權利，既可以認定事實，也可以適用法律。因此，必須要有一支較為知法、懂法，熟悉人民法院審判工作的人民陪審員隊伍。加強人民陪審員的培訓十分必要，而且意義重大。要建立人民陪審員的培訓制度，對人民陪審員進行初任培訓和定期培訓。人民陪審員的崗位培訓，要納入法院的年度培訓計劃，定期對人民陪審員進行培訓。人民陪審員的培訓內容，應當包括審判制度、法律法規、司法解釋、證據規則、審判道德和審判紀律等，重點是提高人民陪審員的法律素質和參審能力。
（三）要建立和完善人民陪審員的程式保障機制。人民陪審員的主要任務是參加庭審、採信證據、認定事實、適用法律。因此，人民陪審員制度的具體運作應突出強調庭審方式和程式保障。應加強和規範法官對人民陪審員的引導，對人民陪審員既要釋明法律，又不能對陪審員進行暗示或誘導。法官應向人民陪審員說明證據採信、認定事實、適用法律的一般規則，示明證據事實和法律爭議的焦點，並對選擇的利害關係、後果作客觀說明，但不能侵犯陪審員的獨立判斷，不能強制陪審員聽從法官的意見。人民陪審員參與開庭、調查、調解，並根據內心確認的證據、事實發表意見。根據《決定》規定，人民陪審員在對案件的裁判存在較大分歧的情況下，可以將案件提交院長決定是否提交審判委員會討論決定。當一名法官與兩名人民陪審員的意見不一致的情況下，也可以啟動提請審判委員會討論決定的程式。
（四）要建立和完善人民陪審員的監督制約機制。人民陪審員是法院工作的監督者，對陪審員的監督是對監督者的監督。為確保監督的權威性，應由人民法院與人大、司法行政機關共同實施。對陪審員的監督應當同對法官的管理銜接。一是應當列入人大的監督檢查範圍。人民陪審員由人大任免，因此人大應當對人民陪審員進行經常性的檢查、評議，定期聽取人民陪審員的工作報告，既要切實保障人民陪審員在審理案件時不受外界的干擾，同時又要對故意錯誤裁判的人民陪審員進行懲處。二是要明確人民法院對人民陪審員的管理許可權。人民陪審員執行審判職務雖與法官權利相同，但畢竟不是法院工作人員，對人民陪審員的監督應以事前監督為主，以事後監督為輔。人民陪審員在執行審判職務過程中，如果出現違規行為，經人民法院批評教育拒不改正的可建議取消其選任陪審員資格；嚴重違背職責的，可以建議所在單位或黨組織給予行政或黨紀處分；構成犯罪的，則交由司法機關處理。
（五）要建立和完善人民陪審員的經費保障機制。經費保障是落實人民陪審員制度的前提和基礎，沒有經費的保障，人民陪審員制度就會流於形式。因此，人民陪審員因參加審判活動而支出的交通、就餐等費用，應由人民法院給予補助。要確定交通補助標準、用餐標準等，便於執行。對於人民陪審員在執行職務期間，所在單位阻撓其參加審判工作，剋扣或者變相剋扣其工資、獎金等勞動待遇的，人民法院可以提出司法建議書或接照《民訴法》的有關規定予以處罰。同時，人民法院和司法行政機關應將人民陪審員參加審判活動應當享有的補助和實施陪審員制度所需的開支，列入人民法院和司法行政機關業務經費，由同級人民政府保障每年按預算足額撥付。為切實從法院範圍內解決人民陪審員的經費問題，建議法院向同級人大報告同意後，由政府下發規範性檔案，對人民陪審員在執行職務期間發生的合理的交通費、食宿費予以實報實銷，誤工費按規定支付；對於參與案件審理的人民陪審員還應當給予一定數額的補助，具體標準可由各地生活水平根據實際情況制定。
(李富文)
法院實習調查報告2019年法院調查報告（4） | 返回目錄調查內容：供暖糾紛的特點及其產生的原因
調查時間：8月29日—9月23
調查地點：齊齊哈爾市鐵鋒區人民法院民三庭
調查方式：資料彙總 調查目的：因城市供暖而產生的糾紛越演越烈，供暖糾紛案件大幅激增，成為法院所受理的民事案件中增長最為迅速的一類。供暖作為一項社會公用事業，維持著城市功能的正常運轉，與百姓生活息息相關，關係到社會的穩定。由於供暖糾紛涉及面廣，影響面大，一旦處理不當，極易引發社會的不穩定因素，所以要想妥善處理該類糾紛，還必須對現有的法律、法規、規章進一步完善，建立一個適應社會發展的供暖模式。因此，通過對供暖糾紛的特點及產生的原因的調查分析，來解決供暖領域尚存在的制度的缺失和法律的缺位的問題。
調查結果：在實習期間我有針對性的對在齊齊哈爾市鐵鋒區法院辦理的供暖合同糾紛案件進行了資料彙總:XX年鐵鋒區法院共受理供暖糾紛案件132件；XX年上升為206件，增幅56.1%；XX年更猛增到398件，與上年同期相比增幅93.2%，與XX年相比增幅高達129%。 近三年來，供暖合同糾紛案件成倍增長，我認為供暖糾紛案件激增現象的產生包括下面六個方面的原因：
一、因房地產商、物業公司與業主之間的矛盾，導致業主拒交供暖費。近年來，大批住宅小區建成使用，房地產商、物業公司與業主之間因利益不同存在多種矛盾，業主因此而拒交供暖費的現象非常普遍。
二、業主個人因下崗、失業等客觀經濟原因而無力支付取暖費，從而造成拖欠。下崗工人、失業人員等社會低收入人群因經濟拮据無力承擔取暖費、而被供暖單位告上法庭，這類情況約佔供暖糾紛案件的80%。
三、供暖單位供暖質量不合格導致使用者拒交取暖費。例如住戶室內溫度不達標，沒能達到國家規定的溫度標準、時間標準，所以使用者拒交取暖費。此類案件比重很大。
四、用熱單位無力支付供暖費引發糾紛。根據相關規定，供暖費原則上由單位負擔，除非採暖人沒有單位。隨著供暖費成本的逐年上升，單位的採暖費用負擔越來越大，有相當一部分用熱單位由於改制、重組，
職工下崗、分流，以及企業破產等變化因素，出現了無人交費，無力交費或者不願意交費的現象，造成供熱企業收費困難，致使供熱單位被欠費拖累的難以為繼。
五、用熱方未及時變更供暖協議引發糾紛。這種情況主要包括三種因素。其一，隨著公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費的承擔方式也隨之進行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔一部分供暖費用，或是將供暖費用直接發放給職工個人，由個人直接交納供暖費，單位不再負擔該項費用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協議中供暖費的承擔條款作出相應變更，使得自己仍然是供熱協議的一方相對人，仍應對供暖費承擔付款義務。其二，有些單位與供暖方簽訂供暖協議後，部分職工使用者與該單位解除了勞動合同關係或調離本單位，而單位沒有及時與供暖方就職工供暖費的支付方式等條款進行變更或解除，當供暖單位收取供暖費用時，又拒絕為該部分職工支付供暖費，從而產生糾紛。其三，有些單位職工購買了單位房屋的產權，但是未及時通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫節現象。六、整體串聯供暖體系使得不需集體供暖的使用者失去選擇權，導致部分使用者拒交供暖費。目前的整體串聯供暖體系，在技術上無法滿足使用者自願選擇的要求，在供暖費用較高的情況下，部分不需集體供暖的使用者以拒交供暖費的方式表示抗拒，從而引發糾紛。 因此，供暖方只有訴至法院，通過訴訟程式解決糾紛。從而也就使得供暖費糾紛的案件大量湧現。因供暖合同具有連續性的特點，而一次訴訟或追討只能解決之前拖欠的費用，不能從根本上解決問題，下一個供暖季到來時往往會再次產生新的大量糾紛。
為了使上述供暖合同糾紛案件激增現象得到切實的解決，我認為應該採取以下措施：
一、政府應當對供暖的章程、規定、標準予以明確，建構起完善的供暖機制，減少房地產商、物業公司與業主之間的矛盾。二、當用戶確實因經濟困難而無法交納時，政府應當進行行政給付，給困難戶一定的補助。特別是對於鰥、寡、孤、老、殘、軍烈屬等重點優撫保障物件和下崗職工和失業人員，需要建立相應的社會保障機制。三、研究制定供熱行業的地方性法規，規範供熱行業的管理標準，重新制定供熱企業的資質管理辦法，使供熱行業逐漸形成政府巨集觀控制、特許經營、適度競爭的市場準入機制。同時，採暖戶應當及時交納取暖費，如果認為供暖的溫度達不到標準，首先要先自查一下是否裝修時對房屋的結構作了更改，改變了供暖線路。另外一般剛開始供暖時供暖辦設有監督電話，使用者可以請他們來測
量溫度，儘早解決問題。四、不管單位是出於什麼原因，經營不善還是職工過多，總之取暖費是單位對職工的福利，在國家沒有出臺新的政策之前，單位有義務替職工交納。五、相關單位應將合同主體變更、供暖價格調整等情況及時通知用暖方，並變更相應條款，以免發生糾紛。六、通過引進先進技術、裝置和管理經驗，提高齊齊哈爾市供熱基礎設施的管理水平和執行效益，提高服務質量，降低成本，加速城市供熱事業發展，以解決整體串聯供暖體系使得不需集體供暖的使用者失去選擇權，導致部分使用者拒交供暖費的情況
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