12月12日，國務院公佈了《居住證暫行條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》將於2019年1月1日起施行。
據第六次人口普查資料顯示，全國跨縣(市、區)居住半年以上的人口達到1.7056億。這部分常住人口為當地經濟社會發展作出了重大貢獻，但在教育、醫療、養老、住房保障等方面難以與當地戶籍人口享受同等的基本公共服務，工作和生活面臨諸多問題。
《條例》在2019年10月21日國務院的第109次常務會議通過，此前曾在去年12月4日以《居住證管理辦法(徵求意見稿)》公開徵求意見。
“對照前後兩個版本的稿子，發現最終稿改動不大，只在個別條款做了微調”，國務院發展研究中心社會發展部副研究員王列軍對21世紀經濟報道分析，《條例》整體不錯，但其效果要具體要看各地出臺的執行配套規定是否“給力”，是否具備改革精神。
居住證持有人享8類服務7類便利
根據《條例》，公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證。
《條例》提出，居住證持有人享有勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金，義務教育，基本公共就業服務，基本公共衛生服務和計劃生育服務，公共文化體育服務，法律援助和其他法律服務等八類基本公共服務。
居住證持有人享有按照國家有關規定辦理出入境證件，換領、補領居民身份證，機動車登記，申領機動車駕駛證，報名參加職業資格考試、申請授予職業資格，辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料等七類便利。
此外，國務院提出，國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的範圍，提高服務標準，並定期向社會公佈居住證持有人享受的公共服務和便利的範圍。
居住年限差異與地區間銜接體現不足
不過，2019年3月中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2019-2020年)》(以下簡稱《規劃》)曾提出，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。“居住年限與基本公共服務如何掛鉤，這一點在《條例》裡面並沒有很好體現，在居住證持有人之間沒有體現時間差異”，王列軍分析。
此外，目前的居住證大多是在一個城市至多一個省份內有效，隨著居住證制度在全國的推廣，各地居住證的銜接將會成為一個突出問題。
“這就要求必須有一個地區間的銜接辦法。把各種條件轉換為積分管理，可能是一種思路。這樣地區之間就可以實現轉移攜帶，為今後各地區間居住證的銜接預留了制度空間。積分即使不能全額攜帶的話，至少也可以按一定比例折算後攜帶”，王列軍分析。
積分落戶制度仍待完善
《條例》提出，居住證持有人符合居住地人民政府規定的落戶條件的，可以根據本人意願，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。並規定了不同規模的居住地人民政府應制定有區別的落戶條件。
其中，城區人口500萬以上的特大城市和超大城市應當根據城市綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。
“城鎮社會保險年限是否需要連續、中間短時間內間斷後是否歸零重新計算、在特大城市間參加的城鎮社會保險年限能否在合理換算後連續計算等一系列問題都需要進一步明確”，王列軍分析。
他指出，“參加城鎮社會保險年限這一指標，理想的情況下，應該設定一個上限，建議年限上限不要設定太長，否則會限制很多人申請落戶，但對此《條例》並未作出規定。”
《規劃》曾經提出，城鎮流動人口暫住證持有年限累計進居住證。“在推行居住證之後，暫住證沒有存在價值了。但是兩者應該有效銜接，此前暫住證的持有年限不應該清零”，發改委的一位專家對21世紀經濟報道分析。
21世紀經濟報道發現，對照《上海市積分落戶細則》和《北京市積分落戶管理辦法(徵求意見稿)》，這兩個超大型城市暫時都未將連續居住年限作為積分落戶的一個主要指標。
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