《公文處理案例精選》是一本由我會會員、四川大學楊戎教授主編，即將由四川人民出版社出版的新書。該書系“四川省祕書學會慶祝新中國成立60週年獻禮叢書之二”。該書將在xx年春節與讀者見面。該書分為10章約35萬字，採用案例評析寫法，收集案例近200個，彙集了作者在多年公文教學科研中與全國各地區、各行業的公文工作者的互動交流中收集的各種問題和事例。該書內容緊貼公文處理實際，可操作性強，既介紹了大量實際部門可資借鑑的寶貴經驗和成功做法，又提供了豐富的公文處理參考資料以及查詢線索，也不乏有關學者對於新時期公文處理工作發展的獨到見解和具有新意的探討意見，值得公文工作者閱讀。近期各地不斷有讀者來函來電詢問該書出版情況，以下是作者從該書各章摘選的若干案例，以饋讀者。
【案例2-14】領導一句批示語豈能代替政府文
某省s縣太行市場原由該縣工商局和眾多商戶聯合興建，而僅憑副縣長在工商局的請示報告上籤“同意”之後，市場就被所在村莊的村民拆掉。近日，負責異地審理此案的d縣人民法院依法判決：僅有副縣長的簽字是不夠的。
s縣太行市場興建於1985年，當時s縣工商行政管理局與商戶簽訂協議，由商戶投資建商鋪，場地產權歸工商局，商鋪產權歸商戶。當年12月，市場建成後，在各方的努力下，生意異常火爆，但眾商戶多次要求辦理房產手續均未能如願。
xx年1月10日，s縣工商局項該縣主管領導呈交了請示報告，請求允許將太行市場的拆遷改造開發管理權移交給市場所在的c村，主管副縣長在請示報告上簽字“同意”，另一位副縣長也簽字：“按政府意見辦。”1月11日，s縣工商局發出關於將太行市場的拆遷改造開發管理權移交c村的公告；同時，s縣人民政府拆遷管理辦公室下達拆遷凍結公告。隨後c村有關人員幾次進場拆遷，與商戶發生衝突。無奈之下，75名商戶將s縣工商局和s縣人民政府拆遷管理辦公室起訴到法院，請求法院判令兩單位收回公告成命。此案由該省d縣人民法院異地審理。
d縣人民法院經審理認為，s縣工商行政管理局未得到該縣政府的正式決定，而僅憑一份有兩位副縣長簽字的請示報告，便將太行市場移交給所在的c村，其做出該移交公告行為的主要證據不足。據此，d縣法院做出一審判決：撤銷s縣工商行政管理局關於將太行市場改造開發管理權移交給c村的公告和s縣人民政府拆遷管理辦公室涉拆字（xx）2號拆遷凍結公告。[1]
【問題討論】
1．本案例中s縣工商行政管理局的幾次行文存在什麼問題？
2．請示文種的用法以及對於請示的批准形式。
【評析】
本案例涉及請示文種的用法、公文生效程式等問題。
（一）s縣工商行政管理局的幾次行文存在的主要問題
1.違反請示的行文規則。按照規定，除上級機關負責直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送“請示”，即“請示”不送領導個人。本案例中s縣工商局卻直接向主管副縣長呈交了請示；同時還將請示與報告文種混用。
2.行文未完成法定的生效程式。s縣主管領導只是在原請示件上下了批示意見，如果該批示要生效必須通過履行法定的生效程式，由縣政府正式批覆s縣工商局。兩位副縣長在請示上的批示意見屬於機關內部辦文程式中的領導批辦意見，並不具有正式公文的法定效力，更無憑證性可言。
3．本案例中而僅憑一份有兩名副縣長批示的請示，便將太行市場移交給c村，又對其做出移交公告的主要證據不足。
（二）對於s縣工商行政管理局請示的批准形式
s縣人民政府對於縣工商局的請示可用正式行文、電話答覆、原件批迴、當面傳達等方式給予正式批准。以上不同批准方式均需要履行法定程式，留下處理憑據。
1．正式行文批覆，應履行“批覆”形成的法定生效程式——領導簽發，批覆正本需要具有正式格式和印章等生效標誌，主送s縣工商局，抄送s縣人民政府拆遷管理辦公室，才具有法定效力，作為執行公務的憑據。
2．電話答覆，收文機關應有正式電話記錄，上級機關在原請示的“收文處理單”的辦理結果欄目中進行注辦記錄，包括髮話時間、人員、對方接聽人員、答覆要點等。
3．原件批迴，將兩名副縣長簽字的請示原件留存在s縣人民政府辦公室存檔，將請示原件進行復印並加上覆印機關s縣人民政府或政府辦公室的鑑證章，主送s縣工商局，抄送s縣人民政府拆遷管理辦公室，方可作為正式公文執行。
由於這項公務事關重大，需要保留辦事憑據，故以選擇第一種方式“正式行文批覆”為最佳。
（摘自《公文處理案例精選》第二章公文特點與功能）
【案例3-16】印發公文用通知此處行函可商榷
關於印發《xx年全國幹線公路養護與管理檢查注意事項》的函
交公便字〔xx〕225號
各省、自治區、直轄市交通廳（委），天津市市政工程局，上海市政工程局：
根據“xx年全國幹線公路養護與管理檢查準備會”會議精神，我司起草了《xx年全國幹線公路養護與管理檢查注意事項》（附後，以下簡稱《檢查注意事項》）。
現將《檢查注意事項》印發給你們，請在全國檢查過程中遵照執行。
附件：
年全國幹線公路養護與管理檢查注意事項
2.全國公路檢查管理規範化評分系統
交通部公路司（印）
二○○五年九月七日
【問題討論】
1.文種“函”與“函的形式”是否一回事？
2.印發檔案應該使用什麼文種？
【評析】
本例文涉及文種“函”與特定公文格式之一信函式（函件格式）混淆的問題。
（一）本例文是以“函的形式”在行文
本例文發文機關交通部公路司是內設機構，按規定不能對外正式行文，只能以函的形式行文。《國務院辦公廳關於實施〈國家行政機關公文處理辦法〉涉及的幾個具體問題的處理意見》（國辦函〔xx〕1號）解釋，“部門內設機構不得向本部門機關以外的其他機關（包括本系統）制發政策性和規範性檔案，不得代部門審批下達應當由部門下達的事項；與相應的其他機關進行工作聯絡確需行文時，只能以函的形式行文。”從本例文的發文字號“交公便字〔xx〕225號”可見，本例文即是一份以內設機構資格，用函的形式發出的業務聯絡性行文，屬於系統內行文。
（二）本例文應該使用印發性“通知”
1．“函的形式”不是指文種必須使用“函”。“函的形式”亦稱函件格式、信函式格式，是國家標準《國家行政機關公文格式》[2]中規定的特定公文格式之一，一般適用於事務性公文中的下行文和平行文。在使用函件格式行文時，發文主體照樣可以按照行文目的和內容選用相應的下行或平行文種，包括“函”、“通知”、“批覆”、“意見”“通報”等，所以本例文的文種並非必須使用“函”。
2．本例文應該改“函”為“通知”。按照《辦法》，“函”作為國家行政機關法定公文文種之一，適用於“不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答覆問題，請求批准和答覆審批事項”；而本例文內容是印發公文並要求收文者“遵照執行”，文種應選用“傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項”的印發性通知才符合行文目的。例文標題應該改為《關於印發<xx年全國幹線公路養護與管理檢查注意事項>的通知》(注意：此處的<注意事項>作為檔案標題容易產生歧義,所以加上了書名號——作者)。
（摘自《公文處理案例精選》第三章公文分類與文種）
【案例4-9】多層轉發標題難[3]四招方法繁化簡
材料1××縣人民政府關於轉發《××市人民政府關於轉發〈××省人民政府關於做好防汛工作的通知〉的通知》的通知
材料2××市政府關於轉發《×省政府關於轉發〈人事部關於為××同志恢復名譽後享受×級待遇的通知〉的通知》的通知
材料3××市人民政府關於轉發××省人民政府關於轉發××部《關於漢族地區佛教道教寺觀管理試行辦法》的通知的通知
【問題討論】
1.轉發性公文標題存在哪些問題?
2.怎樣使多層轉發批轉性公文標題化繁為簡?
【評析】
批轉（轉發）性公文，採用“通知”文種。其正文簡單，可以採用格式化寫作，但其標題的寫作相對比較複雜。因其是複式結構，如機械套用一般公文標題“發文機關+事由+文種”的基本格式,往往出現如案例中兩個乃至更多標題重疊的情況，造成“關於”、“轉發”、“通知”的重複使用，繁瑣冗長，不知所云。要使多層轉發批轉性公文標題化繁為簡，可採用以下方法：
（一）簡化
當轉發層次較多時，可以省略中間環節，直接轉發（批轉）原公文，壓縮介詞“關於”和重疊文種，將刪除後也不會影響題意的贅詞或標點符號刪去。
如材料1可簡化為：××縣人民政府轉發××省人民政府關於做好防汛工作的通知的通知
材料2簡化為：××市政府轉發人事部關於為××同志恢復名譽後享受×級待遇的通知的通知
（二）合併
多個被轉發機關、被轉發公文標題合併，因為在公文正文和附件中可以完整體現被省略的部分。
如：××總公司關於印發關於××專案管理的五個規定的通知
××市政府辦公室轉發市××局等六單位關於××××的意見的通知
國務院辦公廳轉發人事部財政部關於調整機關、事業單位工作人員工資標準和增加離退休人員離退休費三個實施方案的通知
（三）重擬
建國之初，我國公文格式只有“事由”沒有標題。近幾年,一些地方政府在其公文處理實施細則中也已有明文規定：“轉發上級機關的公文,如其標題過長,可按事由摘要轉發”[4]。只標明事由的標題在海外公文中也十分流行。
所以材料3的標題可重擬為：××市人民政府關於貫徹執行漢族地區佛教道教寺觀管理有關檔案的通知
（四）直接翻印下發
按照《辦法》第四十六條的規定，對於直接上級機關無密級來文，如果下級機關沒有具體補充意見和執行意見，可以經過本機關負責人或辦公室主任批准，直接將上級公文翻印下發。翻印上級機關公文必須作一些簡單的技術性處理。
技術性處理的內容包括：（1）首頁保留原檔案文頭部分；（2）文尾原發文機關印章，加上原發文機關落款；（3）版記去掉原發文機關版記，換成翻印機關的版記，傳送欄標明印發範圍，如“送或發：各地區各機關名稱”；印刷版記改為翻印機關“××機關辦公室××××年××月××日翻印”；註明翻印份數。這樣加工整理後，翻印件就算經過法定認證，可以作為正式公文執行。這種方式可避免層層照抄照轉檔案。
（摘自《公文處理案例精選》第四章公文格式與稿本）
【案例5-11】祕書上書公開信領導辦文請守規
幾年前，某市人民政府辦公廳的文祕人員曾經聯名給該市黨政領導同志寫過一封公開信，信中希望各位領導支援和理解他們的工作，懇請領導按照公文處理的有關規定，在某些辦文程式中不要“這樣”而要“那樣”，在行文規則的執行中應該“如此”而不應該“如彼”……。文祕人員人微言輕，為了自己的工作居然向頂頭上司集體“上書”，其用心何其良苦，其作為何其無奈。在實踐中，各級各類社會組織的文祕部門和文祕人員類似公開信中這樣的反映和呼聲非常普遍，這就是：懇請領導群體能夠了解和掌握公文處理的一些基本知識，這些基本知識中，包括黨和國家有關領導部門關於公文處理的有關規定，也包括公文處理的原則和技術方法的一些基本常識。近年來，大批的中青年幹部走上各級領導崗位，他們當中相當一部分人並沒有接受過公文處理專門知識的普及教育，不瞭解機關文書、祕書和檔案工作中一些特殊的規律和要求，甚至對其中一些屬於abc的常識性問題也是似是而非，因此在他們每天大量的批閱、處理和撰寫公文時就或多或少有一些“先天不足”，不但不能給文祕部門或文祕人員開展工作以應有的理解和支援，有個別的甚至因所處特殊地位，還會給公文處理造成一些本可避免的被動和失誤。如果排除現行體制、領導作風、個人能力素質等方面的因素，僅僅針對公文處理來說，這些“先天不足”當前主要表現在以下幾個方面：
其一，不瞭解文種使用規範。最常見的問題是，久禁不絕的“請示”與“報告”的混用，從某種角度說癥結在於有的領導對“請示”與“報告”長期混用，在向有關主管部門請求批准時要求文祕人員一律“打報告”；有的領導授意將內部使用的文種“彙報”、“措施”、“方案”等直接用於對外行文；有的領導對於亂用法規文種置若罔聞，甚至出現縣政府和縣人大常委會聯合制發“條例”等所謂地方性法規的咄咄怪事。錯用文種，誤了公事，各方均習慣將“板子”打在承辦人員、文祕人員身上。
其二，不瞭解公文格式規範。一些機關單位領導對於現行公文格式規範一知半解，又恥於向下級文祕部門（人員）請教，以致在工作中造成失誤。如某中央企業的領導指示，本企業所有正式發文文頭上全部要加印“簽發人”標識，但後來在行文中出現了問題，企業領導又匆匆作出決定，在所有發文上一律取消“簽發人”標識；至於違反規定在公文文面包括裝訂線外隨處批字，簽發公文象在私人物件上隨意劃個符號標個姓，漏籤日期讓文印人員隨意新增，以及對格式不規範不完整的文稿也簽發放行等等做法，並不鮮見。
其三，不瞭解行文規則。當前行文中最常見的“犯規”動作，如一文多事，多頭主送，越級行文，濫抄濫發，公文直接送給領導人個人，不相隸屬的機關單位之間濫行“請示”與“報告”，對涉及其他部門、機關職權範圍的公文未經協商一致徑自上報下發，難以執行實施，多是經各級領導審批簽發過關的，甚至有的還是個別單位的領匯出於某種目的授意做的，比如辦文中有的領導交代經辦人：“這個事情重要，多印幾份多送幾個部門（送某某領導）”等等。
其四，不瞭解公文處理流程的要求。具體體現在：（1）處理公文忽視集中統一原則，對不經文祕部門或越級收取、遞進的公文開放處理“綠燈”，或只圖個人利用方便從傳閱夾中截留公文，造成管理上的漏洞，公文丟失；（2）審批公文不講究科學的工作方法和領導藝術，無輕重緩急之分，無閱件辦件之別，一律事必躬親，層層擬辦、件件批辦，造成公文“旅行”，閱文“橫傳”，效率低下；（3）簽發公文違反“先核後籤”規則，將缺乏必要的溝通協調、未經辦公室稽核把關的公文簽發放行，造成“頂牛”公文出臺或公文“逆向”運轉；或經不起下級部門的反覆請求，或礙於上級某位分管領導的指示和“面子”，或出於本地區本單位的區域性利益，匆匆簽發，使不少低質公文、“關係”公文出臺，或批辦簽發意見模稜兩可，使承辦者不知所云，甚至隨意批示擴大公文閱讀處理範圍，降低辦文效率；（4）辦文缺乏時間觀念，外出公幹不作交代，使傳閱、處理中的公文積壓、延誤辦理時機；（5）忽視國家保密法律法規及有關規定，造成涉密公文的失密洩密。
其五，不瞭解公文立卷歸檔要求。有的領導在本單位立卷的組織工作中，不根據機關實際情況和立卷工作規律，對於本單位立卷點的選擇、立卷範圍的確定、分工立卷的組織等往往搞“一言堂”，自己說了算，缺乏科學性。如某單位建立後幾十年從未立過卷，零散積存公文堆積了半間屋，為應付達標檢查，僱請臨時工突擊立卷。當問及立卷範圍如何掌握時，該單位領導人居然信口開河，語驚四座：“見到紅標頭檔案就裝訂”，這個單位的立卷質量也就可想而知了。有的領導不重視、不瞭解或不理睬國家統一規定的立卷歸檔制度，平時將大批重要公文滯留在自己手邊，待離退休時，或塞了一櫃子移交一筆“糊塗帳”，個別的甚至將手中案頭長年積累的公文私下銷燬、帶走。最值得一提的是有的領導人習慣用“三筆”（普通鉛筆、圓珠筆、彩色筆）籤閱、批示和簽發公文，審批公文時也少有注意其書寫材料是否符合歸檔要求，給日後的檔案管理留下隱患。早在60年代，國家有關主管部門就有明文規定，“在起草、修改公文或批註時，一律要使用毛筆或鋼筆”，遺憾的是就在這同一公文中，卻作出了對領導另眼相待的規定：“如果有的領導同志習慣於用鉛筆，則應為他們準備質量較好的鉛筆”[5]近年來，為了保護檔案，關於公文書寫材料的規定屢被重申和強調，既然要依法行文，既然這類規定具有科學性和規範性，就不應該“一文兩制”，只管群眾不管領導。
【問題討論】
1．領導群體與公文處理活動有什麼關係？
2．怎樣處理領導群體與公文處理的特殊關係？
【評析】
本案例提出了一個具有普遍意義的問題——領導人怎樣辦文以及所負的責任。
公文處理是各社會組織實現其管理職能的必要手段，貫穿於公務活動的始終。據有關資料統計，在不同型別的社會組織中，公文處理約佔其工作總量的25%—60%，其工作狀況如何，對於社會組織管理水平和工作效率的高低，工作秩序的好差均有影響；而領導群體作為各社會組織的負責人和決策者，與公文處理活動的密切關係以及所負的責任，比之其他部門和人員，只能是有過之而無不及。主要體現在：
一是對於本單位公文處理工作負有總體決策和把關之責，包括其組織形式的選擇確定，機構人員的設定配備，工作程式和有關制度的制定修改，以及辦公自動化的具體實施等方面的總體決策和把關。二是對於重要公文的起草和撰擬應履行的親自參與的職責，以保證方針政策的準確性和公文的質量，對此中共中央在《關於各級領導幹部要親自動手起草重要公文，不要一切由祕書代勞的指示》（1981年5月7日）中早有明文規定。三是對於公文處理中的幾個關鍵環節如批辦、稽核和簽發負有主要責任。批辦“一枝筆”，把握了處理重要公文的決策權；稽核“一道關”，專門負責對重要發文從內容到文字的全面把關；簽發“一個口”，公文由此才算履行了法定的生效程式，如“請示”就要求機關“一把手”領導或主管負責人負責簽發方有效；把好這三道關，領導才有可能對於公文後果承擔有關領導責任。
在此，就公文處理工作向領導群體進上一言：
早在1923年,列寧在《寧可少些，但要好些》[6]一文中就明確提出選用蘇維埃國家機關幹部的四個基本條件之一是“必須通過國家機關基本理論、行政管理和文書處理基本知識的考試”。據有關資料，在日本，一些世界著名大公司的高階主管人員剛進公司時，首先必須學著從最基本的對公文材料的分類整理幹起；在美國，曾任總統的卡特在職期間，曾為200多名聯邦政府官員舉辦過關於公文寫作與處理的培訓班；在我國香港特別行政區，其法定語文署在1997年迴歸之際，及時印發了《政府公文寫作手冊》，配合公務員的需要的最新發展，把香港政府各類常用公文寫作的格式體例、辭彙和準則加以規範。到了xx年9月，該署又在公文寫作手冊基礎上印發了《政府公文例項——行政和人事》，向各部門收集了1700份人事和行政公文樣本，從中整理出130個示例和各類公文格式樣本和用語，使公務員在公事使用上有所依據。近年來，香港政府還致力提高公務員撰寫中文公文的能力，舉辦公文知識和技能培訓班，在為香港特區政府中高階公務員而設定的公文培訓課程甚至包括《國內行政公文研習》、《中港公文寫作的異同》、《評核報告的寫作技巧》等[7]。（參見【案例10-8】）
可見，當代人類社會共同的經驗都認定，公文處理不是“抄抄寫寫”、“收收發發”的無師自通的純事務性工作，它有自身的規律和要求，有一整套需要形成使用者學習掌握的業務性很強的基本知識。而建國以來，在我國曾經實施過的關於公文處理的法規規章及規範性公文中，詳細規定的均是各層級工作人員、文祕人員的職責，惟獨對各級領導卻鮮見約束；各類招聘、人員上崗均要進行相關專業知識和工作技能的崗位培訓和繼續再教育，而在這些公文寫作與處理的培訓班、研討班上，卻罕見哪位領導幹部以普通學員身份出現。
可喜的是，當前這種情形已發生了一些變化。從1994年9月中央國家機關首次面向社會公開招考國家公務員（包括後來公開招考副局級領導幹部）開始，我國國家人事部曾將《公文寫作與處理》正式列為錄用公務員的公共基礎課考試科目之一；xx年以後考試科目雖然有改變，但綜觀近年來公務員資格考試或錄用考試內容就會發現，在公務員常識、行政能力綜合評測和考查“以文輔政”能力的申論考試中，公文寫作知識仍佔有相當比重。《辦法》中也已前所未有地出現了針對領導幹部責任的明文規定：“各行政機關的負責人應當高度重視公文處理工作，模範遵守本辦法並加強對本機關公文處理工作的領導和檢查”。
以上現象說明一種新的共識已經確立，即是否具備過硬的公文寫作知識與能力，成為衡量公務員素質高低的重要尺度；學習和掌握公文處理的有關知識和相關規定，是機關工作幹部以及各社會組織的辦事人員的基本條件之一。而且各級領導幹部更應在這方面作出表率，這是當前政府機構改革，提高機關工作效率的需要，更是廣大文祕人員的衷心希望。因為，領導群體的行為勝過任何強制性命令，上行下效，會給當代公文處理實現規範化、制度化和科學化掃清諸多人為的障礙。
古人云“工欲善其事，必先利其器”，俗話說“磨刀不誤砍柴工”，如果領導們在日理萬機的同時，也擠出一點寶貴時間，或自學、或諮詢，在公文處理知識方面掃掃盲，相信此舉會使領導們的忙碌和辛勞增加一些科學性，減少一些盲目性，收到事半功倍之效，何樂而不為呢？！
（摘自《公文處理案例精選》第五章公文處理及其基本原則）
【案例6-20】指名道姓送個人非經交辦難處理
關於請求增撥辦稅大廳基建經費的請示報告
××省人民政府、×××省長：
xx年11月，我局派出調查組到廣西柳州市國稅局學習考察其辦稅大廳的建設情況。調查組認為，辦稅大廳功能較齊全，適應稅收徵管模式的改革，方便納稅人繳納稅款。為此我局於xx年決定建辦稅大廳，並得到省人民政府的支援，在×府〔xx〕××號文“關於撥款修建辦稅大廳的批覆”中，撥給我局一百五十萬元，此項資金已專款專用。但由於建築材料漲價，原預算資金缺口較大，懇請省人民政府撥給不足部分，否則勢必影響辦稅大廳的竣工及我省稅收任務的完成。
特此請示報告
××省地方稅務局（印章）
二零零三年十月十日
【問題討論】
1．分析這份請示的錯處並予以糾正。
2．為什麼請示不能送領導者個人？
【評析】
（一）這份請示的主要錯處
1．標題中“請求“與請示報告重用，應該改為《關於增撥辦稅大廳基建經費的請示》。
2．違反請示不準以機關名義送領導人個人的行文規則，指名道姓主送×××省長個人。
3．請示原由冗長。如果請示原由時間久遠，為尊重受文者，交代背景很有必要。但為避免文字冗長，可改用附件交代背景。
4．請示事項不詳，應將：“預算資金缺口”、“撥給不足部分”等模糊表述改為具體經費數額；建議改用附件《預算資金缺口明細表》列出具體內容和經費。
5．文中經費數字應該統一採用阿拉伯數碼錶示。
6．結語用語不得體，如“否則勢必影響辦稅大廳的竣工及我省稅收任務的完成”，會導致相關責任不清。結語“特此請示報告”應改為“當否，請批覆”。
7．文中引用公文應該按照規定改為先引標題，後引發文字號，並在標題上使用書名號取代引號，如“××省人民政府《關於撥款修建辦稅大廳的批覆》（×府〔xx〕´號）”。
8．“二零零三年十月十日”屬於漢字數字大小寫混用；行政公文的成文時間的數字應改為小寫漢字“二〇〇三年十月十日”。
（二）為什麼請示未經領導人交辦不能直接報送其個人
原國務委員、國務院祕書長曾在全國政府系統祕書長辦公廳主任會議上所作題為《認清形勢服從大局努力做好新形勢下政府辦公廳工作》的講話中指出：“公文運轉最忌兩大弊端，一是橫傳，二是直送。有些應按正常程式報送國務院的公文，不是走正常渠道通過國務院辦公廳傳遞而是繞過規定程式直接送給領導同志本人或以其他方式報送。這些檔案往往沒有按規定徵求有關方面意見，沒有按規定進行稽核，很容易造成工作被動，甚至出現矛盾。”[8]所以行文規定請示未經領導人交辦不能直接報送領導者個人，因為其弊端大體上有三點：一是未經文祕部門簽收、登記，公文成為“帳外公文”，其流向、處理情況不得而知，查無蹤跡。二是領導人收到這類公文，辦理很為難：批准吧沒有部門的審批意見，只能以經驗、憑感覺辦事，缺乏決策的科學性；不批也有可能影響報送單位的工作；加之領導人個人行止不定，可能貽誤時機，而且領導批示也不能作為處理重大問題的依據。三是現實中一些單位拿著直送領導的批示件當“尚方寶劍”，到有關部門要錢要物，借領導批示向對方施加壓力，引起矛盾，所以領導同志一般不受理這類直報的請示，而退給文祕部門統一簽收、登記、分辦，這便形成了公文“倒流”，造成了不必要的紊亂。
（三）特殊情況下請示主送領導人應該注意的問題
1．如果上級領導個別交辦、答應的事項，由此而上報的“請示”，最好也應主送該領導所在的機關，並在公文中做出說明。收文機關在分辦時，自然會把這份公文分送給這位領導同志批閱。
2．以下是近期地方政府對於公文主送領導人個人的特殊情況的明確規定，實錄於下，以供參考：
福建省規定[9]“各級政府、各部門不得將應報送省政府審批的公文直接報送省政府領導同志個人，省政府領導同志個人直接交辦的事項和確需直接報送的敏感絕密事項、重大突發事件以及部分涉外事項除外。確需向省政府領導同志個人報送公文時，一般不得多頭分送；確需分送的，應在首頁註明分送情況。”
天津市規定[10]：
“市人民政府各部門、各區縣人民政府報請市人民政府審批的公文，由市政府辦公廳按照市政府領導同志分工呈批，並根據需要由市政府領導同志轉請其他市領導同志核批，重大事項報市長審批。市人民政府各部門、各區縣人民政府不得將報請市人民政府的公文直接報送市政府領導同志個人。”
“請示事項中如涉及其他檔案、市領導同志批示、重大事件及相關政策法規等內容的，應連同涉及檔案影印件、市領導同志批示覆印件、事件背景材料及相關政策法規附在原件後一併上報。邀請上級有關領導同志出席會議、活動的請示，要事先溝通，並將會議、活動方案附上，需要領導同志講話的，要將代擬稿一併上報。報告中不得夾帶請示事項。”
（摘自《公文處理案例精選》第六章行文與行文規則）
【案例7-11】注辦注發非小事收文發文責任清
材料1某局文祕人員將一份收文交局長批辦，局長批示需12個人員閱知辦理，並註明“××（主管部門）負責辦理”。文祕人員按此批辦意見開始組織公文傳閱。當公文傳閱到第二位閱文者本局常務副局長，放了較長時間，催他退還時，他說：“今天下午正準備開會，有關人員都要參加，我在會上一起傳達，不需要專門傳閱了。”文祕人員認為按照常務副局長的要求去做了會無法執行局長的批辦意見，感到左右為難。
材料2某國企總經理在審批簽發檔案時，對公司辦公室文祕人員說，只要董事長沒簽字的都要給他打一份，並直接在發文稿紙上的抄報欄裡寫上了抄報董事長、抄送本公司財務部。公司辦公室文祕人員按照總經理的這一意見，只有將“抄報董事長”、“抄送本公司財務部”也列印在正式發文的版記上。但文祕人員又認為按照行文規定，內部公文最好不要寫抄送；不寫又違反了總經理的意見，面對這種情況該如何處理呢？
【問題討論】
1.兩份材料涉及的是公文處理流程中的兩個什麼環節？
2.遇到這樣的情況,文祕人員該怎麼辦？
【評析】
本案例涉及公文處理程式中注辦和注發環節的具體操作。
（一）材料1涉及的是注辦環節
1．什麼叫注辦？
注辦是公文處理程式中具有反饋辦理經過和結果功能的重要環節，一般由承辦人員負責，在公文辦理完後在公文上簡要註明辦理經過和結果，文祕人員負責檢查。
2.案例材料1分析
在材料1中，首先這種臨時改變公文處理方式的做法在實質上並沒有違背局長批辦意見，只要能夠發揮公文效用，閱辦性公文可以積極採用直接在有關會議上傳達、印發副本檔案等便捷方式進行閱知處理；但是像材料1這樣改變了公文處理方式，承辦人（本案例中的常務副局長）一方面應主動讓原批辦領導人知道，也要讓文祕人員及時瞭解公文的去處。
這份公文傳閱完畢或在會議上傳達後文祕人員應請承辦領導（如該常務副局長）或部門負責人完成注辦程式，即在該份公文空白處或公文處理單的“處理結果“一欄中註明“已於××××年×月×日在×××會上傳達，×××、×××……等同志到會，已知檔案精神”，並簽上姓名和日期以明確辦理責任。以此類推，在公文辦理過程中，遇到這類辦理經過和結果需要說明的公文都應該由承辦部門或承辦人（有時會是領導或部門負責人、工作責任人等）完成注辦工作。
（二）材料2涉及的是注發環節
1．什麼是注發？
注發是公文定稿以後、正式印發之前，批註制發要求的環節，也就是對發文的注辦。注發旨在使簽發意見進一步具體化和技術化，為製作公文正本規定了具體流程與標準，以利操作。
注發內容包括
（1）註明具體發授範圍、閱文範圍的級別限制；確定或稽核文稿的緊急程度、保密等級；確定印發份數、印刷和發出時間；繕印方式與傳送方式。
（2）編寫並註明發文字號。
（3）設計或確定版式或繕寫格式。
（4）向交辦、催辦部門或人員銷辦。
注發的操作與要求
注發由發文單位綜合辦公部門（公文工作機構）、文祕人員負責；如果注發內容在辦文中已由撰稿者、稽核者填寫，文祕人員僅履行檢查手續即可。一般中小機關和基層單位注發工作相對簡化。而在大機關及領導機關，重要發文的注發則比較鄭重，是成文定稿後發文前的一個關鍵環節，也叫批註，即依據領導批示、發文意圖、機關例行規定等操作。注發專案全面、詳盡，並逐一填寫在專門設計的“公文批註單”，或《發文稿紙》相應欄目中。注發時要認真閱讀檔案，首先弄清基本內容和領導要求，然後按照規定處理。注發中往往會遇到各種疑難問題，拿不準的可以先提出處理意見，報有關領導審定後處理。
2.案例材料2分析
（1）在材料2中,某國企總經理在發文稿紙上面寫的“抄報董事長”、“抄送本公司財務部”等意見，都是企業領導根據工作需要在簽發檔案時提出的注發意見，作為負責發文工作的文祕人員，應該按照領導的意見執行。
（2）只是在公文正式發文時表達形式要注意：公文是不能自己抄送自己單位的，也不能將“抄送”錯寫成“抄報”。所以如果該公司正式發文後面的版記（文尾）中需要將領導這幾個注發意見寫出來的話，應該寫為“公司內送閱：董事長（1份）、公司財務部（1份）”。這種做法當前在機關很常見。
（3）由於公司內部送閱的內容僅僅是該公司內部公文處理的一種做法而已，可以不在對外發的公文上面標註出來。因為其他公文處理的做法都沒有在文上標出，所以這種注發意見也不必在對外發文的版記中標註出來。
（摘自《公文處理案例精選》第七章公文處理流程與具體操作）
【案例8-1】深圳政府一通告到底能告不能告
xx年8月17日，深圳市人民政府釋出了《關於整治紅荔路筍崗路上步路兩側臨街建（構）築物外觀的通告》（深府〔xx〕120號）。xx年10月24日，物業管理公司對原告位於紅荔路某住宅的防盜網實施強制拆除；在施工過程中，由於施工操作人員的過失，導致拆網電焊火花點燃原告屋內窗簾布而引起屋內火災；在救火過程中，造成原告住宅內窗簾布等一批物品的損失。xx年3月1日，原告向深圳市人民政府提出行政賠償申請，由於市政府依法不予賠償，原告遂提起行政訴訟。本案例爭議的焦點集中在深圳市人民政府釋出的深府〔xx〕120號通告是具體行政行為還是抽象行政行為。
經過法庭調查和激烈的法庭辯論，法院採納了市人民政府法律顧問的代理意見，認為深圳市人民政府釋出的《關於整治紅荔路筍崗路上步路兩側臨街建（構）築物外觀的通告》（深府〔xx〕120號）是對深圳市紅荔路、筍崗路、上步路兩側範圍內的臨街建（構）築物進行整治而釋出的、針對不特定物件、並且在一定時期內能反覆適用的行政規範性檔案，該檔案對上述區域內的建（構）築物的整治工作提出規範和指導意見，是抽象行政行為而不是具體行政行為。據此法院依法裁定：依據我國《行政訴訟法》第十二條第（二）項的規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、釋出的具有普遍約束力的決定、命令；……”。因此本案例不屬人民法院行政訴訟的受案範圍。原告主張的財產損害賠償，應另循其他法律途徑解決。[11]
【問題討論】
1．為什麼需要區分規範類公文以及行政規範性檔案與一般公文？
2．從這一案例中得到什麼啟示？
【評析】
本案例涉及規範類公文以及行政規範性檔案與普通公文相區別的問題。
（一）關於行政規範性檔案的規定存在差異對實際工作產生著消極影響
深圳市人民政府依法釋出行政規範性檔案，屬於依法行使行政職權的行為。
對於行政規範性檔案，各地區各部門的相關規定大同小異，均認同其（1）具有制定主體廣泛；（2）具有相應的規範性和強制性（行政責任追究）；（3）具有普遍約束力；（4）可以反覆適用等共同點。但是各地、各部門對於行政規範性檔案及其範圍掌握的標準難以一致，在對行政規範性檔案性質、效力的認定，制發法定程式的履行以及上報備案、審查把關和監督管理方面產生了消極影響，甚至因為檔案自身形式和內容要求不完備導致在法定救濟程式中出現尷尬境況。
（二）從本案例中得到的啟示
其一，正確認識、深刻理解規範類公文，把握規範類公文以及行政規範性檔案與普通行政公文的異同，正視前者在依法行政中的重要性，在當今理論界或實踐中，當屬熱點和難點。
古希臘先賢亞里士多德在其名著《政治學》中明確提出：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”從這個至今仍被西方思想家奉為經典的法治定義中我們可以得到的啟示是，要按制度化、法制化的要求去組織、規範和管理社會事務，就必須重視規範類公文的制定和利用，使其保持合法與合理的良好狀態。但是在實踐和研究中，規範類公文卻是一類我們曾長期疏忽的公文，除了法學類著述對其中的法律法規類檔案有所涉及外，在各種教材著述中難覓其蹤跡。當前，隨著依法治國方略的實施，公文學研究領域以及廣大的實際部門，對於規範類公文的關注程度與依法治國的時代要求相比屬於明顯不夠，相關理論研究尚不多見；對於規範類公文的現狀也沒有引起特別的重視，關於規範類公文的若干問題尚處於模糊不清狀態。
其二，在全民法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環境下，制發行政規範性檔案成為行政機關執行法律法規、貫徹國家政策和履行管理職能的重要載體和方式，直接關係到公共利益、社會秩序和公民的切身利益，理當受到各社會組織和公眾的關注。
隨著社會主義市場經濟體制的建立，依法治國方略的實施，我國各級政府管理活動逐步從單一的行政手段為主，向經濟、法律和行政手段並用轉變，向市場監管、公共服務轉變。相對來說，為處理一時一事而制發的普通公文在逐步減少，而具有約束和規範人們行為性質的規範類公文正日益發揮著重要作用。正如專業人士指出，“分析我國目前行政管理的現實，我們不得不正視這樣一個基本的事實，在國家行政管理活動中，規章以下的行政規範性檔案佔據十分重要的地位。由於我國行政管理的法制化建設還處於初建階段，要使國家行政管理完全走上法制化的軌道尚需時日。在相當長的一段時期內，在國家行政管理活動中，規章以下的行政規範性檔案將繼續發揮重要的作用”。[12]
其三，當前，糾正過去將規範類公文混淆於普通公文的行為，切實提高行文水平，是各級行政機關解決工作矛盾，推進依法行政程序所必須抓緊做好的工作。從研究特點入手，對於進一步規範和統一規範類公文尤其是行政規範性檔案的制定施行具有積極意義。
國務院在這方面首先作出表率，在出臺《國家行政機關公文處理辦法》（xx年1月1日起施行）之後不久，隨即另行釋出《行政法規制定程式條例》（國務院令第321號）、《規章制定程式條例》（國務院令第322號）等行政法規，其中關於“依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定、釋出具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規定的程式執行”[13]的規定，肯定了決定、命令類行政規範性檔案的存在。
在國家尚未出臺統一規定以前，近年，各地方都做了很多很好的嘗試，據統計目前31個省自治區、直轄市人民政府在制定公文處理實施辦法的同時，都專門出臺了關於規範性檔案制定或者管理的辦法。如
《安徽省行政機關公文處理實施細則》（xx年1月1日起施行）
《安徽省行政機關規範性檔案制定程式規定》（xx年3月1日起施行）；
《全國稅務機關公文處理實施辦法》（xx年11月1日起施行）
《稅收規範性檔案制定管理辦法（試行）》(自xx年3月1日起施行)；
《上海市人民政府公文辦理制度》(xx年1月4日印發)
《上海市行政規範性檔案制定和備案規定》（自xx年5月1日起施行）；
《四川省國家行政機關公文處理實施細則》（自xx年7月1日起施行）
《四川省行政規範性檔案制定和備案規定》（xx年3月1日起施行）。
xx年5月12日國務院釋出了《關於加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔xx〕17號)，將是否依法決策、是否依法制定釋出規範性檔案等作為考核內容，科學設定考核指標，一併納入市縣政府及其工作人員的實績考核指標體系；依法行政考核結果要與獎勵懲處、幹部任免掛鉤。[14]因此，各級政府及其部門領導應加強相關知識學習與業務培訓，把依法制定規範性檔案提到重要日程。
（摘自《公文處理案例精選》第八章行政規範性檔案與依法行文）
【案例9-7】影印檔案沒蓋章歸檔價值怎體現
年初，某醫院辦公室開始對上一年的歸檔檔案進行整理。負責收集整理工作的檔案人員發現不少科室拿影印件歸檔，且沒有蓋章。經過詢問，科室同志說當時收文就是影印件。[15]
【問題討論】
1.影印件具有歸檔價值嗎？
2.機關單位在什麼樣情況下可用影印件發文？
【評析】
本案例涉及公文影印件的使用、生效和歸檔問題。
按照國家有關檔案歸檔範圍和整理的規定，結合對於公文稿本的認識及檔案檔案工作的實際要求，有以下幾點需要注意：
其一，影印件是否具有歸檔價值不能一概而論。如果一份檔案內容屬於本單位歸檔範圍,在其沒有另外稿本的情況下影印件也可以歸檔。其實當前由於影印機、計算機、傳真機以及網路傳遞大量運用於檔案檔案工作，影印件歸檔的情況並不少見。如有歸檔價值的傳真檔案一般就要求先影印、再處理，今後當然也就會以影印件歸檔。
其二，應按規定選擇歸檔檔案的稿本。按照da/t22—xx《歸檔檔案整理規則》以及國家檔案局《機關檔案歸檔和不歸檔的範圍》的有關規定，如果是本單位發文,最好用定稿與存本歸檔;如果是收文,最好是用正本即本機關收到的主送件歸檔;實踐證明，沒有注辦任何原始處理痕跡的影印檔案，在歸檔後總難以讓檔案利用者對其原始憑證性完全認同。影印件一般不具有單獨的法律效力，最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第78條規定，“證據材料為複製件，提供人拒不提供原件或原件線索，沒有其他材料可以印證，對方當事人又不予承認的，在訴訟中不得作為認定事實的根據”。
其三，將影印件作為正式發文和歸檔應該經過認證或加註處理標記。如前所述，公文影印件屬於副本，其在發揮憑證作用時價值不如正本,很多時候也不屬於歸檔範圍。但實際工作中,一些機關常常直接使用影印件，如將上級機關主送本機關的批文影印後下發給自己的所屬下級單位，作為一般的傳遞資訊、溝通情況、備查備案使用；又如經過註明翻印機關認證，將上級機關的檔案直接翻印給所屬下級單位執行……這些操作在實際機關一直行之有效，而且隨著現代辦公技術和手段的廣泛運用，這些可以簡化程式、提高效率的行文方式出現了越來越被廣泛認同的趨勢。正因為如此，更有必要強調：如果要將影印件作為正式公文使用，還是應該按照《辦法》規定由影印機關加蓋證明章或由承辦部門註明使用說明；如果歸檔時只有影印件,最好由本機關承辦部門在檔案上做出注辦說明,即說明覆印件的來歷和處理情況。因為如果各地各單位都毫無顧忌地將影印件直接歸檔，無疑會給日後的檔案利用帶來後患。
（摘自《公文處理案例精選》第九章公文整理與歸檔）
【案例10-3】倍受肯定好報告工夫下足質量高
國外企業倍受肯定的報告通常具備下列五項共通點[16]：
1．撰寫時以讀者的立場、情緒反映為出發點。
2．內容簡潔，並提出具體範例；避免冗長，把握5w1h的原則，將重點逐條列出，而詳細說明資料則作為附件處理。
3．優缺點並述，對缺點毫不隱瞞。
4，內容要正確地掌握和反映市場及消費者動向以及世界性的趨勢。
5．字裡行間流露出撰寫這份報告的目的並非為謀一己私利，而是對公司及工作的一片赤誠。
【問題討論】
什麼是公文寫作的“5w1h”原則？
【評析】
國外企業認為，一份恰到好處、必要而且又完整的報告，對於經營者或管理者而言，是一種能與100位營業員相匹敵的重要戰鬥力。反之，也可能因此而毀滅一個龐大的企業，由此可知報告的重要性。在美英日等國，無論是新聞報道，還是撰寫報告以及其他公文，都強調根據“5w1h”原則來歸納。那就是
when——何時；
where——何地；
who——何人；
what——何事；
why——何因；
how——如何、結果。
“5w1h”原則為撰寫文章的基本原則，而撰寫報告時還要考慮所需花費的成本，也就是再加上一項howmuch（多少錢），而成為“5w2h”原則。
“5w1h”原則在西方國家起源於戰場上用來傳達命令的心得，後來被廣泛應用成為新聞報道、甚至商務文書等各式文章撰寫的依據，以期能將最必要的資訊以簡潔又提綱挈領的方式輕鬆地傳遞給讀者。
（摘自《公文處理案例精選》第十章海外公文工作做法與經驗）
[1]案例參考：
[2]中華人民共和國國家標準《國家行政機關公文格式》（gb/t9704—1999）於xx年1月1日起開始實施
[3]本案例均為調研材料
[4]《四川省人民政府關於印發〈四川省國家行政機關公文處理實施細則〉的通知》（川府發〔xx〕19號）
[5]國務院祕書廳、國家檔案局《關於請勿使用圓珠筆、鉛筆擬寫公文的通知》1964年1月24日印發
[6]《列寧全集》第43卷，人民出版社，1987年，
[7]郭正林王小寧《公務員培訓的香港模式》清華大學教育研究1999年第2期
[8]傅西路主編《公文處理新規範——國務院〈國家行政機關公文處理辦法〉釋解》中國城市出版社xx年4月第103～104頁
[9]《福建省人民政府辦公廳關於進一步規範公文處理工作有關事項的通知》（閩政辦函〔xx〕55號）第一條第一項
[10]《天津市人民政府辦公廳關於進一步規範公文報送有關事項的通知》（津政辦發〔xx〕17號）第三、四條
[11]案例參考：深圳市人民政府法律顧問室年報（xx年）第三部分政府應訴案件處理3.2以市政府為被告的行政訴訟案件
[12]李國玉《談依據“通知”具體行政行為行政案件的審理》中國法院網xx年9月23日
[13]《規章制定程式條例》（國務院令第322號）第三十六條
[14]《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》（國發〔xx〕17號）第八條二十七項
[15]系調研材料
[16]參考安田賀計（日）許慶萍譯《公司常用的報告範例》小知堂文化事業有限公司，1995年7月
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