行文方向新解——從“通知是否可以作上行文”談起大綱

有朋友詢問，通知是否可以作上行文？這得從對行文方向新的理解、認識談起。

長期以來，我們判定公文的行文方向，通常是按文種劃定。但是，隨著形勢的發展變化，情況不同了，不能一律按文種劃分行文方向了。

一是從XX年起，《國家行政機關公文處理辦法》規定把“意見”作為行政機關常用主要公文種類。“意見”是近年來在建設有中國特色的社會主義民主政治的程序中新興的文種。它是對重要問題提出見解和處理辦法，以起到指導或建議作用的一種公文。“意見”最具相容性的特點，其行文方向具有多向性和不規定性。它既可以用作下行文，表明主張，作出計劃，闡明工作原則、方法和要求，具有指導、規範作用，如《中共中央關於堅持和完善中國共產黨的多黨合作和政治協商制度的意見》、《××市人民政府關於切實減輕農民負擔的意見》；又可以用作上行文，提出工作建議和參考意見，具有建議、參考作用，如《關於深化機關後勤改革的意見》就是四川省政府機關事務管理局上報省人民政府的一份建議性意見；還可以用作平行文，就某一專門工作向平行的或者不相隸屬的有關方面作出評估、鑑定和諮詢，如《關於成都市建立國家衛生城市工作的考核鑑定意見》；有的具有批評作用，如人民代表按規定就某項工作對政府職能機關提出的意見和批評。可見，要確定“意見”的行文方向，應該視每一件“意見”的發文機關（單位）和受文物件的關係來確定，不可按文種一概而論。

二是“函”主要是平行文，用於平行的或者不相隸屬的機關單位。但上下級機關單位在處理一些具體工作和日常事務又不宜使用“通知”、“批覆”、“請示”等文種時，也可以使用“函”。例如某縣人事局辦公室向省人事廳辦公室發去的《關於詢問人事系統辦公室主任培訓班有關事宜的函》和省人事廳辦公室《關於人事系統辦公室主任培訓班有關事宜的覆函》。此外領導機構答覆基層職工重要的來信來訪也可能用到“函”，例如某市勞動就業局對某縣下崗工人袁某發去的《關於下崗職工再就業培訓經費補助標準的覆函》。顯然上述“函”都不再是平行文了。因此不能一看到“函”就當作平行文。

三是行政機關轉變職能後，部分工作不再實行系統上管下的垂直管理體系，而是屬地管理，由當地街道辦事處統管了。例如計劃生育、徵兵、愛國衛生工作、治安防範、抗擊非典等流行性疾病等等工作。假如某街道辦事處要發出《關於召開創衛工作會議的通知》，請屬地所有機關單位派員參加會議。而這份通知主送單位中，有屬地的中直機關、省市屬機關、單位，甚至還有街道辦事處的上級行政機關。顯然這份會議通知就不能視為下行文。因此不能說“通知”都是下行文了。