2019年10月10日，交通運輸部對外發布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(徵求意見稿)》(以下簡稱《指導意見》)和《網 絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(徵求意見稿)》(以下簡稱《管理辦法》)，進行為期一個月的公開徵求意見。兩個檔案重點圍繞科學定位出租汽車服務、構建多樣化服務體系、動態調整出租汽車運力規模、完善價格形成機制、改革經營權管理制度、規範網際網路新業態發展、建立公開透明監管機制等方面深化改革，明確了有關改革思路和重點舉措。
據悉，截至2019年底，全國共有出租汽車137萬輛，出租汽車經營企業8428戶，個體經營業戶126292戶，從業人員261.8萬 人，2019年完成客運量406億人次。回顧發展歷程，我國出租汽車行業在上世紀90年代前後經歷了十多年快速發展，在公共交通發展相對滯後時期為解決群 眾出行發揮了重要作用，但近些年出租汽車行業在發展過程中暴露出一些問題，出租汽車“打車難”、服務質量差等問題在一些城市較為突出，社會公眾高度關注。特別是近兩年，移動網際網路技術快速進入出租汽車行業，初期的一些不規範發展，導致出租汽車行業新舊矛盾交織，利益關係碰撞，引發一系列行業和社會問題。
為此，《指導意見》以“問題導向、深化改革，以人為本、統籌協調，鼓勵創新、依法規範，統分結合、循序漸進”為基本原則，分列二十個條目，對出租汽車發展定位、運力規模管理、經營權管理改革、經營行為規範、價格機制改革、公開透明監管機制等方面作出了全面、系統設計，用增量帶動存量改革，以此破 解出租汽車行業多年積累下來的矛盾和難題。
此外，去年以來，一些網際網路企業先後推出“專車”服務，對於滿足公眾多樣化出行需求發揮了積極作用，但同時也暴露出發展定位不清晰、主體責任不明確、接入非營運車輛、乘客安全和合法權益缺乏保障、與巡遊出租汽車不公平競爭等突出問題。為規範“專車”等新業態發展，在《指導意見》和《管理辦法》中 均提出了明確要求和規定。
科學定位，適度發展出租汽車
《指導意見》明確，出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。城市人民政府優先發展城市公共交通，同時根據城市自身特點、交通需求、道路資源承載能力、環境保護等因素，適度發展出租汽車。在具體方式上，對出租汽車運營實行許可管理，對出租 汽車運力規模實行動態調整。城市人民政府根據出租汽車發展定位、發展規劃和社會公眾多樣化出行需求，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例，並建立動態監測調整機制，每年評估市場供求關係並及時調整運力規模。
《指導意見》將“專車”等新業態納入出租汽車管理範疇，將出租汽車分為巡遊出租汽車和預約出租汽車，提出構建包括巡遊出租汽車新老業態共存的多樣服務體系，實行分類管理、錯位發展和差異化經營。其中，巡遊出租汽車可在道路上巡遊攬客、站點候客，也可提供預約運營服務;預約出租汽車不得巡遊攬客， 只能通過預約方式提供運營服務。
經營權實行期限制，逐步取消有償使用費
經營權是傳統計程車汽車矛盾的焦點所在，部分城市出租汽車存在經營權期限不明、有償使用、市場退出機制不健全等問題。《指導意見》明確，出租汽車經營權實行期限制，新增出租汽車經營權全部實行無償使用，並不得變更經營主體，各地不得新出臺經營權有償使用政策。已實行經營權有償使用的城市，要制定 科學合理的過渡方案，逐步取消有償使用費。同時，完善經營權的准入退出機制，建立完善以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度，對出租汽車經營過程中出現重大服務質量問題、重大安全生產責任事故、嚴重違法經營行為、服務質量信譽考核不合格，以及經營權期限屆滿等情形，按有關規定收回經營權。
《指導意見》明確要求經營權不得炒賣和擅自轉讓。在出租汽車經營權有效期限內，需要便跟經營主體的，依照法律、法規規定的條件和程式辦理變更許可手續。
保障乘客和駕駛員權益以“網際網路 ”提高服務水平
針對“網際網路 ”快速發展的新形勢，《指導意見》指出，鼓勵出租汽車行業加快與網際網路融合發展。引導巡遊出租汽車通過電信、網際網路等方式提供預約運營服務，減少車輛空駛，方便公眾乘車。巡遊出租汽車可按規定開展預約出租汽車經營。積極運用網際網路技術對出租汽車經營者和駕駛員進行服務質量信譽考 核，實現優勝劣汰。
為保障出租汽車駕駛員的合法權益，《指導意見》進一步完善了巡遊出租汽車經營管理，要求出租汽車企業、個體經營者依法與駕駛員簽訂勞動合同或經營合同，明確駕駛員的勞動報酬、工作和休息時間、保險福利等事項。鼓勵規模化、集約化、公司化經營。引導個體經營者在自願的基礎上，通過服務型公司等方式 實行有組織的管理，提供服務質量和抗風險能力。通過公平競爭，降低管理成本，提高運營效率。
針對出租汽車“份錢”問題，《指導意見》指出，鼓勵、支援和引匯出租汽車企業、行業協會與出租汽車駕駛員、工會組織平等協商，合理確定出租汽車承包費標準或定額任務，並根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整，通過多種渠道公開承包費或定額任務的專案組成、測算方法。探索利用網際網路技術更好地 構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式。
完善價格形成機制，建立公開透明監管機制
長期以來，巡遊出租汽車運價一直低位執行，保障了公眾低價享受個性化運輸服務，但也制約了行業健康發展。為此，《指導意見》明確進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，對預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價，對巡遊出租汽車實行政府定價或政府指導價。建立出租汽車執行動態調整機制，科 學制定、及時調整出出租汽車運價水平和結構。充分發揮運價調節出租汽車運輸市場供求關係的槓桿作用，《指導意見》同時明確，要推動出租汽車燃油補貼制度改革，在保證駕駛員合理收益的情況下，政府通過取消或減免出租汽車經營權有償使用費、完善價格形成機制和指導企業建立合理收益分配機制等綜合措施，逐步取消 出租汽車燃油補貼，促進出租汽車迴歸合理定位。
《指導意見》要求建立公開、透明的監管機制。要改革監管方式，提高監管資訊化水平、提升監管能力。要求各地定期公佈出租汽車經營權的經營主體、數量、取得方式及變更等資訊，以及服務質量信譽考核等有關資訊，並向社會及時釋出網路預約出租汽車服務質量測評等結果。建立出租汽車經營者和從業人員不良 信用記錄名單，作為出租汽車經營者和駕駛員准入退出的重要依據。出租汽車經營者和駕駛員信用記錄納入全國統一的信用資訊共享交換平臺，實現互聯互通。
針對非法運營問題，《指導意見》要求依法嚴厲打擊非法運營行為。建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯動的打擊非法運營工作機制，加強聯合執法，加大非法運營懲處力度。按照誰審批、誰監管，誰主管、誰負責的原則，對無證無照經營等違法行為，依法從嚴查處。
網約車經營者、車輛和駕駛員實行許可管理
《管理辦法》明確，網路預約出租汽車(簡稱“網約車”)經營服務，是指以網際網路技術為依託構建服務平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合 供需資訊，提供非巡遊的預約出租汽車服務的經營活動。網路預約出租汽車經營者，是指構建網路服務平臺，從事網路預約出租汽車經營服務的企業法人。在《國務院對確需保留行政審批專案設計行政許可事項的決定》(國務院令2019年第412號)的法律框架下，對網約車經營者、車輛和駕駛員實行許可管理。
對於網約車經營者，要求有健全的經營管理制度、安全生產管理制度和服務質量保障制度，取得企業法人資格、稅務登記證、出租汽車經營許可和向通訊主管部門申請網際網路資訊服務備案，服務所在地與註冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構，並且在服務所在地具有固定經營場所和相應的服務機構，具備與 業務相適應的資訊資料互動及處理能力，伺服器設定在中國大陸，將資料庫接入交通運輸部門監管平臺。涉及經營電信業務的，還應當符合電信管理的相關規定。外商投資的網路預約出租汽車經營的，還應符合外商投資相關法律法規的規定。
《管理辦法》要求網約車車輛應為7座及以下乘用車，使用性質登記為出租客運，取得預約出租汽車類別的《道路運輸證》，並明確了相關設施裝置要求。具體車輛標準、車輛標識和營運年限，由當地交通運輸主管部門按照高品質服務、差異化經營的原則，結合本地實際情況確定。駕駛人若想成為網約車駕駛員、 應取得相應準駕車型機動車駕駛證並具有3年以上駕駛經歷，符合相關安全駕駛條件。符合條件的駕駛員並經考核合格的，取得預約出租汽車駕駛員類別的從業資格 證。
規範網約車經營行為，保障乘客合法權益
《管理辦法》對網約車經營行為作出了全面規定，特別對網約車經營者的責任和義務提出明確要求。網約車經營者承擔承運人責任，應當保證接入車輛具備合法營運資質，不得接入除網路預約出租汽車之外的其他營運車輛或非營運車輛。網路預約出租汽車不得巡遊攬客，不得同時接入兩個或兩個以上的網路服務平臺 提供運營服務。
為保障乘客合法權益，《管理辦法》要求網約車經營者應當提供24小時不間斷運營服務，建立服務評價體系和乘客投訴處理制度，如實採集與記錄駕駛員服務資訊。網約車經營者應按照相關國家標準提供運營服務。在提供網約車服務後，應按相關規定，向乘客出具相應的出租汽車發票。網約車經營者應當依法納 稅，為乘客購買相關保險。不得違規採集、利用和洩露乘客個人敏感資訊以及地理座標、地理標誌等國家敏感資訊。網約車經營者要設立與經營規模相當的安全專項資金，落實網路安全防範措施，提高安全防範和抗風險能力。
對於運價管理，《管理辦法》規定，網約車運價實行政府指導價或市場調節價。網約車經營者要合理確定運價結構和水平，實行明碼標價。《管理辦法》還對網約車經營者低價傾銷和獎勵、促銷等行為作出規定，要求實行市場獎勵、促銷等行為應符合相關法規規定，並提前10日將方案向社會公告。
《管理辦法》還規定，任何企業和個人不得為乘客和未取得合法資質的車輛、駕駛員提供資訊對接開展運營服務。不得以私人小客車合乘或拼車、順風車等名義提供運營服務。網約車和駕駛員不得接入未取得經營許可的網路服務平臺提供運營服務。
網約車作為“網際網路 ”背景下產生的新型跨界服務模式，需要多部門聯合實施有效監管。為此，《管理辦法》提出加強交通運輸、發展改革、價格、通訊、公安、商務、人民銀行、工商、稅務、網信等部門間的協調配合，形成監管合力，促進網約車規範有序發展。
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