郭俊
從人類歷史的發展來看，利益作為個人生存的基本需求之一，在很大程度上影響和決定著個人的行為和社會秩序的建立、完善和再發展，而法律作為幾千年來人們對社會治理方式的探索結果，也是在與利益不斷相互交織、相互影響、相互滲透中而發展和成熟的。但是，利益是非主動的、不能獨立發揮作用的，它對法律的影響必然要通過一定的中間主體來實現，而這一中間主體在絕大多數的時間裡都是由形形色色的利益集團來充當的，因此在某種意義上可以說，法與利益的關係就是法與利益集團的關係。
對於正處於轉型關鍵時期的中國而言，改革開放帶來的利益分配方式上的根本性變革造成了社會利益結構的失橫與混亂，在此過程中出現了一批被賦予合法化外衣的新型集團，他們也同樣力圖影響立法以增進自己的利益，雖然他們與傳統利益集團施加影響的方式和程度上有著諸多不同之處，但在目的上卻是完全一致的。他們的影響和作用在一定程度上決定著我國現時的立法，並進而影響著正在進行著的中國法治建設事業。對於利益集團與立法的關係進行分析並以此為基礎剖析我國的現實將有著很大的理論和現實意義。
一、 對利益集團的詮釋
利益集團的產生和發展是利益對人際關係以及社會秩序產生影響、發揮作用的特性的必然產物。在利益追求過程中，當個人的利益表達遇到困難時，往往希望藉助於集團的力量來使自己的利益得到更充分的表達和表現，於是以代表、反映個人利益為己任並尋求法律、政治制度保護的利益集團應運而生。
（一）、對利益集團內涵的界定
從一般意義上來講，任何一個集團或者團體都有自己獨特的利益追求，這是它們存在的基礎和意義所在。因此，從這個意義上來講，任何社會中的任何團體和組織都可以稱為“利益集團”。但本文所要論述的利益集團並非一般意義上的、有著一定利益追求的團體，而是經過眾多社會學和政治學學者的認真研究併科學界定之後形成的一個較為嚴謹的學術研究物件。社會學和政治學把“利益集團”作為研究物件始於上個世紀的50代和60年代，開拓者為美國學者。但由利益現象的複雜性所決定的，對利益集團進行定義是一件十分困難的事。《社會科學新辭典》中對“利益集團”解釋為：“它的基本含義是說明那些為了自身利益而有目的、有計劃地影響政府機構、立法人員或行政管理者的活動，但並不謀求控制政府及有關機構的社會集團。利益集團通過各種手段維護本集團的特定利益，促進本集團利益的發展，他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機構，以便達到維護和擴大本集團利益的目的。”(《布萊克維爾政治學百科全書》中對利益集團有如下闡述：“利益集團是致力於影響國家政策方向的組織，他們自身並不圖謀組織政府…利益集團分為‘圈內’集團和‘圈外’集團，‘圈內’集團可以定期與政府磋商，並對政府政府政策的制定和實施發揮積極的作用；‘圈外’集團通常被視為非法，他們為在政治事務中獲得立足之處而奮爭。”(
從利益集團的以上這些定義中可以看出：（1）、利益集團是一個有一定組織形式的群體。不論規模大小，它都是以群體的形式出現；不論組織的性質是長期性的還是暫時性的，也不論組織體系是嚴密的還是鬆散的，它都有一定的組織，不是那種完全的烏合之眾。（2）、利益集團都有著鮮明的目的性，那就是對集團整體利益的追求，這是利益集團形成的目的，也是其存在和發展的根本意義所在。（3）、利益集團的核心問題是利益主體實現利益的方式問題，所以利益集團通過各種途徑對政治活動、立法活動、行政管理活動等施加影響和壓力都是維護和擴大其集團利益的手段和形式，但正是它實現利益的方式使得它區別於一般性的、完全通過自己的經營性活動來獲得利潤的營利性組織，而且正是這些方式使它能夠對政府以及其統治秩序保持經常性的適當壓力，因此，它才常常又被稱為“壓力集團”。（4）、雖然利益集團時常通過影響政府政策、立法以及政府其他活動來實現自己的利益目的，但它本身並不以控制政府、掌握權力為目的，這使得它不似政黨那樣直接將目標確定在對政治權力的掌握上。雖然從某種意義上講政黨是利益集團的最高組織形式並且在很多社會中它是最大的利益集團代表，但對於已經形成嚴謹理論體系的政治學學科來說，利益集團與政黨是有著嚴格區分的不同的研究課題。
（二）、現代利益集團產生的條件
從近代各國的發展歷程來看，成熟的現代利益集團是在市場經濟發展到壟斷階段之後才產生和逐步發展的，這得益於以下幾個條件的出現：
首先，市場經濟的競爭加劇了社會利益的分化，在利益分化過程中必然引起利益差異的群體之間的矛盾和對立，這樣利益性質相同或近似而且處於同一利益水平上的人們在利益動機的驅使下結成一定的利益團體的可能性以及實際數量都在大幅增加，而利益集團數量的增加以及相互競爭的出現必然帶來它們自身的進一步成熟，促使他們探求更加有效的活動方式。而在市場經濟進入壟斷階段之後，競爭並未消失，反而更加激烈，在社會中的生存更加困難，這更助長利益集團的產生和分化。
其次，在市場經濟進入壟斷階段之後，國家與市場之間的關係也發生重大變化。在原來的自由經濟主義時代，國家扮演著“守夜人”的角色，但市場經濟後期發展造成的市場失靈、供需矛盾突出的現象使得政府不得不出面干預經濟活動，國家的政策導向和立法對經濟的發展所起的作用越來越突出，隨之帶來市場主體的活動越來越多地受制於國家政策和政府行為，在這種情況下，影響立法和政府決策以維護和擴大自己利益就成為利益集團的必然選擇之一。
再次，資本主義發展到壟斷階段標誌著其已經進入成熟時期並進入一個新的階段，與經濟制度相配套的多元化民主政治體制也趨於穩定和成熟。在這種政治體制架構下，各種團體和組織生存和發展的條件和環境比較寬鬆，對政府行為施加影響的途徑也逐漸增多，而利益集團正使利用了這種有利條件才逐步成熟和壯大起來的。
正是在以上各種條件的“催化”下，利益集團的產生和發展成為現代社會經濟生活和政治領域中具有著普遍性和有著重要影響力的現象，併成為政治學、社會學、法學及經濟學等各學科的重要研究課題。
二、利益集團與立法關係的一般理論
從其本質和目的來看，利益集團以追逐利益為己任，直接參與利益的經營與瓜分，不願承認和遵守社會固有的行動規則，只願意按照利益原則來支配自己的行動。但是，社會畢竟是一個有著一定組織機構、有著諸多固定化行為模式的有機體，在其長期發展的歷程中形成了一整套既複雜而又十分具體的思維和行動的準則，社會中經濟、政治、法律、宗教、道德等方面的規則和制度影響和決定著社會中每個人的行為，維繫著這個社會的執行和發展。作為社會的一個組成部分，利益集團必然受到這些基本準則的制約。但是如果現行制度和規則與他們追求利益的行為不相吻合甚至成為他們的障礙，則以它們遠遠強於個人的力量必然不會甘心於受阻，那麼通過施加壓力來改變制度從而為以後的發展拓寬空間就成為它們必然的選擇之一。
在現代文明社會，法治以公平、公正、穩定等特性壓倒歷史上曾經產生過的各種治國方式成為絕大多數國家的選擇。在法治社會中，法律是現有政權對社會進行統治的主要中介，越來越多的領域被納入法律的管轄之下，而立法是法治的第一個關鍵性步驟，因而利益集團欲在社會中開拓出有利於自己發展的大道必然要對立法施加影響。
（一）、利益集團對立法施加影響的途徑
對目前世界上絕大多數國家實行的代議制民主制度而言，從理論上講似乎選民是政治體制運轉的基礎和決定者。但無論怎樣宣傳或者理論上如何論證，真正的民主都只是停留在書面上和政治制度的設計之中，因為普通民眾與龐大而成熟的利益集團相比，在資金、能力、社會地位以及對資訊的掌握上都存在著嚴重的不平等現象，他們很難在選舉中脫穎而出，成為真正意義上的民眾代表，“選民只是牆頭上的蘆葦，不可能依靠他們來組建一個良好的政府，一種只把錢花在刀刃上的政府。一方面，普通選民從他所屬的壓力集團中獲益，儘管他得到的收益可能比他想象的要小；另一方面，他將受到其他壓力集團的傷害，結果，淨收益實際上要比沒有壓力集團的活動要糟。選民受到資訊的限制，意味著他只有促進壓力集團才能有效地發揮作用”(。
利益集團為了實現其利益在立法上的最大化，會努力在選舉過程中讓其成員進入立法機關、政府部門或者是對立法、行政活動足以產生影響的部門中，這是實現其目的的最直接而且是最有效的方式。這一現象在當前較為發達的國家中十分常見，而且這也是“政治是經濟的集中體現”這一政治經濟學基本定理的突出表現之一。為了保證選舉結果符合利益集團的意圖，他們不惜出巨資贊助候選人，而一般國家對選舉候選人所設定的最低財產標準更擴大了利益集團在這方面的優勢，而僅這一點就使得廣大一般民眾失去一展身手的機會。
除了在資金支援上的有利形勢外，利益集團控制選舉在很大程度上依賴於對輿論和傳媒的巨大影響力乃至控制上。在一個地域遼闊、人口眾多的國家中，一個侯選人要從眾多人士中脫穎而出，傳媒的宣傳、介紹併為其製造輿論氛圍是必不可少的關鍵性工具，甚至從某種程度上講，輿論的導向對最終結果可以起到決定性作用。而在現代社會中，隨著開放程度的縱深化和傳播手段的多樣化，媒體由國家一手控制的局面已經大大改觀，國家與傳媒的關係正逐漸發生根本性變化，大眾媒體自由化、股份化和私有化已成為一個潮流。在國家逐步退出一些媒體領域的同時，某些利益集團必然趁虛而入，憧憬著全面掌握、控制乃至自己建立輿論工具，即使自己不能控制也要努力與有關媒介建立和維持良好的合作關係。而傳媒界在擺脫國家嚴格控制之後，多數會陷入利益集團的包圍圈，受制於某個或某些利益集團，或者自身轉變成一個獨立的利益集團。在這種情況之下，經濟上的支援和維繫帶來的必然是政治上的服務。(因此，在某種程度上可以說，金錢是利益集團的經濟資本，輿論則是其重要的政治資本，他們共同服務於“利益”這一終極目標。而利益集團與媒介的結合對政治生活所帶來的影響不僅在於對選舉過程的操縱，而且對上臺以後的當權者的活動同樣起著十分大的影響。這一點看一下各國大選前夕激戰不已的輿論戰、大辯論以及每一項新的政策出臺前後媒體上各方的激烈爭吵就十分可以明瞭。
在資金優勢和輿論導向等優勢的支援下，利益集團在選舉過程能夠部分實現其目的，因為在一個國家中並不是只有一個利益集團，他們相互之間也存在激烈的競爭。在議員、其他參與立法者以及能夠影響立法的人士進入權力系統並隨著整個體制進行運轉後，他們的活動雖然會在很大程度上受原有立場的決定，但必然會在此過程中產生偏差，在某種情況下還可能產生矛盾乃至對立的結果，這當然不是他們背後的“影子集團”所欲看到的結果。為了實現立法過程中和法律修訂過程中對自己利益的最大照顧，他們同樣要通過各種方式來干擾和影響立法和政府決策行為。
對於那些比較強大而且在立法機關和政府中有自己代言人的利益集團來說，他們不但要確保自己的代言人在立法過程中直接維護和保護己方利益，而且還要爭取到那些與自己有近似利益的人士對自己利益傾向的支援。而由於他們經濟地位的強大，他們得以有機會經常與這些議員和政府官員們接觸，保持聯絡，瞭解政府政策動態，並及時制訂對策，在適當的時機向議員及政府官員“兜售”自己的主張，施加影響，保持適當的壓力，最終通過適當而又能夠為廣大選民接受的方式將其主張予以體現和貫徹。因此，這種體制下的立法者一般都要代表多個不同的集團，而每個集團都各有所求，他們的目的有可能是矛盾的，議員們必須仔細權衡，以求實現某種折衷，最終使各個集團都能略有所獲，所以這種工作量大而且複雜。但無論怎樣，在這個過程中，利益集團的影響和作用力要遠遠強於一般民眾。
但是，在比較健全的民主體制下，立法者畢竟是由選民選舉產生並且要在一定程度上對他們負責，因此立法者又不得不照顧一下廣大民眾的意願，如果民眾的想法與利益集團的傾向不符甚至根本對立，則會在很大程度上影響著集團利益的實現，但利益集團屈服於普通民眾的情況相對於他們目的的實現來講是少之又少的。之所以會是這種局面是由於以下情況的存在：
首先，選民“無知”。此處所謂無知並非指文化程度低劣愚昧，而是指他們對於政治決策以及如何通過立法實現自己的利益缺乏充分的瞭解，他們或者為了生活而無暇顧及於此類事務，或者對這類事情根本沒有任何興趣，而且這種政治資訊和意識的缺乏“不是一種簡單的隨機性無知，而是一種傾向性無知，個人很可能就他關心的幾個問題擁有大量資訊”(。在這種情況之下，他們在很多問題上往往會陷入盲從的境地。這種狀況也在一定程度上助長了立法者立法行為的任意性。
其次，民眾自覺結合的團體意識缺乏。這種狀況使得相似觀點和主張難以有效組織和彙集，更難以形成一股有影響和震撼力的力量，在這種情況下，單個人的主張對於整個社會來說，影響可謂微乎其微，那麼個人很正確而且很莊嚴的一票會淹沒在眾多隨波逐流的選票之中，因此，“普通選民寧願保持在潛在無知狀態”(。而更為不利的是，個別有條件、有能力獲取充分資訊者並不一定將其所獲取的資訊用於指導自己進行理性的選舉行為，“他獲取資訊的目的似乎只在於與別人交流，比別人有優越感，更重要的是為自己的代表隊歡呼”(r)。
再次，對於選民資訊的無知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集團有意製造的一種局面，因為這樣他們能夠更容易地實現自己的目的，而他們的工具就是前面所提到的對媒介的控制和利用。集團媒介與利益集團可以說相互利用，而他們參與利益瓜分的途徑主要有兩個：一是前面所提到的動用媒介參與選舉，通過選舉產生自己的利益代言人。一個是對輿論工具進行再瓜分，通過擴大輿論陣地和覆蓋面的方式，為集團間利益的再瓜分和再組合創造輿論優勢。在這種相互控制和利用的局面下，新聞媒介以及由其主導的輿論導向就難以獲得真正意義上的獨立，集團利益的每一次變動都會帶來媒體導向的轉變，他們所傳遞出來的資訊也不可避免地待遇很嚴重的傾向性。而對有些沒有受到利益集團控制的媒體來說，他們的管理者很可能具有自己特有的政治企圖，他們同樣會操縱自己所控制的媒體工具從事政治說服，積極鼓勵那些有利於他們政治目的的宣傳報道。因此，在此種情況之下，媒體所傳達出來的資訊多是經過選擇、進行篩選之後的，那麼選民就無法對於立法機關所進行的立法活動或修訂法律過程中的決策動向做一個全面而正確的價值判斷，而利益集團則可能以此為自己的行為罩上合法、合理的表象。
可以說正是由於以上三個方面的原因大大降低了了普通民眾在立法過程中的影響力，從而造成了他們的利益訴求受壓制和被忽略的狀態。在強大而且有組織的利益集團前面，“那些有能力進行有效組織的壓力群體的關注點，可以說在很大程度上支配了因種種原因而無法形成有效組織群體的思考傾向”(。因此，這種立法過程及結果的傾向性是顯而易見的。
（二）、利益集團影響立法的利弊分析
在多元民主政治體制下，各個利益集團爭向對立法和政府其他的決策行為施加影響的積極意義在於：
首先，利益多元化的出現是法治發展的社會基礎，只有存在多樣性的利益衝突、競爭和協調，才能使立法和政府的決策行為建立在對社會各個方面的利益和需求的綜合考慮並加以平衡的基礎之上，而在各方妥協的基礎之上產生的法律以及建構起來的法治秩序才會得到各方更大程度的認同、遵守和維護，因此，“在妥協中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協，社會才能以最少的成本獲得最大的收益”(。
其次，不同種類、不同能力的利益集團對立法、政府的決策行為施加影響能夠在很大程度上約束和限制政府權力的行使，他們的影響力必然使政治權力的發揮不能夠“隨心所欲”，從而公民的個人權利和自由才能得到更大程度的保障和體現。
再次，利益集團的活動和作用的發揮彌補了代議制民主的一些缺陷，因為選舉並非每天都在進行，政黨對其自身的政治意圖也可能會含糊其詞，利益集團的活動等於幫助人們在選舉的間隙期參與政治生活，幫助人們對自己所關心和了解的領域的立法和政府決策施加影響。與以上優點相比，忽略對多元利益的承認並施以法律的保護正是****體制政府最大的失誤所在。在專政體制下，政府擁有無限的權力，因此它可以採取任何在其看來是必要的措施去實現自己認為是正常而必要的目的，長時間下去，它必然會失去利益被忽略的那部分人群的支援，那麼它統治的根基就無法穩固而長久。
同時，我們也應看到，利益集團的影響過於強大也會帶來很多不利因素。最大的害處在於，如果政府不能保證相對較弱的利益群體的利益，那麼他們就會成為這種體制的受害者，也許這種情況之下所造成的危害要嚴重於專政體制。
在這種體制下，弱勢利益群體表達和反映自己利益的主要依靠在於由行會、工會和專業性組織等構成的龐大的中介性社會團體組織。雖然強勢利益集團有時也有自己的團體，但絕大多數團體和組織的作用和價值則在於他們是處於社會較低層次、實力較弱的社會人員的一種十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。對於這些人群來說，他們數量龐大，但卻經濟實力很弱，從而導致政治上失去了表達自己意願的機會。雖然那些強勢利益集團利益進行活動時，也會基於這類人員的數量而適當考慮和照顧一下他們的利益，但畢竟已在事實上產生嚴重的傾斜。因此，他們必須團結起來，形成較為強大的群體，並通過自己的代言組織反映自己的利益，與政府進行討價還價，影響社會公共決策，只有這樣才能被重視，才能被考慮。而且這種中介性的社會團體和組織的存在在社會中形成了一個從最高層到社會底層之間、能夠被政府和社會民眾都認可的“緩衝地帶”，這個“非強制性、公民自願參與的公共活動領域”(對於緩解各個階層的矛盾、維持社會平衡發揮著重要作用，尤其是在社會轉型時期更是如此。由於社會中介性組織所處的這種特殊地位，它在很多國家中還被賦予半官方地位，如在德國，法律規定行政部門在草擬立法之前必須同各大“利益組織”協商；在日本，農業協同組合中央聯合會已經把公共政策的廣泛領域變成實際上的禁區，因為他們人數超過900萬，而且選舉制度使農民在投票選舉中的分量高達城市選民的3倍，所以農民通常能夠阻止有損於其利益的政策實施。(因此，對利益集團的研究不應也不能忽略社會中介性組織在其中發揮的重要作用。
（三）、如何削弱利益集團對立法的不利影響
在多元民主社會中，雖然弱勢利益群體也有自己的利益訴求渠道和反映途徑，但可以十分明顯地看出，他們的影響力和能量顯然要比有組織、有強大經濟基礎的利益集團弱得多，為了維護社會整體的公平，維繫社會體系的健康、順利運轉，需要政府有意識地採取傾向性措施，保證他們的利益得到適當“照顧”。這些措施主要包括：
1、政府和立法機關必須正確定位。在各種利益集團都努力發揮作用的前提下，雖然各個成員都不可避免地帶有利益立場，但政府作為一個整體，應該儘量置身於外，使自己保持一個相對中立的地位，也即“政治市場的供求雙方都有利益集團，政府主要起著經紀人的作用”。(r)卓越的政治家在利益紛爭的場外應能清楚地看到各派所代表的利益是什麼，會帶來什麼結果，同時更要有一定的前瞻性，能夠從長遠出發協調各派利益，使各種利益得到和諧共處，然後以其為基礎制訂規則，成為仲裁者，而絕不能將參賽者與仲裁者的職責一併承擔。在健全的民主體制下，政府絕不能代替利益集團和民眾作出抉擇，否則社會發展過程中出現的所有責任和社會反彈都會集中到政府身上，政府就難以充分協調利益集團之間的利益摩擦和衝突並且很可能會陷入其中難以自拔。此時，為了維持安定只得對各利益集團輪番安撫，這樣本來是各利益集團之間的摩擦轉變成了每個利益集團分別與政府的摩擦，本來可能只是社會中某個利益集團對另一個利益集團的不滿就會被轉化成雙方對政府的不滿，政府在這種情況下推行任何政策都會失去信任和支援而變得寸步難行。(因此，政府自身定位正確與否將極大地影響到法律的優劣與法治秩序的健康與否。
2、一般民眾要有自己的利益訴求渠道。相對於那些經濟實力強大、政治影響力深厚的利益集團來說，普通民眾所形成的利益集團的聲音就顯得弱小了許多，而且由於媒介的關係也不能順利地傳達出去，那麼為了保證機會的相對平等，必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會自由、結社自由、罷工自由、遊行自由等，而由於他們人數的眾多，採用這些方式也更有利於引起有關人士和權力機關的重視。這些基本權利的真正實現才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護自己的利益，也只有這樣才能保證其他強勢利益集團不能忽視他們的存在，不能不顧他們的利益而為所欲為。
3、為了實現更大程度上的公平，應加強弱勢利益群體的組織化，並賦予代表其利益的中介性團體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發言權。在一般情況下，那些強勢利益集團的組織化程度相對較高，而沒有組織起來的或無法組織起來的群體中，往往包含著一些重要的利益群體，如廣大消費者、納稅人、婦女、老人和許多其他群體，他們構成了人口中的大多數，但他們的鬆散、無組織性導致他們始終處於那些強大的有組織的利益集團的剝削之下。為了促進社會最大程度的公平，需要政府有意識地扶植和支援，予以特殊照顧。因為，“共同利益的存在通常不會導致這些利益群體自生自發地形成一個綜合性的組織，而只有當政府積極支援把這類群體中的所有成員都組織起來的時候，或者說，只有當政府至少容忍利益群體採用強制性或歧視性手段來建立這種組織的時候，上述那種共同利益的存在才能夠切實導致這些利益群體形成某種綜合性的組織。”(
4、為了減少立法中的不公平現象，可以儘可能多地使用全民公決。瑞士在許多問題上都採用全民公決而使國家秩序更為健康、公民更滿意，但那主要是因為它是歐洲最小的國家，對於人數眾多、地域遼闊的國家來說未必適用。但是，全民公決確實消除了在某項政策上以犧牲公眾利益為代價為力量強大的少數人帶來巨大好處的互投贊成票的立法方式。由於全民公決耗費成本巨大、效率低下，不應該也在事實上不可能被頻繁採用，但是在涉及重大問題的決定上（比如憲法的制訂與修改、民族自治權的決定等）有時則很顯得有必要。
三、我國現階段利益群體的分化及對立法的影響
（一）、我國社會利益群體分化概述
在改革開放走過20多年的歷程之後，我國進入了一個建設社會主義市場經濟、建設有中國特色社會主義的新時期。與過去相比，我國現階段的社會利益格局發生了重大變化，原來整體性、單一性的利益結構正逐漸向多元化的利益格局轉化並已形成初步輪廓，原有的處於靜止、孤立狀態的一些社會階層和組織正逐漸活躍起來併成為一部分人的利益代言人，他們也在通過不同的方式和形式發揮著自己的影響和作用。
對於我國社會中正在發生著的利益格局的重大變動，我們會發現它與前面所提到的利益集團在本質、作用方向、影響方式等方面上都存在諸多相同之處，因此，用利益集團的有關理論來研究中國的社會問題同樣適用而且可能很容易說明問題。但是，這樣就會與以前我們所一貫堅持人民利益一致、不存在根本性矛盾等傳統理念產生矛盾。其實這一問題的關鍵點就在於對市場經濟的正確認識。前文已經指出，利益集團的產生、發展併發揮越來越大的作用是市場經濟發展到一定階段的必然產物，而我們目前所發展的社會主義市場經濟在市場基礎作用的發揮、資源的配置方式等經濟領域與西方的市場經濟並不存在本質的區別，我們著重強調的是經濟領域之外的東西，如社會的公平、政府作用的發揮、意識形態的控制等，因此，在市場經濟日益深入發展的中國，利益集團的出現和日益強大的社會影響力是不容否認的事實，而且我國正處在市場經濟很不完善、正在由傳統經濟體制向市場經濟體制轉化的過程之中，而這種轉型時期正是社會利益格局深刻變化、利益集團得以形成和發展的大好時機，因此，研究中國利益集團的現狀、分析其利弊、研究歸制措施就尤為必要。
但是，從組織程度、成員穩定性、集團意識、行為方式、作用能力等方面考慮，我國目前並不存在嚴格意義上的、如西方國家那樣規範的利益集團，但卻已經產生和分化出大量的利益群體和階層。這些利益群體和階層在市場經濟的逐步形成和發展過程中通過合法或者不合法的手段積累了大量的財富，已經具備了利益集團的某些性質，在這種情況下，只要具備有利於其發揮作用的適宜環境，利益集團現象就會應運而生。(對於我國現有利益群體的產生、發展過程以及所能發揮的作用進行研究，必須充分重視以下方面：
1、改革開放中造就了大量的既得利益群體，他們或者因為市場經濟的不規範而得到了好處，或者利用所處的壟斷地位正在牟取暴利，或者利用政府行政管制的漏洞而損公肥私。這些既得利益群體是計劃經濟向市場經濟轉型過程中最大的受益者，他們的產生和發展不夠規範，也缺乏紮實的基礎，他們的活動破壞了市場的公平原則，他們的存在損害的是其他社會群體的利益。如果是在完善的市場經濟環境下，他們既不可能取得也無法維持現在所獲得的一切，因此，在我們逐步推進經濟改革的過程中，他們會為了維護自己的利益而力圖維持現狀，防止改革深化打破現有對他們有利的格局，剝奪他們的利益。因此有人將既得利益群體視為中國市場經濟改革的阻力。(
2、與一批新的利益群體出現相對應的是整個社會的分配不公問題越來越突出。原來在計劃經濟體制下享有一定權力或者在經濟改革過程中能夠利用或依靠權力的人群在權力市場化的過程中迅速積累起大量社會財富，這批人在新的體制下或者繼續處於政治體制的中心，或者徹底走向市場，但他們在此前所積累的社會財富、打下的社會基礎足以保證他們在整個社會的分層中能夠長時間地處於較高層次，而與之相對應的原來社會底層分子中只有極少的一部分人能躍升到上層，絕大多數人則仍然保持在原來的狀態，雖然按照縱比來計算他們也有了長足的發展，但他們與現存社會中的精英階層之間的差距與原來相比卻變得越來越大，低收入者的相對水平正在不斷下降，由此帶來的社會問題也日益突出，尤其是進幾年來，下崗工人的增多，農民收入的減少而負擔在不斷加重，城市邊緣群體逐漸增多，這些問題已經成為影響我國社會穩定和經濟進一步發展的一個決定性因素。
3、雖然人們的利益已產生巨大的分化，但有著比較一致的利益的人群的集體意識不夠強烈。無論是從改革中獲得巨大利益的精英階層還是因改革而利益相對受損的群體，在表達自己的利益需求和政治意願時都缺乏比較自覺的團體意識，許多市場主體在對自己的利益予以表達並尋求保護時很少有人考慮到以集團的模式去行動，而多以個體為單位用直接影響甚至通過收買官員的方式來達到目的，這在一定程度上助長了腐敗現象的發生和猖獗，但由於目的能夠達到，反而進一步強化了對自己獨立行為的信任。正是由於這種現象的存在，他們至今仍然是單獨的個體，雖然有著很多共同利益卻無法形成團體優勢，更別說成為象西方國家那樣的利益集團了。
而利益群體之所以尚未形成利益集團，還在於以下幾個因素的影響和制約：一是由於自身集團意識的欠缺，他們大多缺乏合作的自覺意識；二是我們長期以來的社會和政治環境還不太允許那種大規模的集體行動，比如對遊行示威、罷工、結社等行為都是在事實上禁止的；三是由於改革的正在進行，利益的分化還在不斷髮展和深化，人們的利益需求還不太固定，個人在社會中所處的位置處在快速而又激烈的變動之中，他們也無暇仔細考慮自己所處的這個群體到底是應該追求什麼樣的目標。由於以上原因的存在，致使利益集團在我國還是一個尚未成熟的社會和政治現象。
（二）、現有利益群體對我國立法的影響
由於我國現有利益群體不夠成熟，他們對我國政府活動以及立法的影響也不似利益集團那樣深刻，其作用方式也不是十分規範。但這種影響已經開始顯現並在不斷加強。他們對我國政府的決策行為和立法活動的影響表現在以下方面：
1、目前，既得利益群體往往以部門利益的形式出現並在一些法律、法規的制訂過程中爭權奪利，拼命維護自己的利益。由於我國還處在計劃經濟體制向市場經濟轉化的過程中，過去計劃體制下所形成的政府統管一切經濟活動的模式的影響還未完全消除，政府職能的行使和權力的發揮還未從原有的思路中解放出來，因此很多政府部門難以割捨以前所享有的經濟權力和利益，在市場經濟下成為了最大的利益群體，並且還親自參與社會經濟活動，這樣他們就在社會經濟交往中一身肩挑“參賽者”與“仲裁者”兩個角色，嚴重違背了在前面所提到的政府中立的立場。而且，由於我國的政治體制在事實上是以行政權力為中心，政府享有很大的立法權，即使由人大立法，也往往是先由相關部門起草草案，而最後通過的法律與其一般不會產生根本性變化，這樣就形成了政府部門自己立法、自己執法和自己守法的奇特局面，那麼這種法律的公正性、實施的效果都不能不讓人打上大大的問號。比如在99年頒佈通過的合同法中，工商行政管理部門和其他行政主管部門取得了對合同的監督管理職能（合同法第127條），而在國家科委的堅持下，科技合同法幾乎原封不動地搬入合同法，而且即使如此，仍不能滿足他們的要求，還堅持將科技合同法從現行合同法中獨立出來，單獨規定，而有關部門又提出現行合同法只管轄債權合同，物權合同也應單立新法進行規定，如果這些“企圖”都能“得逞”，則所謂“統一合同法”之說將成為一個笑柄。
另外，一些原來由政府直接控制經營的行業在市場經濟中雖然從形式上走向了市場和社會，但由於與政府所存在的千絲萬縷的聯絡使得他們在享受著壟斷利潤的同時又通過法律上的便利保護自己的利益，限制著同類事業的發展。“銀行加證保、兩電加菸草、兩油加外貿、掃地的也不少”(的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現象。在當前的經濟生活中，由於我國經濟法律制度的不完善，這些壟斷性行業及其主管部門制訂的規章和慣例都在事實上發揮著法律的調整作用，而有關部門重新制訂法律或者修訂法律時必然參考乃至照抄他們的這些規定，其結果可想而知。
2、與部門利益膨脹“交相輝映”的是地方利益的凸顯以及地方保護主義的盛行。在原來全國整齊劃一的局面下，各個地方都由中央統一安排，不存在多大差異，而且地方立法也沒有顯示出其意義和價值來（民族自治地方除外）。但在改革開放以後，權力在一定程度上被下放，地方的自主性顯現出來。各地為了發展經濟，紛紛制訂自己的優惠政策，出臺大量的地方法規、規章，這也確實為各地經濟的發展作出了很大貢獻。但是，在此過程中產生了一個很大的問題，那就是地方保護主義的盛行，各地法規相互矛盾、對立的情形時有發生，很多資源都被浪費在相互內耗之中。從全國的整體上來考慮，地方利益的相互牽制和消耗是利益群體對國家立法的最大影響所在。
3、隨著政治體制改革的加快，人民代表大會的作用在逐步加強，公民對於人大代表也逐漸重視和信任起來，在這種情況下，各個階層、各個行業也以自己所產生的人大代表數作為政治地位的體現和象徵，這與西方國家利益集團選擇代言人進入議會和政府有很大的相似性。在改革開放以前，我國政治權力的核心事實上集中在黨和政府手中，所謂“最高權力機關”全國人民代表大會和地方各級人民代表大會只是一種形式和象徵，人大代表無法體現代表性，不能反映人民的意願。隨著政治體制改革的進行，人大的立法工作、監督職能、決定權作用都在不斷加強，人大在一定程度上擰轉了“橡皮圖章”的不良形象。在這種情形之下，各界人士對人大代表的產生以及名額的分配也開始重視起來，並以當選作為自己政治地位的提升，尤其是私營企業主、個體戶等過去被認為是非公有制經濟而地位不高的行業從業人員更將這看作翻身的機會。而人大代表分佈的廣泛性、代表意識的增強也使他們在立法中所起的作用進一步加大，這也在客觀上為利益群體影響立法制造了機會和條件。
4、代表一部分群體利益的團體開始出現並逐漸發揮作用。前文曾經指出，中介性團體組織是社會弱勢利益集團對立法和政府決策發揮作用的主要途徑，在中國這種情況也開始出現並已經發揮作用。比如代表消費者的消費者協會在消費者維權方面發揮著不可代替的重要作用，比如全國婦聯的意見對婚姻法的修訂起著決定性的影響。而最為顯著的例子則是先富起來的私營企業主、個體戶們，他們在經濟實力強大之後，要求政治參與的熱情也越來越高，他們有自己的組織——全國工商聯，有宣傳這個階層利益主張的媒體——《中華工商時報》，在人大與政協中代表所佔比例也越來越大，多年的不懈追求終於換來具有劃時代意義的“1999年修憲”，將保護私有財產不受侵犯寫進了憲法，這可以說是這方面的突出代表。(
但是，在看到這種變化的同時，我們更應清醒地認識到，這個渠道還有很大的不足：首先，這些組織雖然稱為群眾性組織，但在性質上都是半官方，他們的領導人都是由黨和政府的領導者兼任，目前還沒有一個能夠真正表達自己意願、能夠發揮自己作用的群眾性組織，現存的這些所謂群眾性組織的意見能否發揮作用在很大程度上取決於領導者的級別高低、能力大小，取決於現在的政策傾向，它們自身的力量並不能夠起決定性作用（在不久前的機構改革中，國務院又將幾個原國家部委的全部人員轉化為新成立的該行業協會的領導，地點、機構、工作方式、待遇都未曾發生根本性的變化，這一點再一次深刻地反映著這一現象。(）。這樣就與國外的類似組織有了區別，國外是這些組織自下而上地反映意見，因其作用的凸顯受到重視而被賦予了很高的地位，比如前面所提到的德國和日本的情況，而我國則是由上而下，與其所代表的群體的關係並不如與政府的關係重要。
其次，絕大多數處於社會較低層次的利益群體還缺乏這種代表組織，他們還沒有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來處境越來越艱難的農民、下崗工人、以及被稱為邊緣人的“閒散人群”，他們才是立法和政府決策過程中真正值得重視的。但是，工會功能的錯位、村民自治組織的軟弱使得他們幾乎成為改革開放的犧牲品，如果在國家的上下傳達渠道中缺少他們的意見和聲音，那麼，無論多麼發達的社團組織都無法掩蓋這個社會嚴重的不公平，
5、正如前文已經提到的，在我國，普通公民表達意見的方式是被嚴格限定的，集體性的利益表達行為是不允許的，因此在利益受到侵害時，他們的表達方式往往是給有關領導反映、向有關部門舉報、到信訪辦申訴等，而這些方式只能在一定程度上針對他們的具體事件起到一定的具體作用，即使有某些涉及到現行制度和法律不夠完善的問題也難以引起人們的注意，除非這個問題已經十分突出，而且政府也認識到了這一點，才有引起法律變革的可能性，但這種機率確實太過微小了。
6、為了克服西方議會制度中職業政客的不良習氣，我國的人民代表大會制度推行人大代表兼任制，即所有代表除正、副委員長（地方上為主任）及個別常委外，其餘均不脫離原工作崗位，這樣他們就能夠從自己的實際工作出發了解民意、發現問題。這種制度設計的初衷是好的，但由於代表意識的欠缺，很少有代表能夠真正去了解民意並代表他們說話，不但使代表嚴重脫離普通群眾，也使人民代表大會自身遠離應有職責。在這種情形之下，普通公民的利益更難以表達出來，更別說影響立法來保護他們的利益了。比如在人大代表中農民代表佔有很大比例，但這些所謂的農民代表絕大多數都是農村中“先富起來”的一分子，他們只是按照中國的戶籍制度佔有著農民身份，他們已經背離了那些真正“面朝黃土背朝天”的農民的利益追求和願望，甚至在某些地方和情況下形成了對立。然而他們卻在法律上代表著廣大農民並行使著莊嚴的代表權力。而更值得重視的是，這種現象在各個階層都是廣泛存在的。這種民主實行的結果必然嚴重脫離它制度設計的初衷。
以上所敘述的種種情形幾乎與我們前文所提出的幾個措施（見二、（三））構成完全對立，因此，在目前的中國形成了一個兩難境地：一方面，利益的分化日趨深刻，利益群體分層並向利益集團的方向發展正隨著市場經濟的發展成為不可阻擋的潮流；而我們的政治體制卻不能也不願（從目前來說是這樣的）給各個利益群體創造暢通而有效的利益表達的途徑。因此，形成一種尷尬局面：凡是合法的利益表達方式都是無效的（一般情況下），凡是有效的利益表達方式都是不合法的（如集體鬧事和賄賂官員）。(這種局面的出現已成為我國加強民主法制建設、推進政治改革的一個兩難問題。
四、立法：維繫社會整體公平
隨著改革的逐步深化，利益的分化、利益群體的重新組合和發展壯大以及比較強大和完善的利益集團的出現已成為不可避免的趨勢，它對我國的經濟、政治、文化秩序以及人民生活都將產生巨大的影響。我國正在進行的法治建設事業同樣會受到影響，而且還可能是決定性的。重視它並規範、引導它走上正常的發展軌道是我們亟待解決的課題。而對它的忽視或者掩蓋帶來的必然是對社會秩序的破壞和整個社會資源的巨大浪費，因為如果默許乃至縱容“場外交易”的存在，將加劇政治腐敗，腐蝕政權的健康運轉。(但是，對於這一問題，我們不可能奢望短期內快速而徹底地解決，因為我們的改革事業正進入艱難的攻堅階段，在接下來的時期內會產生那些變化、形成什麼樣的局面是不可預測的，我們要做的是重視研究、積極實踐，在不斷摸索中找到可行的辦法。
就當前的立法而言，為了減輕那些既得利益群體的不正常壓力，儘可能多地維護廣大人民群眾的利益，維持著整個社會的基本公平，需要做的努力是全方位的。本文在此簡單提出幾點，希望起到拋磚引玉之效果：
1、政府儘快轉變角色，找準職能定位，從不正常的經濟利益中抽身出來，超脫於自己所享有的不正常的壟斷利益，從全社會的角度出發公平地考慮問題、制訂政策和從事立法，通過政府立法限制強大的經濟組織對廣大普通人民的經濟奴役和剝削。之所以要在有關立法的問題上首先強調政府，那是因為我們一貫形成的以行政權力為中心的權力架構在短時間內是無法從根本上得到改觀的。
2、加強全國人大及地方各級人大在立法中的作用，減少政府立法，防止政府立法中的部門壟斷傾向，同時全國人大要加強對地方立法及政府立法的監督和檢查，減少各種法律中的牴觸現象。在立法過程中可以考慮採用新型的方式，弱化利益群體的影響。比如，近年來越來越被重視的專家立法，又比如前不久重慶市人大與重慶索通律師事務所簽約，委託後者代為起草《重慶市物業管理條例（草案）》(。這些方式的實行在很大程度上消除了政府、部門立法中的部門保護傾向，有利於多方利益的協調，調動了各方參政、議政的積極性。
3、加強立法程式上的科學性、內容上的公正性。我們過去長期存在的暗箱操作、部門起草的立法方式在某種程度上是產生“立法腐敗”的溫床，加強立法的透明度，擴大立法參與主體的範圍才能儘量減少這種現象帶來的弊端。目前已經為國內學者研究和重視的立法公眾參與措施包括：全民公決、立法聽證會、立法會議公開、立法公告、立法文件公開等。(但目前的關鍵問題不在於到底應該採取哪些新的制度，而在於要保證以前已經有的制度和以後每次確立的的新制度都能夠得到嚴格的程式上的保證並切實得到貫徹。比如我們以前也一直在堅持對立法草案徵求意見，但具體到徵求那些人的意見、採取什麼方式、最後採納誰的意見、採納多少都缺乏一個相對合理和固定的標準，結果很可能是該徵求的未徵求，不該採納的都被採納了。同樣，對重要法律草案進行全民討論在我國也一直存在，到目前為至，我們採取全民討論方式決定法律草案共有10次：憲法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法、行政訴訟法、集會遊行示威法、全民所有制工業企業法、土地管理法、村民委員會組織法、合同法外加正在討論修訂的婚姻法。(r)但是，這一形式雖然一直在實行，法律上同樣未對什麼樣的法律要全民討論作出規定，幾乎是憑感覺來，這顯然容易造成立法過程中的隨意性，而XX年剛剛制訂通過的《中華人民共和國立法法》同樣未對這類問題作出任何進一步的規定。如果不能從制度和程式上保證眾多普通公民對立法的參與和自己的利益願望得到適當表達，則前面所提出的有益措施就不會有任何實際意義。
參考文獻：
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( 戈登-塔洛克（美）著《尋租-對尋租活動的經濟學分析》第48頁，李政軍譯，西南財經大學出版社1999年5月版。
( 蘇聯衰敗的過程以及解體後的輿論界變化狀況可以清楚地反映著這一點。參見董曉陽著《俄羅斯利益集團》第91頁，當代世界出版社1999年9月版。
( 戈登-塔洛克（美）著《尋租-對尋租活動的經濟學分析》第48頁，李政軍譯，西南財經大學出版社1999年5月版。
( 前引書第44頁。
(r) 同上。
( 弗裡德利希-馮-哈耶克（英）著《法律-立法與自由》第二、三卷第284頁，中國大百科全書出版社XX年版。
( 葉傳星《利益多元化與法治秩序》，選自《法律科學》1997年第4期。
( 何清漣著《我們仍然在仰望星空》第34頁，灕江出版社XX年1月版。
( 《特殊利益集團有存在的價值》，從網際網路上所得。
(r) 戈登-塔洛克（美）著《尋租—對尋租活動的經濟學分析》第48頁，李政軍譯，西南財經大學出版社1999年5月版。
( 何清漣著《我們仍然在仰望星空》第239頁，灕江出版社XX年1月版。
( 弗裡德利希-馮-哈耶克（英）著《法律-立法與自由》第二、三卷第409頁，，中國大百科全書出版社XX年版。
( 李景鵬《中國現階段社會團體狀況分析》，選自《唯實》（南京）1999年第8期。
( 趙曉《吳敬璉怎麼惹惱了股民》，選自《經濟管理文摘》XX年第5期。
( 趙曉《吳敬璉怎麼惹惱了股民》，選自《經濟管理文摘》XX年第5期。
( 何清漣著《我們仍然在仰望星空》第14頁，灕江出版社XX年1月版。
( 本次機構改革的詳細情況，可參考《經濟觀察報》XX年4月16日第一版文章《政府官員入主行業協會》。
( 李景鵬《中國現階段社會團體狀況分析》，選自《唯實》（南京）1999年第8期。
( 對這種現象的研究，國外集中表現為“尋租理論”的創立和廣泛傳播，相關文章及著作不勝列舉，國內也有很多學者進行研究並用來解釋和研究中國的腐敗問題。本文很多內容即來源於尋租理論的研究成果。
( 參見《南方週末》XX年4月19日第9版文章《重慶委託律師事務所起草法規》。在此需要說明的是，本文引用這一現象並不代表作者贊成委託一家律師事務所起草法規的辦法，而只是藉以說明只要努力探索，在這個方向上一定能夠尋找很多可行而又有實際效果的辦法。
( 參見朱景文《關於立法的公眾參與的幾個問題》（《浙江社會科學》XX年第1期），邱寶華、李金剛《論立法公開制度及其完善》（《浙江政法管理幹部學院學報》XX年第1期）。
(r) 參見前引朱景文文章，但因該文發表較早，並未將婚姻法修改的討論計算在內。
利益集團與立法之互動
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