土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構,在規範土地市場,土地資產保值增值,促進國有企業改革,加快城市建設等方面取得了顯著的效果.由於我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導和法律規範還十分缺乏,也沒有比較成熟的經驗可以借鑑,所以執行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題.其中,怎樣以適當的方式和價格,在適合的時間,按照適宜的數量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題.本文根據ｘｘ市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結合有關土地經濟和土地管理的法規和政策,對此進行初步的探討.
一,目前儲備土地的來源和補償標準
(一)儲備土地的來源
按照ｘｘ市政府第33號令《ｘｘ市市區土地儲備暫行辦法》所規定的範圍,目前ｘｘ市儲備土地的來源主要有:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;②市政府指令徵購的土地;③以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地;④因國家建設代徵而未處置的土地;⑤被依法收回的國有土地;⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地;⑦其他需要進行儲備的土地.從以上市政府所規定的土地儲備範圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.
但是,從土地儲備中心實際運作的情況來看,儲備土地的來源範圍和渠道還不夠寬暢.根據ｘｘ市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統計表1(略),可以發現主要存在3個突出的問題:
1.儲備土地規劃用途單一.目前儲備土地的規劃用途基本為居住用地,佔總土地儲備量的96.6%.這使得土地儲備中心難以發揮在政府調控土地市場中的作用,同時也不利於土地資源的合理調配,今後應向工業用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.
2.儲備土地來源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其餘都來自市區停產的工業企業用地,佔總量的90.7%.事實上,舊城改造,城中村改造,城鄉結合部開發都可以提供儲備土地來源,市區擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備範圍.
3.城市土地一級市場未壟斷.目前在ｘｘ市區雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到"一個口子進,一個口子出".由於城市建設飛速發展,基礎設施,公共設施和景觀設施的需求量非常大,相應需要投入鉅額資金進行建設和改造.於是市政府採用以土地換資金的政策,給相關部門一部分土地,由其先自籌資金進行建設,待可出讓土地拍賣後再回收資金.除了土地儲備中心外,能夠對市區國有存量土地進行回收整理開發和制定供應計劃的部門主要有ｘｘ市城市建設發展投資有限公司,ｘｘ市交通建設投資有限公司,ｘｘ市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬於ｘｘ市建委,ｘｘ市交通局和ｘｘ市河道辦.截止XX年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級市場上多頭供應土地不利於政府調控土地供應總量,制約了土地儲備功能的實現.
(二)徵購土地的補償標準
目前,ｘｘ市土地儲備中心在徵購和回收土地時,對土地,地上建築物等進行一定的補償,補償方法按照市政府第33號令執行,分50萬元/畝,40萬元/畝,30萬元/畝3個檔次進行補償.一般對於住宅,商業用途的土地,在環城河以內的按50萬元/畝補償,環城河以外的按40萬元/畝進行補償;對於回收後作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標準進行補償.這種補償辦法簡單,方便,易於操作,但是對於某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大.土地回收時間延長,增加了儲備的成本.另外,根據目前的補償政策,在土地出讓後有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的複雜性.
3個檔次的土地回收補償標準,在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補償方法,但隨著土地儲備制度的逐步規範和完善,這種補償方法的不合理性已日益顯現,主要表現在沒有體現回收土地之間的多種差異性:
1.土地使用權產權結構差異.由於歷史的原因,我國土地使用權產權結構比較複雜,有有償劃撥,無償劃撥和有償出讓等方式,用地單位的土地權益和成本差異很大.目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建築物的投入成本,已經遠遠高於所規定的補償標準,如果按照目前規定的補償標準進行回收,回收難度就特別大.
2.土地原用途差異.回收補償的實際操作是按新規劃用途為住宅,商業用地的地塊,以環城河為界,以內為50萬元/畝,以外為40萬元/畝;規劃用途是綠化,道路用地的統一按30萬元/畝進行補償.而沒有考慮土地的現有用途和用地單位的實際土地收益.
3.土地區位和綜合價值差異.3個檔次的補償分類不能充分體現級差地租理論,因為同在環城河內的不同地塊,其交通條件,地理位置,商服繁華度和公共服務設施的完善程度差別是較大的,因而其價格差別也是很大的.因此,單純以環城河為界劃分的方法就不盡科學,更應以基準地價考慮土地級別範圍.
4.原土地使用單位差異.原土地使用單位包括企業,事業單位,政府機關等,企業又分為國營企業,集體企業和個體企業等,他們取得土地的方式和利用效益有很多差異,企業目前經營情況和社會負擔也不同,但目前的補償標準沒有考慮這些情況,增加了回收土地的難度.
可見,制定合理,科學,可操作的土地補償標準已經成為當務之急,既體現了城市土地儲備制度運作的客觀需要,也對社會穩定和利益平衡有直接的影響.
二,土地徵購的臺理範圍和具體方式
(一)合理的土地徵購範圍
從我國土地所有制的形式,土地儲備機制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度執行的經驗看,合理的土地徵購範圍應是由政府完全壟斷一級土地市場,即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這"一個口子進,一個口子出".根據ｘｘ市區土地本身的特點,我們認為ｘｘ市合理的土地徵購範圍應包括4個方面:
1.進入城市建設用地範圍的農村集體土地.農村集體土地對於城市建設用地來講屬於增量土地範疇.一般包括以下幾種農村集體土地:①因城市擴大徵用郊區農村集體土地;②因規劃和城市建設的需要,徵用"城中村"的集體土地;③因城市建設和規劃的需要徵用集體企業土地.對集體土地變為國有土地,土地儲備中心應嚴格按照《土地管理法》進行徵用,並貫徹保護耕地的原則.對於"城中村",根據城市規劃要求和原則,應該實施"撤村建居"的戰略.
2.城市存量土地中的劃撥土地.城市存量土地中,大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業和單位使用的土地,可以由土地儲備中心代表國家收回,它是土地儲備中心土地儲備的主要內容.劃撥土地使用者的土地主要包括:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產,產業結構調整或者其他原因調整出的劃撥國有土地;②因實施城市規劃,舊城改造和土地整理,市政府指令收購的土地;③土地使用權人申請土地儲備中心收購的土地;④其他需要進行儲備的國有劃撥土地3,城市存量土地中沒有經過出讓和劃撥的土地.由於歷史原因,城市存量土地中還有一些產權沒有歸屬任何單位的國有土地,應該進入土地儲備體系.主要包括:①市區範圍內無主土地;②市政府代徵的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部門依法收回的荒蕪,閒置的國有土地;⑤土地違法案件經依法查處,依法沒收的土地;⑥以出讓方式取得土地使用權後無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地.
4.出讓土地中被政府收購的土地.土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外,還應向土地的二,三級市場開拓儲備土地的來源,即已經出讓給土地受讓人並進入土地二級市場的土地.包括土地受讓人土地開發後進行轉讓的土地和銀行抵押處置的土地等.對於這些土地,土地儲備中心根據土地市場供應計劃和城市發展規劃,必要時可以在土地市場收購,或者行使政府優先購買權,以達到政府調控土地市場的目的.
儲備土地進入土地儲備體系後,應由土地拆遷公司及時完成拆遷,平整,開發,配套等土地整理工作,以便熟地進行出讓.
(二)土地徵購方式及其操作程式
根據儲備土地的來源和物件,其具體徵購方式有土地徵用,土地回收,土地置換和土地購買等4種.
1.土地徵用.國家根據城市建設和發展需要,按照《土地管理法》,將原集體所有土地徵用為國家所有,具體由土地儲備中心實施.其具體操作方式如圖1(略).
2.土地回收.土地儲備中心代表政府按照法律,法規等收回土地使用權的行為和過程.土地回收的主要物件是城市存量土地,可以是無償的,但多數情況下是需要補償的,其操作程式如圖(略).
3.土地置換.土地儲備中心根據市政府的經濟發展戰略和城市經濟結構佈局,對原來在城區內不符合城市規劃或對企業再發展有阻礙的企業和單位進行用地佈局調整,用儲備土地置換出原企業或單位的土地.土地置換的操作程式如圖3(略).
4.土地購買.土地儲備中心在土地二,三級市場上,根據土地儲備和供應計劃,在同等條件下,優先購買土地使用權,增加土地儲備的活動.土地購買主要有如下幾種情況:①土地受讓人進行土地開發後進行轉讓的土地;②銀行抵押需處置的土地;③市場交易價格明顯偏低的土地.土地購買的操作程式如圖4(略).
從上面的4種土地徵購方式我們可以看到,各種徵購方式基本上都經過申請,權屬核定,徵詢,實施補償,變更權屬等幾個階段.但由於每種徵購方式適用範圍不同,每個階段的操作方式和內容有所不同,土地儲備中心應根據實際情況進行具體操作.
三,土地徵購過程中土地補償的原則和標準
從目前城市土地儲備制度的運轉情況來看,土地補償標準的確定是關鍵,同時也是難點.因為土地儲備制度是一種創新,我國現行法律法規目前還沒有專門對其性質進行規定,各城市的做法也不相同.因此,我們只能從土地補償的內涵入手,分析其影響因素,從而確定一些基本原則,並針對不同徵購方式探討具體的土地補償標準.
(一)土地徵購過程中土地補償的內涵
土地補償的本質是對原土地使用人有關土地經濟權益的補償,與土地產權的性質和結構有很大關係.直接影響土地補償的法定權利主要包括土地所有權,土地使用權,土地處置權和土地發展權.
我國現行《憲法》明確規定城市範圍內土地為國家所有,農村土地歸集體所有,國家建設佔用集體土地要通過徵用.因此,徵購集體土地需要對土地所有權進行補償,徵購城市存量土地中的國有土地不需要對土地所有權進行補償.因為徵用集體土地的補償標準由國家規定,並帶有強制性,所有權的補償是不完全的.土地使用權是指土地使用者按照土地出讓合同或劃撥使用的規定對土地經營管理並獲取土地收益的權利,它受有關法律法規明確的約束和保護,所以土地補償構成中應包含土地經營權價格.土地處置權包括最終處置權,出讓和劃撥權,用地約束調整權,轉讓權,出租權,抵押權和繼承權等,對於擁有劃撥土地使用權的原土地使用者完全不具備土地處置權.因此,如果被收購土地是劃撥土地使用權,土地補償不應包括土地處置價格.對於擁有劃撥土地使用權的原土地使用者相應的擁有轉讓權,出租權,抵押權和繼承權,這在出讓合同中有明確規定,土地補償中應包括與其相應的土地處置權價格.土地發展權指土地在規劃或最優利用條件下的價格.我國實施土地儲備制度實踐過程中,收購雙方對土地補償分歧最大的就是發展權價格是否包含在土地補償構成中,由此可能導致收購價格數倍的變化.我國目前設定的土地權利體系沒有直接發展權.但從現行法律法規及土地增值的成因分析,土地發展權應是國家的權力,被收購土地的原使用者,無論是出讓土地使用權還是劃撥土地使用權都不擁有土地發展權.
從土地補償內涵構成的分析中我們可以看出,在現行的法律法規下,土地的補償內容可能涉及土地使用權,部分土地處置權以及部分土地所有權.根據收購物件不同,具體的補償內容是幾種權利的某種組合.
(二)土地補償標準的影響因素
土地權益的大小不僅取決於權利的內容,而且取決於這些權利帶來的經濟效益.因此,在制定土地補償標準時,應結合宗地特點,考慮以下幾個方面的因素:①土地區位因素.土地區位是某宗土地與其所處的周圍環境綜合作用的結果,根據國內外經驗,一般都根據土地區位將城市土地進行分級.②土地用途.土地用途應以土地目前現狀用途為準.這是因為從理論上分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬於土地的外部增值與原土地佔有或使用者無關,其增值收益理應歸社會公有或國家所有.另外從土地的權益分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬於土地發展權的權益,應屬於土地所有者——國家.③土地使用權年限.由於土地價格是各年地租的總現值,在進行土地補償時必然要考慮用地單位剩餘的土地使用權年限.④土地成本.由於歷史原因,獲得同樣性質的土地使用權,其取得土地的成本不一樣,在土地補償中應該考慮.
(三)確定土地補償標準的原則
根據國內外經驗及我國社會主義市場經濟發展的目標模式,我們認為確定儲備土地的補償標準應遵循下面幾個原則:①產權原則.如上所述,土地補償的內涵是土地產權,土地補償標準應與被補償土地經濟主體對土地的權力和利益相一致.②土地補償與安置補償相分離原則.土地收購過程中可能牽涉到土地補償,地上附著物補償,職工或住戶安置補償,企業異地安置補償以及企業債務分擔等經濟關係.在實際操作中,對地上附著物補償和企業債務處理的內涵比較清楚,國家和地方都有相關的規定.而安置補償與土地補償往往區別不開,導致標準混亂.土地補償與安置補償是兩個完全不同的概念,土地補償主要考慮土地權益的大小;而安置補償則要考慮被收購者的生活和居住水平,具有一定的計劃性和福利性.因此,二者的依據和作用完全不同.現實中,許多企業都把安置,搬遷,改制甚至企業扭虧的希望寄託在土地補償上,被收購的土地主要是佔據市中心區域,經營不善或瀕臨倒閉的企業用地.對於這些企業來說,即使其土地不被收購,政府仍需對其進行安置,土地補償與安置補償要分別考慮.③增值貢獻原則.土地增值是指由於經濟發展和土地投資而造成的土地價值提高.由經濟發展和城市擴張,政府對基礎設施投資和建設以及城市規劃等導致的土地增值,應該歸屬於政府或社會公共所有,不在土地補償的範圍內.由土地使用單位對宗地的資金和勞動力投入導致的宗地增值,應該根據貢獻予以補償.
(四)不同徵購方式土地補償標準
1.徵用集體土地按照有關法律法規確定的標準進行補償.國家與被徵用土地者或被拆遷者之間不存在買賣關係,徵地是一種國家行為,土地被徵用者是對國家應盡的一種義務,徵地和房屋拆遷補償以不降低被徵用者的生活和居住水平為原則.從集體土地的用途來看,我們可簡單地將集體土地分為耕地和非耕地兩種情況.根據ｘｘ市實際情況,徵用耕地的補償標準為120元/平方米,徵用非耕地的補償標準為87元/平方米.需要說明的是,這是土地補償標準,若徵用的是鄉鎮企業或個體企業,其安置補償費會考慮的費用應與耕地的情況不同.
2.徵購出讓土地的補償標準.有兩種確定補償標準的方法.一種是直接比照基準地價進行修正,另一種是委託評估機構評估.對於ｘｘ市來說,由於該市已經制定了完整的基準地價體系,宜採用第一種方法.因為基準地價具有全域性,分用途,平均性,有期限,時效性等特點,它又是政府公佈的地價,能較客觀公正地反映土地當前利用狀況.需注意的是,在應用時應針對宗地的區位因素,個別因素,剩餘使用年限等方面加以修正.
3.徵購劃撥土地的補償標準.劃撥土地是歷史產物,原則上採用"收一還一"的政策,土地補償標準以現時徵地成本加上前期開發費用確定.理由是土地所有權屬於國家,企業只有使用權,"收一還一"政策不影響企業的權利.但在企業或單位搬遷時,應按照國家有關規定進行額外補償(除土地補償外).考慮原土地的取得方式和成本,根據ｘｘ市實際情況,可以按以下標準進行土地補償:①無徵地依據,使用國有存量土地的,按上年市區徵用非耕地平均補償標準給予補償;②有徵地依據,證明該劃撥土地原是徵用集體耕地的,按上年市區徵用耕地的平均標準給予補償.
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