新版《中華人民共和國安全生產法》解讀

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第一條 為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。

【釋義】　本條是關於本法立法目的的規定。

立法目的表明的是為什麼要立法，或者說制定這部法律所要實現的基本社會目標。立法目的貫穿整部法律制度設計的始終，所有法律條文都是圍繞立法目的來設計，併為立法目的服務的。《安全生產法》第一條開宗明義地規定： “為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。”據此，本條明確了4個層次的立法目的，互相聯絡，層層遞進，集中展現了《安全生產法》的價值和目標。

(一)制定《安全生產法》是為了加強安全生產工作

這是制定《安全生產法》最直接的目的。安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革開放、經濟發展和社會穩定大局，事關黨和政府的形象，是一項只能持續加強而不能有任何削弱的極為重要的工作。特別是我國人口眾多，又處於工業化、城鎮化快速發展程序中，安全生產基礎比較薄弱，安全生產責任不落實、安全防範和監督管理不到位、違法生產經營建設行為屢禁不止等問題較為突出，生產安全事故處於易發多發的高峰期，重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產的各方面工作亟待進一步加強。其中具有基礎性、長遠性和根本性意義的措施，就是不斷加強安全生產法制建設，通過完善相關制度，確立基本的行為規範，明確相關主體的權利義務，使安全生產工作有章可循、有規可依。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國頒佈實施了一系列有關安全生產的法律法規，對於規範和加強相關行業、領域的安全生產工作發揮了積極的作用。與此同時，也需要制定一部安全生產領域的綜合性、基礎性法律，確立具有共性的制度和規範，更加全面、系統地規範安全生產工作。

本條中“為了加強安全生產工作” 是這次修改《安全生產法》時的新表述，原來的表述是“為了加強安全生產監督管理”，考慮到《安全生產法》應當著眼於安全生產工作的整體，為安全生產工作的各個方面提供基本的法律依據，不能僅僅侷限於加強監督管理。而且從這部法律本身的內容看，除規定安全生產的監督管理外，還包括生產經營單位的安全生產保障、從業人員的安全生產權利和義務、生產安全事故應急救援和調查處理等重要內容，“加強安全生產監督管理” 作為立法目的難以涵蓋和統率大多數條文。因此， 這樣修改符合實際需要，與安全生產法綜合性、基礎性法律的定位相稱，也符合其自身內容的內在邏輯。

(二)制定《安全生產法》是為了防止和減少生產安全事故

防止和減少生產安全事故，是制定安全生產法的基本目的。安全生產形勢和安全生產工作的成效是通過生產安全事故來衡量的，不發生或者少發生事故表明安全生產形勢穩定趨好，安全生產工作成效明顯，反之則表明安全生產形勢嚴峻，安全生產工作沒有取得實效。制定《安全生產法》，就是要從制度、體制、機制方面設計出防止和減少生產安全事故特別是重特大事故的措施和辦法，使事故發生率和造成的傷亡人數不斷下降。當前，我國安全生產形勢依然嚴峻複雜，事故多發的態勢尚未根本扭轉，將防止和減少生產安全事故作為《安全生產法》的立法目的之一，具有很強的現實針對性。

由於生產經營活動固有的風險以及人類認知和控制風險能力的侷限等因素，完全杜絕生產安全事故是不現實的，只能最大限度地防止和減少事故的發生。本條規定既表明了制度建設努力追求的目標，又體現了實事求是的科學態度。

(三)制定《安全生產法》是為了保障人民群眾生命和財產安全

這是制定《安全生產法》的核心目的或者說根本目的。人民群眾的生命和財產安全， 是人民群眾的根本利益所在。加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，歸根到底是為了保障人民群眾的生命和財產安全，這是以人為本理念的本質要求。從實際情況看，各類生產安全事故給人民群眾的生命和財產安全造成嚴重損害，必須深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓，築牢安全生產防線，創新安全管理模式，落實企業主體責任。將保障人民群眾生命和財產安全作為制定《安全生產法》最根本的目的，就是要使這部法律的制度設計始終以保障人民生命和財產安全為核心，成為保障人民群眾生命和財產安全的法制利器。

(四)制定《安全生產法》是為了促進經濟社會持續健康發展

這次《安全生產法》修改，將原來立法目的中的“促進經濟發展” 修改為“促進經濟社會持續健康發展”，體現了科學發展觀和安全發展理念的必然要求。安全生產不僅是經濟問題，更是社會問題。一個地區、一個行業甚至一個單位重特大事故頻發，不僅會嚴重影響經濟發展程序，也會嚴重干擾社會和諧穩定大局，嚴重損害黨和政府治國理政的形象。因此，制定《安全生產法》不僅僅是要促進經濟發展，更要促進經濟社會持續健康發展。這一新表述，把安全生產工作放在了社會經濟發展的整體格局中，進一步表明了安全生產工作在社會經濟發展中的重要位置。安全生產是經濟社會持續健康發展的前提，是促進經濟社會轉型升級的重要抓手。這就要求我們把安全生產與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進，實現安全與速度、質量、效益相統一，安全生產與經濟社會發展相協調。

第二條 在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位(以下統稱生產經營單位)的安全生產，適用本法;有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種裝置安全另有規定的，適用其規定。

【釋義】　本條是關於本法適用範圍的規定。

本條主要包括以下兩層含義：

(一)本法適用於生產經營單位的安全生產

安全是個大概念，除生產安全外，還包括政治安全、公共安全和社會治安等。這些方面的安全與生產安全性質不同，管理的制度、方法、手段也有很大不同。本法將適用範圍限定在生產經營單位的安全生產，主要是為了將生產安全與政治安全、公共安全和社會治安等區別開來，也就是說，本法只調整生產經營單位的安全生產，其他方面的安全不在本法的調整範圍內。所謂“生產經營單位”，是指從事商品生產、銷售以及提供服務的法人和其他經濟組織，不論其所有制性質、企業組織形式和經營規模大小，只要從事生產經營活動的，都應遵守本法的規定。

(二)對特定領域安全管理的法律適用做出靈活處理

在明確本法適用於生產經營單位安全生產的同時，本條還進一步規定：有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種裝置安全另有規定的，適用其規定。這些領域的安全既有一般生產經營單位安全生產的共性，又有明顯的特點和差異性。比如，消防安全涉及社會各類單位和個人，不限於生產經營單位，火災預防和撲救與一般生產安全事故的預防和救援也有明顯不同;道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全都屬於流動過程中的安全，其中既涉及生產經營單位，又涉及其他單位和個人。《安全生產法》規定的相關制度和措施，不能完全適應這些行業和領域的實際情況和特點。同時，這些領域的安全管理都有專門的法律、行政法規，如《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)、《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)、《中華人民共和國鐵路法》(以下簡稱《鐵路法》)、《鐵路安全管理條例》等。這些法律、行政法規對相關領域的安全管理做出了比較全面具體的規定。明確上述法律、行政法規對相關領域的安全管理另有規定的，適用其規定，符合實際情況。需要注意的是，本條規定不是適用除外的規定，並沒有排除《安全生產法》在這些領域的適用，只是明確相關法律優先適用。相關法律、行政法規沒有做出特別規定的，仍然適用《安全生產法》，特別是安全生產責任制、安全生產教育和培訓、隱患排查治理等具有共性的制度措施。

需要說明的是，“核與輻射安全、特種裝置安全”是這次修改時增加的。增加“特種裝置安全”，是考慮到特種裝置安全與生產經營單位的生產安全不同，全國人大常委會於2019年6月29日通過的《中華人民共和國特種裝置安全法》(以下簡稱《特種裝置安全法》)對特種裝置的生產(包括設計、製造、安裝、改造、修理)、經營、使用、檢驗、檢測等安全監督管理已經做了明確具體的規定。增加“核與輻射安全”，主要基於以下考慮：一是核與輻射安全有其明顯的特殊性，包括核設施的選址、設計、建造、裝料、執行和退役以及放射性廢物管理、核與輻射事故應急響應等在內的安全，都不同於常規的生產安全。二是核與輻射的安全監管也與一般安全生產監管存在較大差異，其安全監管實行獨立監管、直接監管、全方位監管、全過程監管和全天候監管。三是我國目前已經制定了《中華人民共和國放射性汙染防治法》(以下簡稱《放射性汙染防治法》)、《民用核安全裝置監督管理條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》、《放射性廢物安全管理條例》等有關核與輻射安全的法律、行政法規，管理制度比較完善。