對當前安全生產監管執法體系的思考

法體系是指具有不同職權的國家行政機關或行政機關授權的執法組織為執行法律而構成的相互配合、相互分工的有機聯絡的系統。安全生產監管執法體系就是各級人民政府負責安全生產監督管理和行政執法的組織機構與有關部門職責科學分工、行政執法人員合理配置、監督執法機制協調高效的統一體，即安全生產監管執法的機構、人員、職責、機制的有機結合。

一、當前安全生產監管執法存在主要問題

（一）編制機構不全，基層監管工作步履艱難。繼XX年11月1日頒佈施行《安全生產法》後，國務院依據《安全生產法》作出了《關於進一步加強安全生產工作的決定》（國發［XX］2號,以下稱《決定》）。《決定》指出“縣級以上各級地方人民政府要依照《安全生產法》的規定，建立健全安全生產監管機構，充實必要人員，……”。經過2年努力，截止XX年9月，浙江省101個市、縣(市、區)已全部設立了獨立的監管機構。在此基礎上，XX年11月1日頒佈施行了《浙江省安全生產條例》（以下稱《省條例》），《省條例》規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處應當根據安全生產監督管理工作的需要，建立或者確定安全生產監督管理機構，配備安全生產監督管理人員，……”。有了這個“尚方寶劍”，鄉鎮(街道)相繼組建了相應的監管機構。XX年2月29日浙江省政府辦公廳又下發了《關於進一步加強鄉鎮(街道)安全生產監督管理工作的意見》（浙政辦發［XX］14號,以下稱《意見》）。《意見》指出，一是要充分認識鄉鎮（街道）安全生產監督管理工作的重要性；二是明確了鄉鎮（街道）安全生產監督管理工作職能；三是要切實加強鄉鎮（街道）安全生產監管體系建設。至此，縣級以上尤其是鄉鎮（街道）級政府的安全監管職能得到進一步明確，安全監管執法體系得到進一步健全和完善。但是，由於省（市）級政府至今尚未出臺與《安全生產法》、《決定》、《省條例》、《意見》相配套的、剛性的、統一的編制機構檔案。負有安全生產綜合監督管理職能的市、縣（市、區）安全生產監督管理局內設機構（包括機構職責、機構名稱、機構只數等）不統一,上下不對口,一定程度影響上傳下達以及上級指示精神貫徹落實；己經組建的鄉鎮（街道）級監管機構，因上級政府沒有正式下達行政或事業編制，其監管機構有“巢”無“鳥”，既使有人，或是內部調劑，或是身為其人，實是兼其職，鄉鎮（街道）監管執法層面仍然是斷層，處於最基層的鄉鎮（街道）的安全生產監管執法工作依然步履艱難。

（二）監管力量薄弱，難以適應執法監察需要。以我區為例。西湖轄區總面積312.43平方千米，轄2個鎮、9個街道和118個社群、54個行政村，常住人口66.75萬人，暫住人口10.71萬人。區內有全國文物保護單位3處、省級文物保護單位10處，建有民族英雄和革命烈士的陵墓、牌坊、陳列館16處。省委、省人大、省政府、省政協機關均集中設在西湖區。西湖風景名勝區、西溪國家溼地公園、之江國家旅遊度假區、杭州國家高新技術開發區江北區快和浙江大學等近百所高等院校、科研院所坐落區內。到XX年6月止,全區法人企業達9814家,個體工商戶17000家。而在監管力量方面，目前區級層面僅有行政編制10人、事業編制6人；11個鎮（街道）雖組建了安全生產監督管理辦公室（科），規定增配科室副職1名、明確1名科室人員承擔安全生產監督管理工作，但是，由於其人員是內部調劑，增配的1名副職和明確的1名科室人員均還兼管其它工作，其實每個鎮（街道）只有1人是專職安管人員。與我區監管範圍、監管任務相比，我區的安全生產監管力量極為薄弱，安全生產監管機構設定與人員配備呈“倒金字塔”結構，越到基層，監管監察力量越薄弱，難以適應安全生產監管執法工作的需要。

（三）監管職責不清，綜合監管部門職能難以履行。安監部門對安全生產工作實施綜合監督管理，從理論上講不難理解，它是一個大安全、大概念、大範疇。但是，由於對綜合監督管理本來涵義被曲解，安全生產綜合監督管理部門成了個“大籮筐”，只要是涉及安全的都往裡面裝。突出的問題表現在。一是綜合監管部門與專項監管部門的監管內容、監管範圍、監管職責不清，越位、錯位、推委現象難以避免。尤其是發生事故後，遭老百姓遣責的不是專項監管部門，而是安監部門，直接把安監部門推向一線。專項監管部門也是能推則推、能避則避。二是綜合監管內涵不清，綜合監管部門職能不能正常履行。《安全生產法》頒佈實施後，雖然國家也頒佈實施了一些配套法規、規章和規範性檔案，但仍缺乏可操作性的法律規範，不能適應監管執法工作實際需要。尤其是《安全生產法》中確定的綜合監督管理內涵不清，使得綜合監管部門的綜合監管職能不能正常履行，一些法律規範確定的制度得不到有效執行，一定程度影響了安全監管執法工作的開展。三是一些常識機構設定重疊，不利綜合監管和協調。為加強政府對安全生產工作的組織領導，統籌協調各職能部門的工作。目前，從中央到地方均設立了諸如“安全生產委員會”、“防火安全委員會”、“交通安全委員會”等組織。這三個組織不能說不重要，也不能講不可設。問題的關鍵是，就這三個組織而言，其指導思想都是圍繞安全這個中心開展的。而現在是一分為三。各唱各的調、各自為政，頭痛醫頭、腳痛醫腳現象也難以避免，不利巨集觀管理和指導，不利綜合監管，不利統籌協調。

（四）監管手段落後，安全監察工作受到制約。經濟的快速發展，新工藝、新技術、新材料及新裝置不斷應用於生產經營領域，安全生產監管手段、執法水平與當前經濟快速發展不相適應的矛盾突現。主要表現在。一是財力、物力、人力配備少，資金、車輛、人員、通訊工具匾乏，影響正常工作開展。二是安全生產執法監察工作專業技術性強，大部分執法監察人員因缺乏工作經驗和專業知識，執法水平有待提高。三是安全生產執法監察缺乏有效的技術保障手段，安全生產資訊、宣傳、培訓、應急救援等體系極不健全，安全檢測檢驗、安全評估和鑑定、安全標識和安全防護用品管理等尚未在全國各行業普遍、有效地推行，執法監察難以有效開展，這些情況嚴重製約著安全監管監察工作的有力開展。

二、對當前安全生產監管執法工作的幾點見解

（一）建立健全縱向到底的安全生產綜合監管執法機構是建設安全生產監管執法體系的核心。一是監管機構編制及人員的配置，應依據當地管轄範圍大小、任務輕重、生產總值(gdp)、人口等綜合要素，依法、科學、合理配置機構編制及人員，切忌“一刀切”。二是在鄉鎮（街道）級政府建立與之相對應的監管機構。目前，絕大多數鄉鎮（街道）雖組建了相應的機構，但是，各地做法不盡相同，就人員而言，有的是通過地方途徑招聘解決人員，有的是在鄉鎮（街道）內部調劑解決人員，且組建的編制機構找不到法律依據，主要是省（市）級政府尚未下達過有關編制檔案，缺乏法律支撐，使必造成人員得不到穩定、工作經費落實不了、正常監管執法工作開展不起來。對此，鄉鎮（街道）級政府監管機構，應由省（市）編制委員會依據上述要素確定機構、編制和人員，統一機構名稱、統一編制性質、統一監管範圍、統一監管職責。

（二）明確安全生產監管執法職責，是建設安全生產監管執法體系的關健。一是在目前安監部門尚未實行垂直管理，省級以下安監部門保持現有規格的情況下，為有利於協調有關專項監管部門的監管執法工作，現有的“安全生產委員”全面負責安全生產工作是可行的。建議“防火安全委員會”“交通安全委員會”等有關安全生產組織統一納入“安全生產委員會”，以利統一協調、統盤全域性、綜合治理，提高工作效率。二是明確《安全生產法》中“綜合監督管理”的內涵。《安全生產法》第九條“縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”，在實際工作中安監部門不好操作。舉個簡單例子：企業內部防火間距問題，是消防部門主管，一旦有問題要整改或處罰，應由《消防法》來調整。如果安監部門發現了問題，目前充其量只能是下發整改指令書的同時告知消防部門，也是比較妥當的辦法。但是，問題在於安監部門下達的整改指令書，企業向安監部門反饋整改情況後就不好操作了。再是，安監部門雖告知了消防部門，若消防部門由於種種原因，企業內部防火間距問題遲遲得不到整改的話。此時，安監部門是再直接監督企業還是監督消防。按照《安全生產法》規定理解，安監局可以監督消防部門履其職盡其責。問題的關鍵在於安監部門應該用何種方式進行監督。如果安監部門只是口頭告知消防部門，在此過程中一旦事故發生，責任追究起來，安監部門是空口無憑了。對此，明確《安全生產法》中“綜合監督管理”的內涵，即明確綜合監督管理職責、範圍、內容、方式、手段以及明確監管執法主體勢在必行。

（三）組建高素質的安全生產監管執法隊伍，是建設安全監管執法體系的基礎。一是要通過建立安全生產執法監察人員素質基本標準、健全選拔制度、合理配置專業、加強執法監察人員培訓、建立專家型執法隊伍等途徑，加強執法隊伍能力建設。二是各級政府應按照國家安全生產監督管理總局下發的《關於加強各級安全生產監督管理機構裝備配置工作的通知》(安監總規劃［XX]194號)精神，加強執法監察裝備建設。三是儘快出臺安全生產監督檢查方面的專門規定，改變安全生產監管規範分散於各單行法律、法規之中的現狀。四是加快與《安全生產法》配套的具體制度的制定與修改，以適應安全生產執法監察實踐的需要，主要包括安全生產責任追究制度、安全生產許可制度、事故報告制度、安全評價制度、安全生產國家標準、從業人員緊急避險制度、安全舉報獎勵制度、安全事故損害賠償制度等。五是制定安監行政執法的服裝配製、警示標誌標識、執法裝備及技術資訊等方面的法規。六是建立和完善執法監察資訊系統建設、檢測技術支撐、安全評價、宣傳培訓等安全生產服務體系。

（四）形成安全生產監管執法長效機制，是建設安全生產監管執法體系的保障。一是按職履職盡責。綜合監管部門除履行自身職責外應當是更巨集觀、更超脫，儘量從具體的事務中解脫出來。綜合監管部門主要負責協調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監管工作，組織有關生產安全事故調查處理。二是處理好部門之間關係。綜合監管部門應當依靠專項監管部門做好工作，調動各方面的積極性。在與有關部門的關係上，安全生產監管部門應當做到“多指導、多支援、多協商”、“不包辦、不干預、不爭利”。三是建立工作制度。雖然各有關部門各司其職，但彼此之間仍需經常溝通情況，交流經驗，研究問題，提高監管執法水平。通過安委會辦公室或建立聯席會議、聯合辦公制度加強工作聯絡。四是聯合執法。針對一些安全問題突出的行業、企業、區域和重大、特大生產安全事故，綜合監管部門應與有關部門聯合組織集中的或專項的安全檢查執法活動。綜合監管部門、有關部門還應與司法機關建立密切協調的執法機制，運用多種法律手段將行政處罰與刑事處罰結合起來形成疏而不漏的法網。