赴考察報告

為了落實江蘇省依法治省五年規劃關於南京建設文明法治城市的要求，根據依法治省領導小組副組長王霞林同志的意見，由市依法治市領導小組辦公室副主任、市司法局副局長王淑琴同志帶隊，市司法局、市監察局、玄武區司法局、白下區司法局和秦淮區司法局一行七人，組成南京市司法局“城市法制建設”考察團，於XX年12月26日至31日赴xxx考察其法制建設的情況。在xxx中僑集團日升機構培訓中心的安排下，我們先後聽取關於xxx國情及城市法制建設的講座，參觀卡達及黃律師館、市區重建局、初級法庭和國立大學，考察市政區、商貿區和居民住宅區等，並與有關人員進行了研究探討。現將考察情況整理報告如下： 一、xxx依法治國的概況及特色

xxx位於馬來半島南端,由xxx島及附近約60個小島組成,總面積約660平方公里。人口400萬,華人佔總人口的77%，馬來人佔14%，印度人佔7%。官方語言為英語、華語、馬來語和泰米爾語。馬來語為國語，英語是行政用語。其基礎設施比較完善，xxx港是世界最繁忙港口之一，樟宜國際機場被譽為世界最好的機場之一，公路運輸網密集，總里程達3109公里。它雖然是一個資源貧乏的彈丸之邦，獨立以來不到40年的歷史，卻已發展成為一個經濟騰飛、政治清廉、社會穩定、風尚良好的現代化國家。xxx環境清潔美麗，法律政紀嚴明，管理井然有序，社會安定文明，是一個現代化的城市國家，也是一個現代化的法治國家。主要表現為：有完備的法律體系，嚴密的法網覆蓋了社會經濟生活的各個方面;有良好的社會秩序，靠有法必依、執法必嚴、嚴刑峻法

“治理”出安全有序的社會環境;有高層領導的帶頭執法、守法、護法，用表率作用彰顯法律面前人人平等;有一套嚴格的執法機制和執法程式，以硬性的執法主體機制、政府律師隊伍和多樣化執法手段做到執法如山;有素質精良、實權在握的監督稽查隊伍，通過建立嚴密法律監督體系保障清正廉明。他們崇尚“法律之上沒有權威，法律之內最大自由，法律之外沒有民主，法律面前人人平等”。xxx為什麼會成為法治國家?原為xxx東亞政治經濟研究所中國法律問題專家、現為xxx最大的卡達及黃律師館的中國法律事務顧問吳擷英教授向我們介紹了來由。xxx政府在1965年獨立初期，面對殖民主義留下的爛攤子，萬弊叢生，百端待舉，主要抓住三大法寶“法律、經濟與教育”。第一代領導核心中，李光耀出身於劍橋法學院特優生，並獲執業律師資格，當然一直十分重視法治;吳慶瑞是畢業於倫敦經濟學院的經濟學博士，被譽為xxx經濟“奇蹟”的主要設計師，為李光耀“排憂解難的能手。這樣完美的夥伴，一個是法律專家，一個是經濟學博士，又都十分重視教育(吳擔任過教育部長)。他們團結了人民行動黨的精英，團結了全國人民，在不長的時間裡，創造了一個政治穩定、經濟繁榮的法治國家。具有xxx特色的法治的主要表現是：

其一、有比較完備的法律：有嚴密的法律才能產生井然的社會秩序。xxx在1965年擺脫英國殖民統治後，除了制定xxx本土的法律外，對待舊法律制度不搞一律廢除那種極端的做法，而是採取尊重舊法規，逐步清理改革的辦法，使法律繼續服務於社會。xxx是個商業社會，可以設想如果不保留英國的一大批商業法規,社會一定會大亂。xxx“接收”英國法律，主要分為基本搬用和重新制定兩種,前者在xxx民事法令第5條5款中規定，英國的商業法令如公司法、合同法、合夥法、銀行法、代理人法、售貨法、海陸空運輸法、保險法等,在xxx繼續有效並適用;後者是根據英國有關法令的規定，重新制定xxx法律，如票據法、受挫合約法、疏忽致傷法、誹謗法等。獨立以來,xxx對繼承英國法律制度也進行不少改革,如取消了陪審員制度(1970)和英國樞密院作為最高上訴審機構的制度(1994年)等。xxx現行法律有400多種，法律調整的範圍非常廣泛，從政府權力、商業往來、旅店管理、交通規則，一直到公民生活的各個方面，幾乎無所不包(包括口香糖不得在xxx生產和銷售)。一旦發現無法可循或需要修正，立即由國會立法。1995屆國會通過的法案和修正法案是贍養父母、僱傭和僱傭外國勞工、移民、土地徵用等內容。法律的完備性還表現在，作為xxx法院可以援引作判案根據的法律規則之淵源十分廣泛：有憲法，它是最高的法律;國會法規與條例;制定法，補充性立法;司法判例;法律承認的慣例。這樣真可謂形成一個嚴密的法網。

其二、法律面前人人平等：本國公民一旦犯法“不循私情”，不管是部長高官還是平民百姓一樣受到懲罰。有一個人民行動黨的高官犯了罪，託人請李光耀“保”他。李光耀說“保了你我的黨就完了，我要我的黨”。xxx沒有發生這樣的情況：國家領導幹部要求人民群眾守法，自己卻貪汙受賄，生活腐化。xxx對外國公民或法人在新犯法，不怕強國大國的壓力，也是一樣照懲不貸。破壞公物的美國不羈青年邁克菲被判鞭刑6鞭(後考慮到美國總統克林頓的懇求，減為4鞭);美國《國際先驅論壇報》誹謗xxx國家領袖是中國傳統的“王朝政治”而被判賠償95萬新元(約65萬美元);菲律賓女傭弗洛爾因殺人被正法(即使菲律賓總統拉莫斯施壓也堅持執法);英資霸菱銀行事件嫌犯利森外逃後，xxx政府指出：在這事件中任何人如果被證明在xxx觸犯法令，不論他在什麼地方都會引渡他。

其三、強調社會紀律，維護公共秩序：xxx政府和人民有普遍的認識，要建設一個穩定的社會，必須事事有規有距，人與人之間應該是父子有親，夫婦有別，長幼有序，朋友有信的關係。尤其當社會遇到問題與困難的時候，更應該加強紀律與秩序。在日常生活中對不自覺的人，就要用紀律和罰則去約束。xxx有“罰款城市”之稱，街道上、組屋區、車站、車廂內到處可見罰款警告牌，而且這些罰則是認真執行的也是起作用的。在公共汽車站，候車的隊伍再長，從未見過哄搶上車，或在車內抽菸、吃喝東西的情形。因此，在全國上下自覺、自尊的嚴格要求下，xxx成為一個有秩序、犯罪率低的社會。xxx沒有嚴重的嗜毒、大規模聚賭或私會黨(黑手黨)的問題。據統計，xxx犯罪率已連續第6年下降，1994年各類罪案共48666起，比1993年少了203起，下降了0.4%。

其四、官民都有較強烈的法律意識：xxx上上下下認為只有依法治國才能保持繁榮穩定的局面。政府是依法行政,發生什麼對社會有影響的問題，馬上就制定法規和通過執法手段來解決，不發動政治運動，不搞政治大批判。反對黨工人黨領袖在1988年和1992年大選的時候，都曾在群眾集會上批評政府政策時，人身攻擊李光耀。前者是惹耶勒南誹謗“逼死”前部長鄭章遠，後者是黃漢金汙衊“利用權勢搞裙帶關係”。結果，遭到司法起訴或律師解決，分別賠償名譽損失26萬新元和20萬新元。同樣，執政黨如果犯法，反對黨或公民也可以到法院起訴。老百姓發生糾紛也是通過律師或司法途徑來解決。只要本人沒有觸犯法令，公民就會受到法律保護，即使自己家中有人犯法，也不會受牽連;如果犯法就得面對刑罰治罪的後果。這樣造就了xxx守法、護法、安定的局面。 其五、有法必依，執法突出一個“嚴”字：強調以法律為根據，採取嚴刑峻法、賞罰分明的制度，已成為xxx法治的重要支柱。販賣或進出口15克海洛英或30克嗎啡的販毒者，必遭判絞刑(1975年《濫用毒品修正法令》);保留鞭刑，針對那些對社會危害極大、判刑又不足以懲戒的罪犯,一鞭打下去,皮開肉綻，足以威懾徒;1955年10月21日開始實施的刑事法(臨時條款)，對私會黨和毒販足以起威懾及阻嚇作用,該法授權警方能不定期拘留一些有足夠目擊證人或證據而無法提控的嫌犯，在該法案下極少數重大嫌犯長期被扣押中;對於可能影響社會安定的攜帶武器行凶或導致種族衝突的案件，法庭予以重判。從這些刑事案件的審理中，可以看到xxx的從嚴執法原則是讓每一個公民都對本身的行為負責，以使整個社會都感到安全和不受干擾，而不是一味遷就違法公民的要求，不是強調要給嫌犯或犯罪分子特殊地位。群體利益之上已成為xxx司法制度的指導原則。

二、xxx依法治國經驗的啟示

xxx依法治國的基本經驗及其對我們的啟示，從巨集觀上可以概括為三條：

第一、執政黨治國依法，不凌駕於國家與法律之上

1954年李光耀和他的戰友們組建人民行動黨(簡稱pap)。強調這個黨是代表人民利益，要為人民利益而積極行動，行動重於口號。1959年pap成為執政黨，組織政府，一直執政至今。pap領導政府，但不是至高無上地領導一切，它沒有事事先經黨討論決定，然後交政府有關部門執行，而是在憲法和法律的範圍內通過政府貫徹黨的主張，通過它的黨員來宣傳黨的綱領與政治價值觀。pap反覆強調的五大政治核心價值觀是：維護黨和政府的廉潔作風;吸收最能幹的人才進入黨的領導層;不怕堅持和捍衛自己的信念;要有獻身精神;不斷自我更新。可見，pap黨的領導就體現在出政策和管幹部，具體經濟管理由政府部門，立法由國會，司法由法院，軍事由國防部，肅貪由反貪局，勞工由職工會，群眾團體由人民協會和公民諮詢委員會，各司其責。在xxxpap黨員幹部犯法與老百姓犯法一樣治罪，黨不會僅以黨紀“內部處理”而袒護他們的違法行為。這樣，pap贏得了極高的聲譽。黨不幹政，黨要管黨，從嚴治黨，是保證xxx法治成功的一個重要因素。

由此可見，xxx人民行動黨的實踐在某種程度上是對過去曾經渲染的關於“實現法治只有實行西方的多黨制”論調的否定。在我國，堅持共產黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是實現法治的必由之路。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，要改革和完善黨的領導方式，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。我們貫徹依法治國方略、推進依法治市實踐，可以學習借鑑xxx人民行動黨依法執政的有益經驗，發揮黨委在同級各種組織中的領導核心作用，集中精力抓好大事，按照黨總攬全域性、協調各方的原則，支援各方依法獨立負責、步調一致地開展工作。

第二、建立清正廉潔的好政府，健全維護法治的國家機構

法治必須在一定的政治制度孕育與成長，xxx有比較完善的政治架構，才形成一個法治社會。1965年獨立以後,李光耀等領導人蔘考而不是照搬英國的威斯特敏士特模式憲政經驗，建立一個行政主導型分權制衡的政府制度。根據xxx憲法的規定，國家機構分成3個部分，即行政，立法和司法。行政權雖然名義上授予總統，但他是虛權的國家元首，實際行政權力由政府內閣行使。xxx政府擁有廣泛的權力，從國防內政、經濟、交通、市容一直到攤販對社會實行全面有效的控制。李光耀長期以“高效、廉潔”作為自己政府的目標，來保證法治。近年來他又提出“好政府”概念，尖銳地指出：有好領袖才會有好政府。好領袖是指誠實、有道德、有決心、會組織的核心領導群，他們能有效地清除腐敗、掃除利益關係和裙帶關係，而且是由上到下開始執行，不是由下到上，只抓小魚而放跑大魚。1992年李光耀在菲律賓發表演講指出：“一個面對動亂和落後的發展中國家需要一個強大而廉潔的政府。高層政治領袖如果能以身作則，樹立榜樣，貪汙之風就可以剷除。只要把兩三個高官繩之以法，便足以產生殺雞儆猴的作用。這是xxx的經驗”。國會是民意代表也是立法機關，是“民主政府不可缺少的機構”。xxx國會是一院制，由79名議員組成。國會的立法和議政活動都公開進行，允許公眾旁聽，報刊詳盡報道。xxx法院由最高法院、高等法院、上訴法院、初級法院組成，它是維護法治、堅持司法獨立和公正不阿的一個重要的執法部門。司法獨立是由憲法和法律保證的。法院內全由法官獨立判案，不受任何部門或個人干預。法官由嚴格、認真、公平、能幹、廉潔、有信譽和在法律界有實踐經驗的人擔任。李光耀指出，只有委任傑出的法律人才出任法官，為xxx帶來讚譽，“才能使法治成為xxx無形的珍貴經濟資本”。當然維護法治的還涉及許多其他執法部門與單位，如檢察長.警察、監獄、關稅及國產稅署、工商保安機構、貪汙調查局、中央肅毒局等

。

我們要堅持依法治市，就要學習借鑑xxx的有關經驗，在執法機關的領導幹部和執法人員中深入開展《憲法》學習教育活動，確立忠實於憲法和法律、執法為民的理念。必須深化行政管理體制改革和司法體制改革，行政執法著重抓好相對集中行政處罰權試點和推廣工作，解決“執法擾民”的問題;司法工作著重抓好執法程式和執法監督的改善，解決“執法不公”的問題，從制度上推進依法行政、維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。

第三、強化全社會的法治意識，培養人民群眾守法護法的精神

法治精神表現在人民身上就是社會紀律。xxx政府和人民的共識是：建立一個穩定的社會，必須事事有章可循，把整個關係，包括國家與民眾的關係，社團與社團的關係，個人與組織的關係，個人與個人的關係置於法律調整之中，建立一種法制的社會秩序，使社會經濟、政治生活中各個主體的權利、義務和行為都以法律形式來規範。xxx人都有比較強的法治觀念，凡是發生對社會、經濟有影響的問題，政府馬上制定法律和通過執法來解決。老百姓發生糾紛時，也是通過律師或司法途經去解決。xxx政府經常教育人民要有良好的生活習慣和行為規範，要表現出xxx人的氣質，即應守法、重秩序、尊重他人權益、有社會公德。為此，xxx從國小就設有道德法律課。xxx政府還十分重視大眾轉播媒介和大眾文化的管理，法律上規定不得從事危及政局穩定的宣傳，不準宣傳共產主義、原教旨主義和大民族主義，也不得宣傳西方的色情與暴力文化。但每天報刊上都有大量司法案例以及與不法歹徒鬥爭事蹟的介紹;電視臺每週有“繩之以法”特別節目，使人們置身於法治宣傳包圍之中，人民的守法護法觀念就不斷提高。

因此，我們要實現經濟市場化、政治民主化、社會法治化，就要象xxx那樣，切實加強法制宣傳教育這項經常性、基礎性的工作，使法治觀念深入人心，提高全民法律素質，尤其要增強公職人員的法制觀念和依法辦事能力。黨員和幹部特別是領導幹部要成為遵守憲法和法律的模範。

三、學習借鑑xxx法治經驗的思考

通過考察我們感到，南京與xxx相比除經濟實力、開放程度和法律制度等不可比因素外，在地域面積、經濟成分、人口、資源、環境等方面有許多相似之處。儘管在法律制度方面我們不能照搬照套xxx的做法，但其依法治國的經驗還是值得我們學習借鑑的。尤其是對法治建設能夠持之以恆、常抓不懈，更是我們所必須做到的。針對江蘇省依法治省五年規劃中關於南京建設文明法治城市的要求，結合我市實際情況特別是依法治市的程序進行思考，我們認為，南京要在全省率先建立文明法治城市，必須根據黨的十六大關於加強社會主義政治文明建設，推進依法治國、建設社會主義法治國家程序的要求，以xxx城市法治化程度為追趕目標，按照“安全、誠信、有序”的評價標準，採取切實有效的工作措施，大力推進城市法治化的程序。

具體來說，南京依法治市工作要在市委的決策和領導下，努力實踐三個方面的“跨越式”發展：

(一)指導思想由“單一型”向“系統化”的跨越

要突破僅就“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”法制基本環節思考工作的單一思路，從堅持本質著眼，在執政為民、建立服務型政府上明確方向，完善“經濟、政治、文化”一體化發展的法治建設指導原則。在現階段，繼續推進依法治市，是

“富民強市、加快發展”目標的重要內容和可靠保障。因此，依法治市的指導原則應當契合時代發展要求。黨的十六大報告指出，“三個代表”重要思想是對馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論的繼承和發展。“貫徹‘三個代表’重要思想，關鍵在堅持與時俱進，核心在堅持黨的先進性，本質在堅持執政為民”，並要求“把‘三個代表’重要思想貫徹到社會主義現代化建設的各個領域”。以“三個代表”重要思想為指導，依法治市必須堅持黨的領導，通過改革和完善黨的領導方式和執政方式，來堅持與時俱進;必須堅持依法治市決策過程中的人民主體地位、實施過程中的人民主體作用，體現人民當家作主;必須堅持建立清正廉潔的服務型政府，全心全意為人民服務;必須堅持以是否符合最廣大人民的根本利益作為依法治市實施效果評價的根本標準。只有這樣，才能保持黨的先進性和執政為民的本質。同時，要借鑑xxx治國主要抓住三大法寶“法律、經濟與教育”的經驗，思考依法治市的經濟條件、政治形態和精神狀態等社會因素，著眼於通過法制化手段，促進物質文明、政治文明和精神文明的同步發展。一是遵循促進經濟發展原則，堅持和善於運用法治的手段，堅決改變一切束縛經濟發展的做法和規定，堅決革除一切影響經濟發展的體制和機制弊端，不斷開拓促進先進生產力發展的新途徑。二是遵循促進政治文明發展原則，通過制度設計和制度創新，保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，特別是落實群眾對幹部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權，並通過加強黨內監督、法律監督和群眾監督，建立健全依法行使權力的制約機制和監督機制，實現社會主義民主政治的制度化、規範化和程式化。三是遵循促進先進文化建設原則，通過制度建設保證文化發展為人民服務、為社會主義服務的方向，弘揚和培育以愛國主義為核心的民族精神;以人為本，獎善懲惡，把培養“四有”新人經常化、制度化，提高人的綜合素質;制定有利於保護民族優秀文化發展和歷史文化資源的政策措施，繼承和發揚文化傳統;嚴格管理文化市場，堅決掃除社會醜惡現象，形成市場準入有序、主體行為規範、社會風尚健康的發展環境。

(二)工作要求由“抽象型”向“具體化”的跨越

要突破僅就地方立法、行政執法、公正司法、法律普及、法律監督、法律服務等方面提出一般性要求，從城市特點出發，在“安全、誠信、秩序”三方面明確目標，完善城市法治工作的整體評價標準體系。一定的評價標準是衡量依法治市工作成敗得失的準則。依法治市工作的好壞得失最終是以“人民滿意不滿意、人民答應不答應”為依歸的。人民的滿意度高是依法治市的最終目標。但由於不同的人對同一件事看法的分歧存在，所有的人滿意只能是一個夢想。借鑑xxx整體上呈現“環境清潔美麗、法律政紀嚴明、管理井然有序、社會安定文明”的法治狀態，綜合目前所認知的各種基本要素，我們認為可以把依法治市的評價標準初步抽象為“安全、誠信和有序”。這三者自成體系又相互聯絡，成為一個聯絡密切具有相依性與相關性的標準體系。對組合每一個標準體系的若干子標準和具體指標，需要做仔細地分析、研討。目前，只能對該標準體系進行概括的、大致的描述：評價依法治市的第一個標準是安全。安全是一個城市生存與發展的首要目標，也是每一個人生存與發展的終極需求。用安全來衡量依法治市的成果是科學性與系統性、階段性、區域性、可作性的統一。安全主要表現為“政治穩定、經濟安全、生態安全、生活安寧”

四個方面。第二個標準是誠信。誠信是規範、制度、人品三者的有機統一，規範是誠信的基本內涵，制度是誠信的發展內涵，人品是誠信的本質內涵。建設誠信是社會主義精神文明建設的重要目標、政治文明建設的內在要求和物質文明建設的重要保證，是一個龐大的系統工程，需要全社會，特別是政府、企業和個人三大社會信用主體的共同努力。誠信與否，可以“與同類城市相比引進外資的數量、城市人文環境的優越與否、司法機關的公正審判程度和公眾滿意度”四個指標來衡量。第三個標準是有序。有序表現為一種良好的政治秩序、經濟秩序和文化秩序。確立評價標準，一是有利於依法治市的統一規劃和領導，二是有利於依法治市工作的實際運作，三是有利於對依法治市工作的監督。

(三)運作方式由“活動型”向“理性化”的跨越

要突破僅舉辦各種法制宣傳和法制實踐活動為基本載體的運作方式，從總攬全域性角度，在加強依法治市的實際運作方面明確範圍，完善“堅持黨的領導，完善社會條件，把握基本環節”的具體措施。依法治市是一項社會系統工程，需要開展的工作涉及方方面面，必須依靠全社會的廣泛參與。但是，從整體上實際運作依法治市，還是要總攬全域性，抓住帶根本性、長遠性的大的方面進行謀劃、運籌和實施。我們認為，市委作為總攬全域性、協調各方的領導者，不僅在依法治市決策中處於主導地位，而且在依法治市的實際運作中起著關鍵性作用。為了實現市委對依法治市的堅強而有效的領導，從推進富民強市，率先基本實現現代化的全域性統領依法治市的實際運作，主要是在優化市委的主體作用和領導方式、協調社會基本要素與依法治市之間的良性互動、抓住城市發展的關鍵環節綜合運籌三個方面，把握依法治市決策的實施。首先，市委對依法治市的領導方式，主要是政治領導、思想領導和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。為此，要牢固樹立法律至上的思想和觀念;嚴格貫徹民主集中制的原則，善於集中黨和人民的意見和智慧;善於運用使黨的主張經過法定程式變為國家意志的領導方式;嚴格要求每個黨員、特別是各級黨的領導幹部以及各級黨組織，在憲法和法律的範圍內活動，並保證立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作;監督、支援人大處理好與“一府兩院”的關係，發揮好“協調各方”的作用;適應市場經濟的客觀要求，把好向政權機關推薦重要幹部關。其次，市委從總攬全域性的高度領導依法治市的運作，不僅要關注依法治市的作用在於為城市經濟、政治、文化等社會基本要素的發展提供良好的法治環境，同時也要關注依法治市得以順利開展的城市經濟、政治、文化等社會條件。依法治市必須依賴的社會條件，其自身無能為力，需要外在的社會予以提供，依法治市可以影響但不能創造這些條件。要推進城市經濟、政治、文化等社會基本要素與法治之間的良性互動，實現“富民強市、加快發展”的價值目標，必須下大氣力完善依法治市的社會條件，為依法治市的與時俱進提供不竭的動力源。因此，一要推進經濟市場化，努力健全法制，實現公平競爭;深化行政改革，實現政府職能轉變;建立和完善基本的社會保障體系，積極增加就業。二要推進政治民主化，提升民主意識，完善民主制度。三要推進意識理性化，切實提高憲政意識、程式意識、平等意識、法律與道德結合意識。再次，圍繞“富民強市、加快發展”的城市發展目標，市委從總體上綜合運籌依法治市的實際運作，主要應就以下三個環節展開：第一是規範城市規劃、建設和管理，要建立科學的行政決策制度，改革行政執法制度，完善行政監督制度;第二是保障社會安定和有序執行，要嚴厲打擊違法犯罪活動，及時化解群眾矛盾糾紛，合理協調保護各方利益;第三是提升城市綜合競爭力，要創新政務模式，推進“服務型”政府建設，要優化政策環境，推進科技創新機制的建立和完善，要建立人力資源機制，推進“人才高地”建設。