目前，開發區已經成為全省經濟社會發展的主要力量，其集約、高效、創新的本質特徵逐漸顯現。統計表明，我省各類開發區在全省0.8%的土地上，實現了52%的利用外資，45%的進出口，24.6%的工業增加值，13.8%的稅收，解決就業人員245萬人。取得上述成績，主要得益於各級黨委、政府的高度重視，開發區“小政府、大社會”的管理體制和“精簡、統一、效能”的執行機制。但是，最近許多開發區反映，管理體制、執行機制正在弱化，有可能成為制約開發區又好又快發展的最大瓶頸。為此，我們向145家省級開發區（原批准開發區63家，新核准設立的開發區82家）發出了調查問卷，對管理體制、執行機制情況進行了摸底。同時，對40多家開發區進行了實地調研和考察，濟南、威海、煙臺、濟寧等市外經貿局對本轄區內的開發區也提報了基本情況。總的看，開發區發展的外部環境並不樂觀，應當引起高度重視。問題之一，管理體制不順《山東省省級經濟開發區管理暫行辦法》（魯政發[1998]7號，以下簡稱《辦法》）和《關於進一步搞好園區建設加快經濟發展的意見》（魯政發[XX]78號，以下簡稱《意見》）規定，開發區按照“小政府、大社會”和“精簡、統一、效能”的原則設立管委會。管委會作為同級政府的派出機構，行使同級政府的經濟管理許可權和相關的行政管理職能，對開發區實行統一管理。管委會可自行設定內部機構，不搞上下對口，地方政府職能部門原則上不在開發區內設定工作機構。開發區中層幹部由管委會實行聘任制。從調查調研情況分析，開發區管理體制和執行機制與省政府的規定出現了很大的偏差。原批准設立的63家省級開發區中，15家開發區管委會與鄉鎮政府實行了政區合一，體制和機制基本沿襲了政府的管理辦法。其餘48家實行獨立管委會的開發區中，21家沒有自行設定內部機構的權力，工作機構由上級單位或部門委派，管委會內部機構設定基本與所在地政府雷同，開發區承擔了許多不必要的社會職能，管理成本提高，其開發功能、經濟功能和創新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務中。新核准設立的82家開發區中，9家沒有設立開發機構，21家僅設立臨時開發辦公室，從不同部門抽調3-5人，難以承擔開發區的建設任務。從145家省級開發區的調查問卷中反映，68家開發區管理人員屬於事業編制，103家沒有內部中層幹部任免權，中層幹部由當地組織或人事部門選派，111家沒有自主用人調配權，需要的管理人員由當地人事部門調配。問題之二，職能許可權不到位《辦法》和《意見》規定，開發區管委會負責區內環境保護、科學技術、進出口業務等管理工作；按照規定許可權負責投資專案的申報和審批；負責組織實施區內各項基礎設施和公用設施的建設和管理；根據開發區總體規劃和土地利用規劃，依法進行區內土地的規劃、開發和土地利用管理工作。XX年開發區清理整頓以前，大多數所在地政府及其職能部門將這些許可權賦予開發區管委會，隨著清理整頓工作的進一步深入，部分行業實行垂直管理，開發區本身又沒有明確的法律地位，致使許多管理許可權不到位。在145家省級經濟開發區調查中，128家開發區沒有企業工商註冊登記職能，133家開發區不能辦理專案環境評價手續，115家開發區不能辦理土地徵用和規劃手續。開發區普遍反映，一是原來擁有的部分管理許可權上收到市、縣有關部門。如專案建設規劃證書發放權，XX年以前，大多數原批開發區內的投資專案，都由管委會發放專案建設選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，而目前在開發區內的建設專案“一書兩證”，80%以上的開發區需要到當地建設局或規劃局辦理。如大中專畢業生接收權，XX年以前大中專畢業生進區工作，許多開發區可以自行確定，而現在絕大多數須報所在地人事局審批。類似這樣的權力上收問題還有企業工商註冊登記、外商投資企業年檢、兩類企業認證等管理許可權。二是應下放給開發區而至今未到位的許可權。如有限責任公司審批權、註冊地址在開發區的外商投資企業審批權、機電產品進口審批權、建設工程招標管理權、房屋產屬證書發放權、區域環境評價等，90%以上的省級經濟開發區需要報所在地有關部門審批或轉報。三是到位不徹底的管理許可權。突出存在的問題是中間環節多，審批效率低，如固定資產投資計劃審批權、糧食、棉花、植物油、礦砂等原材料進口許可證發放權、總投資5000萬美元以上外商投資企業審批權等，仍需要經過有關部門審查後轉報省裡，特別是設在縣市區的省級開發區，需要經過縣、市兩級政府部門審查。許多開發區設立的“一條龍”服務大廳，不少已成為政府部門收文視窗，無形中增加了一個管理層次，快捷優勢已經喪失，辦事效率甚至比區外還低。問題之三，發展後勁明顯不足《意見》規定，開發區管委會負責區內的財政、稅收等管理工作；搞活園區管理人員收入分配機制，逐步實行企業化工資分配制度，由開發區管委會根據崗位、工作量、服務質量等自行制定工資標準；建立管委會主任獎勵基金制度，每年可在財政預算中安排一定經費作為獎勵資金，由管委會對做出突出貢獻的管理人員進行獎勵。但在145家省級開發區調查中，財政體制管理方面，92家開發區沒有設立財政體系或職能上收，儘管許多已經進入“收穫”時期，但是區內財政收入全額上繳，基礎設施和公共設施建設投資、管理人員工資、辦公經費等完全由所在地政府安排。在其餘設立財政體系的53家開發區中，只有39家開發區成立了資產運營機構，採取企業化、市場化運作模式，利用區內資源，通過自籌資金進行區內基礎設施和公共設施建設。管理人員收入分配方面，所有開發區都沒有自行制定工資標準的職能，管理人員的工資按照當地人事部門核定的標準發放，只有極少數開發區建立了管委會主任資金獎勵制度。這種分配機制，短時期內可能對開發區的管理工作沒有很大的影響，但長期下去，肯定對工作效率、服務質量等帶來負面效應，尤其是對新核准設立的處於創業初期的開發區，“5+2（一週）”、“白+黑（一天）”的工作時間和不成比例的勞動報酬，可能成為制約開發區又好又快發展的阻力。儘管開發區在管理體制、執行機制、政策落實方面存在以上種種困難和問題，但是各地建設發展開發區的信心沒有動搖，決心沒有改變。建議各級政府和職能部門應當保護這種積極性，把開發區作為經濟國際化的示範區、深化改革的試驗區、先進製造業和高新技術的集中區、城市化建設的樣板區，不斷加大工作推動力度。根據以上存在的問題，提出如下措施和建議。（一）加強領導班子建設，給予開發區高效運作、快速發展的能力。開發區建設發展需要一支高素質的人才隊伍，開發區行政管理人員只有具備文化層次高、外語水平高、技術知識豐富和懂經營、熟悉國際經貿業務的綜合素質，才能擔負起開發區對外招商引資、延長產業鏈條、促進健康發展的重任。管委會領導班子成員作為開發區的組織領導和政策的決策、執行者，更要具備這些能力。建議省有關部門對全省開發區班子建設、機構設定、人員編制、幹部管理進行調研，提出加強開發區領導班子和機構建設的具體意見。參照江蘇省的做法，制定考核標準，對經濟發展快、拉動作用強、集約利用資源高、迴圈經濟效果好的省級開發區，提高管委會主要領導的行政待遇，增強管委會的組織協調能力。同時，在控制編制和機構總量的前提下，賦予開發區管委會設立內部機構的自主權和中層及以下管理幹部的任免、使用權，開發區自行提拔任用的中層幹部和向社會招聘的管理人員報當地組織或人事部門備案。（二）賦予相應的管理許可權，給予開發區依法行政、規範管理的權力。省市政府各部門要切實把開發區作為特殊的經濟區域，實行特殊的管理模式，賦予特殊的管理許可權，給予重點扶持。在不違背國家法律法規的前提下，按照事權統一的原則，賦予開發區同級政府的經濟管理許可權和相應的行政管理職能，代表同級政府在區內行使經濟和行政管理職能。省外經貿廳制定標準，設立科學發展示範園區。建議省政府辦公廳協調有關部門，對科學發展示範園區需要上報的檔案直接報省直有關部門審批或轉報，減少中間環節，提高行政效率。同時，建議由省政府辦公廳牽頭，會同有關部門督察《關於進一步搞好園區建設加快經濟發展的意見》（魯政發[XX]78號）的貫徹落實情況，解決開發區職能許可權不到位的問題。加快《山東省經濟開發區管理條例》立法進度，儘早頒佈實施，明確開發區的法律地位，賦予經濟執法權。（三）加大政策、資金扶持力度，給予開發區高標準建設、高質量發展的動力。一是對科學示範園區進行政策扶持。科學發展示範園區都具備了自我擴張的能力，在發展過程中不僅不需要政府財政的資助，而且還能給當地做出貢獻，達到了設立開發區帶動區域經濟社會發展的目的。為使開發區發揮更大更強的作用，建議由省外經貿廳牽頭，會同省財政廳、人事廳等部門，按照《關於進一步搞好園區建設加快經濟發展的意見》（魯政發[XX]78號）的規定，對科學發展示範園區財政、稅收、勞動報酬、融資辦法等職能落實方面的情況進行督察，配合當地政府把應當到位的職能賦予開發區，建立一級財政體系和管委會主任獎勵基金制度，管委會自行制定工資標準，調動管理人員積極性。建立融資機制，拓寬融資渠道，吸引社會資本和其他各種金融資本進入開發區，增強開發區發展後勁。二是繼續加大西部開發區基礎設施建設支援力度。西部開發區尤其是新核准設立的開發區，還處在建設初期的創業階段，自我膨脹自我發展的能力還比較脆弱，政府在開發區基礎設施建設方面應當給予幫助和支援。XX年，省財政安排4000萬元，對西部開發區進行基礎設施建設資金貸款貼息，放大貸款金額23.6億元，取得了明顯效果。建議省政府將這有效辦法再延長5年。各開發區所在市、縣也參照省裡的做法，提出扶持開發區基礎設施建設的意見。三是建立開發區土地開發整理專項資金。《關於進一步搞好園區建設加快經濟發展的意見》（魯政發[XX]78號）的規定，開發區內的土地有償使用收入，除按規定上繳中央和省部分外，全部用於開發區基礎設施建設和土地開發整理。目前，開發區是建設用地使用量最多、土地集約利用水平最好的區域之一，建議按照國家對建設用地開發使用管理的新規定，省政府對開發區土地有償使用收入上繳省裡的部分，建立專項資金，用於開發區土地開發整理、基礎設施建設和招商引資，由省國土資源廳牽頭，會同省財政廳、外經貿廳提出具體操作辦法。各開發區所在地政府對地方留成部分，也相應制定實施措施和具體辦法。
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