關於全市鄉級公路養護管理情況的調查

關於全市鄉級公路養護管理情況的調查

鐵嶺市人民政府市長助理、市交通局局長高升平

鄉級公路是公路網路建設的重要組成部分，是構成四通八達、暢通城鄉的基本交通通道。近年來，我市鄉級公路的快速發展，大大拉近了城市與農村的距離，有力地推動了農村經濟的發展，促進了產業結構的調整，加快了農業產業化步伐，在統籌城鄉發展、破解“三農”問題、實現全面小康的歷史程序中，便捷、暢通的交通發揮著越來越重要的作用，鄉級公路已經成為廣大農民的“致富路”。但近兩年，全市鄉級公路建設卻出現了一些不容迴避的問題，黑色路面破損嚴重，白色路面坑槽連片，出現了90年代以來從未有過的行路難現象，已經取得巨大成就的農村公路網路建設面臨新的嚴峻的挑戰。

一、全市鄉級公路的現狀

截止2004年底，我市擁有鄉級公路2958公里，佔全市公路總里程的59.4%；其中黑色路面921公里,佔鄉級公路總里程的31.14%。全市108個鄉鎮實現鄉鄉通油路，1498個村實現通公路，佔村總數的98.55%，其中926個村通油路。鄉級公路建設取得巨大的成績,主要得益於上世紀80年代以來20多年的高速發展，特別是實施“村村通油路”工程，全市鄉級公路建設無論是數量還是質量，都得到了空前的提高。但是，從2003年開始，鄉級公路的養護管理水平呈明顯下滑的趨勢，主要表現為：

1、鄉級道路完好率急劇下降，棄養里程和季節性養護里程增多。2002年末全市鄉級道路完好率達到68.7%，年平均63.9%；而2005年五月份僅為44.58%，比2002年年平均好路率降低19.32%，比年末達到好路率降低24.1%。2002年全市棄養里程為零，2005年全市棄養里程達到235公里；2005年季節性養護里程達到1220公里，比2002年的58.8公里增加1161.2公里。另外全市80年代以來修建的黑色路面因無大、中修資金，逐年破損，有些路段坑槽連片，已找不到黑色路面痕跡。值得一提的是今年８月１３日的洪水，造成５８條鄉級公路中斷，沖毀路基43.4萬立方米，水毀路面4.4萬平方米，使本來亟待加強養護的鄉級公路又雪上加霜。

2、養路費投入大幅度減少。2002年全市鄉道養路費投入1424.37萬，2004年投入轉移支付資金761.24萬元,僅佔2002年投資額度的53%。其中：昌圖縣2002年養路費投入1299萬元，2003年實際到位為零，2004年實際到位為30萬元。分別比2002年減少1299萬元和1269萬元。

3、鄉道班房數量快速萎縮，養護人員嚴重不足。2002年全市有道班房77座12872平方米,到2005年則有54座8367平方米,分別是原擁有量的70.13%和62%。2002年全市鄉道有養護人員1807人，2005年只有857人，減少950人，僅佔原養護人員的47.43%。其中：昌圖縣養護人員減少最多，達到701人。

4、擁有的機械裝置出現銳減。2002年全市鄉道班擁有機械裝置86臺,到2005年只剩41臺,佔原擁有量的47.7%。其中僅昌圖縣就減少41臺。

二、造成鄉級公路現狀的原因

2002年之前（含2002年），鄉級公路養護管理形勢之所以一片大好，主要是依據《中華人民共和國公路法》規定自建、自養、自管的“三自方針”，由鄉鎮政府自行解決，省公路局每公里只給500—700元不等的少量養護補貼。各鄉鎮解決養護費用不足的渠道主要是“三提五統”中的“民辦交通”部分，平均每公里3000---9000元（昌圖縣達到1萬元）不等。由於養護資金較充足和管理有效到位，鄉級公路好路率始終處於較好的水平，全市鄉村公路四通八達、暢通無阻。

但是自2003年起，隨著農村稅費改革政策的實施，我市的鄉級公路養護管理方式發生了較大變化：一是鄉級公路養護的資金由養路費投入改為省財政對縣財政實行轉移支付；二是省公路局取消了每公里500元的補貼；三是取消了農民義務工。這種養護管理模式直接導致了鄉級公路現在面臨的尷尬狀況，其弊端可以概括以下兩個方面：

1、管理體制不順，有限資金不能得到充分利用。現在鄉道養護資金完全依賴財政的轉移支付，取消了鄉村的統籌款和農民的建勤工，交通部門不能控制轉移支付資金的使用方向，造成了管理權與投資權的分離。各級財政部門也只管給各鄉鎮撥付轉移支付資金，沒有使用情況的跟蹤管理手段；基層鄉鎮由於財政困難而隨意擠佔和挪用，所以鄉級公路形成了無資金或少資金用來養護的局面。

2、養護管理資金嚴重不足。一是省移支付資金存在少、慢、停、均的問題。少：是每當量公里投入不足。省裡確定三級公路每公里投資7635元，與三級公路養護用料基本相同的四級公路每公里投資為2863元，僅是三級公路的37.5%。我市47.3%的鄉道為四級公路，這樣在用料基本相同的情況下，大部分鄉級公路得不到必要的養護資金。況且就是全部按三級公路標準撥付資金，也不能滿足實際需求。以昌圖為例，全縣平均每立方米沙石料價格為40元，每公里按200立方米計算需要8000元，人工費2000元，這樣計算平均每公里共需養路費1萬元。全縣1160公里的鄉道每年共需養護費1160萬元,然而目前轉移支付僅列支452萬元，嚴重不足。慢，是指轉移支付資金到位慢，例如2005年，時至8月份，財政的轉移支付資金仍未到位，導致道路養護無法進行。停，是指鄉級公路每年提級後，公路里程都有不同程度的增加，而轉移支付資金卻不同步增長，仍停按2003年的里程標準進行投資，致使全市有375公里鄉級公路無養護資金。均，是指各縣、（市）區財政在分配轉移支付資金時，只按各個鄉、鎮公路當量里程平均下撥到各鄉鎮，違背了“區分輕、重、緩、急，實行統籌安排”的原則，不能有效提高資金的使用效益。二是地方配套部分不到位。市、縣財政投入的資金每年都不能列支，形成了30%的轉移支付資金缺口。

三、解決問題的建議

鄉級公路養護管理上存在的問題和困難，嚴重影響了全市公路網路建設的整體發展水平，沒有佔公路總里程59.4%的鄉級公路的暢通，全市5082公里的公路就不能構成完整有效的交通網路，我們取得的來之不易的成績也將隨著公路破損的加劇而付之東流。嚴峻的形勢要求我們必須研究可行辦法，採取有力措施，切實解決好鄉級公路養護管理的問題。

1、高度重視。各級政府要從實施“五大戰略”、統籌城鄉發展、加快城鎮化程序、致富百姓、服務三農的高度，充分認識建設好鄉級公路的重要性，把鄉級公路建設工作納入重要議事日程，一是負責配套資金撥付的市縣兩級政府要按時足額撥付30%的配套資金；二是基層鄉鎮政府要珍惜有限資金，把錢花到刀刃上，嚴禁挪用擠佔，審計部門要跟蹤檢查。

2、明確責任。近日，國務院辦公廳下發《農村公路管理養護體制改革方案》，明確要求建立健全以縣為主的農村公路管理養護體制，鄉鎮人民政府有關農村公路管理、養護、保護以及養護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結合當地實際確定。我們必須藉助這一契機，抓緊制定相關的辦法和措施，進一步明確鄉級公路的管理和養護責任。

3、加大投入。在保證轉移支付資金按時足額到位的前提下，結合今年水毀公路工程的搶防，向上級爭取更多的資金，組織沿線農民投工、投勞，加強公路養護，提高鄉級公路的好路率，確保道路暢通。積極探索市場化融資方式，利用冠名權、綠化權、路邊資源開發利用等，鼓勵、吸引企業等社會力量投資鄉級公路建設。

4、強化管理。按省農村稅費改革精神要求，財政部門應將轉移支付資金在縣財政設專戶管理，由縣級交通部門會同相關鄉鎮制定維修養護計劃，財政部門按計劃撥付資金，實行專款專用。同時，鄉級公路工程也要進行規範化管理，認真執行“四制”；養護實行專業公司試點，資金投放與養護質量掛鉤，從管理機制上建立健全一整套嚴謹的規章制度。