電力法是規範電力生產、配置、使用和電業管理的法律部門。其調整物件和範圍主要包括三方面：（1）電業經營許可關係， 即電力企業經政府許可而取得電業經營權的關係。（2）電力生產與供應關係。 即不同電力企業之間的產、輸、配電關係和電力經銷企業與消費者之間的電力供應與使用關係。（3）電力及電力設施保護與管理關係， 即政府保護和管理電力企業、電力和電力設施的關係。
1995年12月28日，第八屆全國人大常委會第十七次會議通過並頒佈了《中華人民共和國電力法》，隨後又相繼出臺了一系列的配套法規和條例。本文試圖從電力法基本制度實施過程中所遇到的問題著手，探討培育中國電力市場亟需進行制度創新的要點及方案，以期為中國電力法制建設和電力工業體制改革獻計獻策。
一、電力法基本制度中若干難點分析
中國電力法基本制度設計，基於當時的國情。其一，電力嚴重短缺。“……進入70年代，電力與國民經濟發展的比例失調越來越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益頻繁……”（注：參見黎鷹：《電力法出臺始末》，載《中國電力報》1996年3月10日，第2版。）在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問題。這一點從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。（注：在立法過程中，對電力法名稱曾出現爭議，或稱“電業法”或稱“電力工業管理法”等，最後定為“電力法”，這表明立法的出發點在於電力這一法律關係之客體，而忽視了電業這一法律關係之主體。因此，電力法律關係主體缺位或定位不明確的弊病就在所難免。）其二，當時正處於新舊體制轉軌時期，立法者不得不採取“立足現實，面向未來”的方針：既遵循當時的體制規範和行為準則，又力圖為將要實行的新體制留下制度空間。所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計劃經濟舊痕，另一面業已顯露出市場經濟的幾抹新色。而隨著改革程序的加快，電力法在實施過程中相應出現兩個極端：一部分保守的制度規定，執行伊始就陷入滯後之窘境；而另一些超前性規定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠水”。電力法的實施因而顯得困難重重，陷入山重水複疑無路之境地。現擇要分析如下：
（一）電力監督管理制度
電力法第6條是關於這一制度的規定。據此規定， 電力監督管理部門主要為國務院電力管理部門和縣級以上地方人民政府經濟綜合主管部門，他們有權在本行政區域內行使對電業的監督管理權。這一規定清楚表明，電力工業將順應市場的要求實行政企分開的體制新格局，電力法將電力監督管理權由過去的電力企業剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業在電力市場中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責為：公平競爭的裁判員、市場矛盾的調解者、市場偏差的糾正者和市場缺陷的彌補者，對正處於向市場經濟過渡的中國電力市場而言，政府還應是重要的市場培育者。而電力企業在蛻去了行政管理的外衣後，應還原為單純的民事主體。
從各國電力立法及司法實踐來看，政府對電力企業行使必要的、有效的監督管理職能，是實現電力法立法目的至關重要的一個環節。所以，即使是電力市場高度發達的國家，也都存在程度不同的政府對電力企業的監督管理制度。究其根源，在於電力生產交換的共性使然。因為電力從生產到分配、消費是同時完成的，加之生產供應設施在特定地域的公用性，使得電力行業具有天然壟斷性；電力作為現代社會不可缺少的能源，在給千家萬戶帶來福利的同時亦對他人生命和財產構成潛在威脅。所以，政府必須通過行使監督管理權限制自然壟斷，維護處於弱勢地位的消費者權益並保證公共安全。可見，電力監督管理制度設計符合各國電力立法慣例，同時也合於建立中國電力市場的總體目標和改革現實的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實處，主要原因在於：第一，相應機構的設定久未到位。電力法生效後，由其設定的行使電力監督管理權的“經濟綜合主管部門”卻遲遲未得到確認。在這種情況下，仍由國家電力公司行使電力監督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規定了行政權力主體，而對權力內容（諸如監督管理的具體事項、程式及辦法等）缺乏明確細緻規定，使之不具有可操作性。如此一來，電力監督管理權與電力企業從制度規定的“剝離”到現實的“脫鉤”成為電力法實施的難點之一。
（二）多渠道辦電廠及國家統一管電網制度
此即所謂“電廠大家辦，電網國家管”的制度，它由電力建設制度和電網生產管理制度構成。依據電力法第二章，電力建設採取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始於1985年（注：參見1985年國務院轉批原國家經委、國家計委、水利電力部、國家物價局《關於鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》。），針對當時電力短缺的主要原因在於電源不足，而電源不足又源於國家可用於投資興建電廠的資金匱乏。於是，將由國家壟斷的電力建設市場予以放開，允許多元投資主體資金進入的政策應運而生，並由此形成多家辦電、聯合辦電的新格局。這一制度對拓寬電源建設資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認。依此規定，電力投資者對投資形成的電力享有法定的權益。併網執行的，電力投資者享有優先使用權，未併網的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業改革實踐中，這一制度規定仍顯示出其不完善之處：首先，對電力投資者投資生產出的電力所享有的法定權益沒有予以明確。依據民法原理，財產所有者對其所有的財產應依法享有佔有、使用、收益、處分四項權能，據此，電力投資者對電力亦不應僅具有優先使用權，更重要的還應具有處分或投資收益權。因為優先使用權對投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但並不能帶來投資資本的增值和利息，而後者才是投資電力的根本利益驅動劑。所以，應該進一步明確並落實投資者的處分及投資收益權等法定權益，以便更大地調動投資者投資電力的熱情。第二，電力法第15條規定含義不明。依據此條規定，電力建設企業在建設發電工程專案時，負有將電網配套工程與環境保護工程同時設計、建設及同時驗收、投入使用的義務。由此可推知，電網配套工程建設應由電力建設投資者籌資或出資，建成後所有權亦應由其所有。但接下來的問題在於：非自備電力建設企業將建成的電網配套設施併網執行，並將電網配套設施交由電網企業經營的情況下，電力投資者對電網設施的所有權應該如何體現呢？換言之，電網建設者與電網壟斷經營企業之間的產權應如何劃分呢？這個問題電力法並未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個難題。此問題不解決，大家辦電的積極性終會受到遏制，電源增長速度就會受到極大影響，中國電力市場建設難以加快程序。可見，集資辦電制度也需要進一步明確上述問題。
電網生產排程是電力生產系統的中心環節，因而電網生產排程制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網生產排程主要集中體現在電力法第三章規定及電力法出臺前國務院及有關主管機關頒佈的有關電網排程管理條例、實施辦法及釋義中。（注：主要包括1993年6 月國務院頒佈的《電網排程管理條例》、1993年11月電力工業部發布的《電網排程管理條例釋義》及1994年10月的《電網排程管理條例實施辦法》。）根據這些規定可知，電網生產排程制度實行“統一排程，分級管理”的原則（電力法第21條）。為什麼電網要實行統一排程呢？原因主要有以下幾個方面：首先，電力產品的特殊性。電力具有不能儲存的特性，必須由生產、輸送、供應使用裝置三部分組成的生產分配系統來同步完成生產和消費。可見，電源、電網、供用電裝置是電力系統重要的物質基礎，其中電網又是連線發電和用電的樞紐，電力供應和使用的安全、經濟、優質、高效主要由電網的正常執行予以保障。而欲實現電網的正常執行，就須以統一排程為前提，所以，電網執行的統一排程首先是電力生產的客觀規律決定的。其次，源於電網發展的整體性要求。各國經驗表明，發展整體大電網可獲得巨大的技術經濟效益，提高電能質量和供電可靠性，因此現代電力系統的發展趨勢是朝著大電網、超高壓、大機組、高度自動化的方向發展。與之相適應，電力生產組織形式宜採用統一排程、分級管理的方式，以此有效避免電網事故的發生。再次，由於電力市場的開放統一性。電力市場就是電力商品的交換場所，電力必須通過電網進行運輸、交換，所以，電網作為電力市場的載體，與電力市場的空間範圍是一致的。電網與電力市場脣齒相依的關係決定了應加強電網統一排程，協調執行，否則，電力交換分配就可能陷於無序狀態。
綜上所述，為著在不久的將來形成全國聯網、開放並統一的電力市場，電力法在總結我國電網執行實際並借鑑國際大電網執行經驗的基礎上，將“統一排程，分級管理”確立為電網生產排程基本制度。但此項制度在今天卻已面臨市場經濟新形勢的嚴峻挑戰，存在一些亟待澄清和解決的問題：首先，統一排程權由誰行使？電力法對此並未予以明確。根據此前國務院及主管部門釋出的一系列行政法規、條例的規定，電網統一排程權由國家各級電網排程機構行使。“各級排程機構分別由本級電網管理部門直接領導，它既是生產單位，又是電網管理部門的職能機構，代表本級電網管理部門在執行中行使排程權。”（注：參見《電網排程管理條例實施辦法》第5條。據此， 電網排程機構依次分為：國家的電網排程機構；跨省、自治區、直轄市電網排程機構；省、自治區、直轄市級電網排程機構；省轄市級電網排程機構；縣級電網排程機構。各級電網排程機構在電網排程業務活動中是上下級關係，下級電網排程機構必須服從上級電網排程機構排程。）據此得知，在舊的體制中，電網統一調
度權在性質上屬於行政權，由國家各級電力行政主管部門通過相應電網排程機構實現，這就意味著，作為生產機構的電網企業同時又承擔電網排程的行政管理職能。那麼，在電力企業體制已朝著市場經濟轉軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續適用嗎？與此相關的另一個問題便是，既然舊模式中的排程權屬於行政權，其行使方法主要表現為與此相聯絡的統一計劃、指揮、協調及下級服從上級的指令等行政手段，（注：參見《電網排程管理條例釋義》第4條。）那麼， 在各級電網排程機構已經逐漸擺脫行政隸屬關係，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行？對這兩個問題，首先無疑應作否定回答，這一點在改革中已取得共識，但進一步的問題在於：通過何種手段實現新形勢下的統一排程？此問題有待理論及立法做出正確回答。
（三）農村電力建設和農業用電制度
電力法專設第六章對此制度予以規定，農村電力是我國電力建設的薄弱環節，解決農電問題的根本出路在於加大資金投入。而國家目前資金有限，單靠國家投資顯得力不從心。所以，電力法對農村電力建設相應採取“國家扶持，地方為主”的立法政策（注：參見電力法第46、47 、50條。）。同時，為開發農村這個頗具潛力的電力市場及實現“電力扶貧共富工程”的巨集大目標，國家電力公司還專門設定了農電發展局，負責指導或參與農村電源及電網建設。（注：參見《中國電力報》1997年8月7日，第1版。）這樣， 就意味著未來的農電市場可望出現國家與地方政府同心協力，齊抓共管的新局面，但這也同時意味著未來農電市場仍會存在不同投資主體的發輸配企業，因此，農電市場在發供電主體、管理體制、供電方式及電價等方面，將會保留雙軌制乃至多軌制。如果他們之間的關係得不到妥善處理，就有可能使目前存在於農電市場之中的諸如體制不順、大小電網並存、交叉供電、電價過高等等弊端繼續作祟。農電問題事關中國農業和農村的發展，事關中國億萬農民的幸福和富裕。所以，在電力法實施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農電制度優勢得以充分發揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認為，其難點還在於如何理順農電市場中國家與地方等不同投資主體間錯綜複雜的關係這一問題上。
通過對電力監督管理、大家辦電廠、國家管電網及農電這三項電力法基本制度的擇要分析，可以發現，電力法在實施過程中存在的難點集中體現於：第一，政府與電力企業之間關係沒有理順，一方面電業監督管理主體缺位，另一方面中央國家電力企業同時充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業之間的關係沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業之間產權不明確和發、輸、配各電力企業經營範圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認為，最根本的原因可歸結於一點：中國目前缺乏符合市場經濟規律的電業權制度，因而嚴重阻礙了中國電力市場的發育，進而引發上述問題。所以，解決問題的關鍵在於儘快建立並完善電業權法律制度，在此基礎上，進一步理順電力市場主體間的關係。
二、電業權法律制度的創新
電業權是電業投資者依法經政府許可，在一定區域內的電業專營權。（注：肖乾剛、肖國光編著：《能源法》，法律出版社1996年版，第171 頁。）此定義所含要點為：（1 ）電業權是在一國領域內進行電力開發經營活動的一定地域內的壟斷經營權。它作為主權國家不可分割的組成部分，應由國家享有。（注：1974年聯合國通過《各國經濟權利義務憲章》第2條第1款規定：“每個國家對其全部財產、自然資源和經濟活動享有永久主權，包括擁有權、使用權和處置權在內，並得自由行使此項權利。”轉引自江平主編：《中國礦業法律制度研究》，中國政法大學出版社1991年版，第8頁。據此，電業權屬於國際法上國家主權的一部分， 同時在國內法上它又是國家作為民事主體所享有的財產權利。）申言之，應由政府代表國家享有此項權利，其他任何人未經政府許可，不得在一國地域內從事電力開發經營活動。（2 ）電力生產經營包括在特定地域內開發、輸電、配電一系列活動。相應地，電業權可劃分為開發權、輸電權、配電權三種基本型別。
由上可見，電業權本質上是一國政府對其國土內的電力自然資源所享有的開發利用權。在計劃經濟體制中，電業權象其它自然資源一樣，未被作為有價值的商品通過市場等價交換，而是由政府通過行政許可的方式交由國家壟斷企業經營。市場經濟體制下，電業權的價值意義才得以體現出來，並逐漸為人們所認識：因為特定地域的電力網路系統的生產設施大部分是共用的，不能無限設定。易言之，附著於電業權的某一地域的電力資源，只能開發一次，不能重複開發。為此，電業權具有稀缺性，此其一。其二，通過行使電業權，進行電力開發經營活動可以獲得豐厚的利潤。所以，電業權具有效用。其三，由於開發利用電力的生產經營過程必然涉及到對大氣、生物等環境資源的利用，而在一定的經濟技術條件下，適合於人類生存與發展的環境生態質量總是稀缺的，故而環境價值論的觀點已為經濟學家所認同（注：王軍著：《可持續發展》，中國發展出版社1997年版，第228頁。）。既然環境資源有價， 那麼包含了環境資源開發利用權的電業權亦應相應有價。故而，不能再將電業權作為無價物通過行政手段無償分配，而應通過市場進行有償配置。所以，實現電力工業體制轉換並在不遠的將來建成中國的電力市場，首先就要確立全新的電業權市場供給觀。在承認電業權具有資源價值的基礎上，通過安排電業權產權制度，確定和培育產權主體，界定產權邊界和交易規則，將電業權及其產品納入市場供給制度。這樣，中國電業政企難分，投資不足、產權模糊、價格扭曲等等問題就可望得到根本醫治，電力能源開發、利用、規劃的合理化和安全、效率、持續供給的終極目標也可望得到實現。欲實現電業權制度創新，須首先在理論上對電業權有所認識。作者試對其幾個基本點加以說明：
第一，電業權與電力是兩類不同客體，電業權是對特定地域內電力自然資源所享有的開發利用權，其性質為準物權（注：作者認為，電業權作為一種財產權利，既非債權，也非物權，但其性質、特徵有些與物權相似，應準用物權法有關規定，故定性為準物權為妥。）。電力是基於對電力能源資源及環境資源的開發利用所產生的產品，其上附著的是所有權。但電力與電業權是不可分的，電業權是民事主體進入電力開發經營領域的入門證，一般民事主體要通過直接生產支配電力而獲取利益，首先必須取得電業權。所以，電業權的優化配置是電力生產高效持續增長的前提條件。為此電力市場配置客體應該同時包括電業權及電力。
第二，電業權的特徵。（1）電業權具有法定性。 電業權既為準物權，則其種類、效力、設立、變更、消滅等均應由法律予以強制規定，不允許當事人自由創設，此乃“物權法定主義”的必然要求，所以，電業權人只能在法律規定的範圍內享有並行使電業權。（2 ）電業權具有可轉讓性。即作為無體財產的電業權本身可依照法定方式和程式轉移給其他人。電業權人對於電業權的利用方式原則上應包括買賣、投資、質押等，但由於電業權上寄託了諸多的國家利益及社會公益，如資源利益、能源利益、安全利益等等，因此電業法對這種權利的轉讓應予以必要規範和管理，以限制電業權人的自由轉讓行為。（3 ）電業權是一種支配權。電業權人可通過對電力工程設施和電力直接行使佔有、使用、收益、處分的權利來獲取利益。電力工程設施等動產和不動產是進行電力生產供應的物質基礎，通過支配電力工程及設施，電業權人可生產出電力並取得對電力的所有權。電力在民法上屬自然力形態的物，同時它又是現代社會應用最廣泛的能源商品，故此，電業法一方面保護電業權人對電力設施工程和電力的合法權益，例如，規定電力投資者對投資形成的電力，享有法定權益；使用者應當按照國家核准的電價和用電計量裝置記錄，按時繳納電費；電力設施受國家保護等等。另一方面，又對電業權的行使附有一定的義務。例如，規定電力企業應當對電力設施定期進行檢修和維護；供電企業應當在批准的供電營業區向用戶供電，執行相同的電價標準；接受電力管理部門的監督檢查等等。由此，使電業權人在依照自己的意志支配電力工程設施及電力取得利益時，不違反國家及社會的公共利益。這種對支配權的限制既是電業有序運營的需要，也是維護國家及社會利益的需要。（4）電業權具有排他性。 電業權的排他性是在特定區域內不能有兩個或兩個以上互不相容的電業權。例如電力法關於供電營業區的劃分就表明在某一供電區域範圍內只能存在一個配電權。電業權的排他性特徵使電業權具有雙重功效：一方面，對電業權人而言，他享有特定地域內壟斷經營電業的權利；另一方面，對整個社會而言，電業權的排他性構成對濫用稀缺自然資源的屏障。申言之，排他性意味著排除一切非電業權人對電力自然資源的任意濫用，僅限於保護電業權人對權利保障範圍內的稀缺資源進行利用和再生的統籌安排。這樣，電業權在實現個人收益最大化的同時也使社會收益最大化，從而達到保障電業權人私益和電力可持續供給公益的雙重目的。
第三，電業權的種類。根據電力生產、分配、消費的不同過程，電業權相應可劃分為各自獨立又彼此關聯的不同內容的權利，具體包括：（1）開發權， 指在特定區域內進行電力生產及配套設施建設並生產電力的權利。（2）輸電權，專門管理特定地域主網架， 並負責運送電力的權利。（3）配電權， 在特定地域直接向用戶供應並銷售電力的權利。此三項權利既可以合併為一個整體由同一電力企業享有或行使，同時也可以分割開來，分別轉讓給不同的電力企業。但是，電業權種類不同，則其取得條件不同。（注：例如《供電營業區劃分及管理辦法》第5 條規定：受讓取得供電權，須具備能滿足該地區用電需求的供電能力；具有與經營業務相適應的資金、場所、設施和技術條件等。反之，電力企業所取得電業權種類不同，則相應表明其生產經營能力及範圍不同，因而企業性質也不同。所以，電力企業可以依據它所取得的電業權種類不同而進行分類，劃分為電力開發（生產）企業、輸電企業、配電企業。據此，企業性質和經營範圍就清晰可辨。
對同一種類電業權還可依據地域範圍及其資源狀況、經濟結構再進行劃分，如開發權，可依據地區資源狀況區分為水電開發權、火電開發權、核電開發權等。再如，輸電權及供電權可根據各地產業結構、電網結構等實際情況劃分為不同地域範圍的營業區。總之，電業權種類和地域範圍應是劃分不同性質的電力企業及其經營範圍的主要依據。這正是對電業權進行分類的法律意義之所在。
第四，電業權的行使方式。電業權行使方式可分為一體化行使及分割行使兩種不同的方式。前者指將開發權、輸電權、配電權合併，由同一電業權人行使；後者指將不同型別的電業權分割，不同的電業權人只單獨行使其中一種。從世界範圍來看，電業權行使方式不同，則電業產業結構形態及電業競爭方式、程度相應不同：
（1）電業權以國家壟斷公司一體化行使方式為主， 同時將部分開發權及配電權分割，分別由不同電業權人行使為輔的方式。由此形成垂直壟斷的國家電力公司與多家發電及配電公司的產業佈局。其主要特徵為：輸電系統由垂直壟斷的國家電力公司獨家經營，且該輸電公司同時擁有垂直壟斷的部分發電和配電業務，但發電及配電系統允許其他公司參加。在這種方式中，實行發、輸、配一體化經營的垂直壟斷公司，顯然處於絕對的優勢地位，因而電力市場難以形成完全競爭的態勢。
（2）將開發權放開，交由不同的電業權人行使， 而將輸電及配電權合併，由同一電業權人壟斷行使，相應形成多家發電公司與一家輸配電公司的產業結構。這種模式在發電環節引入了競爭機制，但在電源仍處於短缺狀態並且使用者不能直接向發電公司購電的情況下，發電公司之間的競爭也是極為有限的，電力市場仍為賣方市場。
（3）將開發權、輸電權、配電權完全分割開來， 並全面予以放開，由不同電業權人分別行使，由此出現多家發電、配電及輸電公司之間完全競爭的電業市場形態。這種方式的最大特點就在於供需雙方即電力生產者與使用者可以直接見面，相互之間有完全選擇權，而輸電和配電企業則改變為專門從事電力運輸和供應服務，僅收取“運輸費”和服務費的經營企業，不再從事電力買賣業務。如此一來，使用者在電力市場中的地位和作用凸現出來，成為刺激生產和交換的“源頭活水”。此即為完全競爭的電力市場。
由上可知，電業權行使方式不同，不但使電業結構形態不同，而且還使得電力配置市場化水平產生較大差異。體制改革前，我國電力工業結構形態基本上採取第一種型別，即實行中央電力企業發、輸、配一體化壟斷經營為主的方式。由於這一結構形態限制了公平自由的電力市場的形成，並導致一系列負面效應，例如，成本居高不下、服務水平低劣、缺乏技術創新激勵機制、漠視使用者利益等等。故此，採用這種模式的許多國家已經或正在進行改革，朝著上述第三種“多家發電、配電及輸電公司的”理想模式邁進。但要採取這種體制，眾所周知，必須有充足的電源（不缺電），要有很強的輸電網路，要有現代化的電網管理手段，而我國目前還遠不具備這些條件。因此，電力法及國務院（1996）48號檔案確定的以“電網國家管”為特色的電力體制結構形態是符合我國電力工業發展水平的較為明智的選擇。據此，我國目前要解決的問題就是如何以電業權為依據建立不同於上述三種類型的新型電業產業結構，使之既有利於市場競爭機制的形成，又符合“電網國家管”的產業政策。
電業權的上述基本方面表明，電業權不僅具有財產價值，而且對於劃分電力企業的性質及經營範圍、合理安排電業產業結構具有重大的意義和作用。因而，欲建立中國的電力市場，僅有電力商品價值觀還不夠，還必須確立電業權的商品價值觀，同時實現電業權及其產品-電力的優化配置。
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