關於江蘇、上海和安徽信用體系建設情況的調研報告

關於江蘇、上海和安徽信用體系建設情況的調研報告

2005年5月13日至5月20日，由建設部建築市場管理司副司長王寧帶領的信用體系建設調研小組一行5人，對江蘇、上海和安徽等省市信用體系建設情況進行了專題調研。調研組先後走訪了南京、常州、張家港、蘇州、上海、合肥、六安等地，召開了10次座談會，分別聽取了當地建設行政主管部門行業協會、建築施工企業、監理公司、招標代理機構、信用評估公司等的情況介紹，並實地考察了三地部分省市的招標辦和交易中心。通過調研，我們瞭解了當地建設領域信用體系建設的工作思路、具體做法及進展情況，對目前信用體系建設實踐工作中存在的問題及解決對策和措施進行了探討，形成了如何進一步推動建設領域信用體系建設工作的思路和建議。現將有關情況報告如下：

一、三地當地建設領域信用體系建設的進展情況

1、江蘇

根據建設部《關於加快建立建築市場有關企業和專業技術人員信用檔案的通知》，江蘇省建設廳制定了《江蘇省建築業企業信用手冊管理辦法》、《江蘇省建築業企業信用評價記分標準》等規範性檔案，並從2002年起，開始在全省建築業企業（含外省建築業企業）推行信用手冊制度，對全省建築業企業和在省內施工的外地建築業企業的經營活動及信用情況進行動態監管。

《信用管理手冊》由建築業企業向相應的建設行政主管部門申領，並由工程所在地建管部門負責記載建築業企業基本情況、承接工程履約情況以及工程承包期間的市場行為。企業和個人的基本資訊以及各類情況通報、處罰及考評結果等資訊，通過各地的有形市場和政府網站向社會公佈。管理部門利用信用體系，為企業對外開拓建築市場提供信用評價證明材料，實行企業和個人信用資訊與招標投標、資質年檢、升降級等掛鉤，在投標資格預審中，管理部門要求招標人應對投標人進行不良行為記錄查詢。

《信用管理手冊》實施以來，江蘇省每年發放達一萬餘本。外地進入江蘇承接工程的建築業企業也基本領取了《信用管理手冊》。2004年有10家企業因有不良行為記錄而受到查處，並在網上公佈，個別企業受到了降低資質等級、取消投標資格的處罰。南京、蘇州等市還出臺了信用評價標準，每年對建築施工企業工程質量、安全生產、文明施工以及企業誠信等進行一次評價。建設行政主管部門不定期對企業進行抽查，隨時記載相應資訊，按照百分制綜合考評劃分不同等級後予以公示。

2、上海

從2002年開始，上海市建委頒佈了一系列檔案，以建設工程管理為主線，圍繞參與各方主體行為的記錄、使用、懲戒等三個環節，建立起了信用管理體系。

2004年，上海市開始對勘察、設計、施工、招標代理、工程監理、造價諮詢等單位實行《誠信手冊》管理。該手冊分書面版本和電子版本兩種形式，書面版本由企業保管，電子版本由市和區縣管理部門負責管理。

企業在領取《誠信手冊》時，其基本資訊由管理部門在《誠信手冊》上記錄。企業在承接工程時，在合同簽訂後三十天內，持合同和《誠信手冊》到相關市或區縣管理部門進行經營業績記錄。企業違法建築市場發承包、安全質量、標準定額、建材管理等方面的規定，受到行政處罰的，由做出處罰的單位在《誠信手冊》上予以記錄。

《誠信手冊》已經成為各級建設行政主管部門對企業進行分類管理、資質升級或者增項的依據之一。建設行政主管部門在對企業資質進行年檢時，根據《誠信手冊》記錄情況，實施“三色通道”制度。2004年，上海市建委對建材供應單位和個人執業資格實行年檢時，也開始實施“三色通道”制度。同時，根據《誠信手冊》記錄的情況，上海市建立了標前提示制度。招標人在對投標人進行資格預審時，管理部門將向招標人提供投標人的信用記錄情況。

3、安徽

2003年，安徽省政府做出了《關於加強全省信用建設的決定》（皖政〔2003〕39號），提出建設“信用安徽”。安徽省建設廳為此組織制定了《安徽省建築市場信用體系建設規劃》，提出分兩個階段實施全省建築市場信用體系建設，即2003年-2004年，重點抓教育宣傳、抓標準制定、抓機制假設、抓試點示範，制定相應的推進計劃和措施，2005年-2007年，全面開展建築市場誠信評價和誠信釋出，建立失信懲戒機制，並結合信用經濟（包括信用擔保）、法制經濟、職業道德建設，進一步修改和完善建築市場有關法律法規，使信用建設取得突破性進展。

合肥市依託市建管局資訊中心成立了“合肥市建築市場信用體系建設實施方案”，制定了《合肥市建築市場主題不良行為處理暫行規定》、《合肥市建築市場責任主題及相關執業人員不良行為標準》及《合肥市建築工程質量監督巡查實施辦法》等，對納入該市屬地管理的建築企業及專案經理全面實行信用檔案和業績信用登記管理制度，初步建立了以建管局為主的信用資訊監督、管理、釋出體系。

安徽省建築市場信用體系建設的具體做法和成功經驗有：一是以轉變職能為突破口，市場信用建設的基礎得到鞏固；二是以資訊化為手段，充分發揮網路在資訊管理中的積極作用；三是以建立信用體系為抓手，促進了法治與德治同步發展；四是以建立信用獎懲機制為手段，使建築市場秩序得到規範。

二、三地在信用體系建設工作中面臨的問題

1、缺乏全國統一的信用資訊平臺。

根據建設部在2002年制定《關於加快建立建築市場有關企業和專業技術人員信用檔案的通知》，三地都建立了信用資訊平臺，但三地的信用資訊平臺或者依附在本單位的政務網上，或者以地方政府的政務網站為平臺，相互獨立，互不銜接。三地的信用資訊平臺不能進行有效的銜接，使得信用資訊資源不能共享，既造成了資源的浪費，也造成了地區在信用體系建設上出現了分割局面。因此，十分有必要逐步建立全國統一的信用資訊平臺。

2、信用的資訊收集、標準制定、評價結果應用缺乏統一。

目前，我們還沒有建立有針對性的、科學的具體評價指標和評價標準，也沒有明確的評價程式，對於誰是評價主體，評價結果如何使用等問題，也沒有明確的答案。雖然，三地都對企業和個人不良行為做了規定，但三地制定的不良行為標準各不相同。且不僅僅是省與省的規定不一樣，即使是省內，各城市規定的不良行為標準也不統一。同時，三地對收集上來的不良行為的評價方法也不一樣。有的地方按照百分制對企業進行打分評級，有的地方對企業按照優秀、優良、合格、不合格進行評價。這就為信用資訊的使用帶來問題。因為行為標準的不統一，評價結果的不一樣，某個地方記錄的不良行為，做出的評價，在其他地方可能就會不認可。

3、缺乏必要的法規依據，獎懲措施不能有效實施。

各地方在對企業不良行為記錄後，大部分都是採取曝光、與資質資格升級掛鉤，進行招投標的標前提示等方式，對失信企業導予以懲戒。但這些懲戒措施還缺乏強有力的法律法規支援和保障。到目前為止，國家還沒有相應的法律法規，對工程建設領域的信用體系建設做出明確的規定，對市場各方主體的失信行為，行政監督機構缺乏相應的監督手段和措施，同時，這些懲戒措施對於失信的建設單位，所起到的懲戒作用仍然很有限。對於守信企業，如何給予獎勵，各地方做的也還不夠。還沒有完全形成“有信者榮，失信者恥，無信者憂”的社會氛圍。

三、進一步推動建設領域信用體系建設工作的思路和建議

通過調研，我們基本形成了如何進一步推動建設領域信用體系建設工作的思路和建議，概括地講就是：一個總的指導思想，“兩條腿”同時行進，三方協調配合，實現四個統一。

1、一個總的指導思想。

按照社會主義市場經濟體制的要求，建立良好的建築市場信用體系。要面向市場，加強建築市場各方主體的誠信管理，提高誠實守信的水平；運用市場機制，強化誠信管理的內部約束和利益激勵機制，建立失信約束和懲罰機制；在法律的框架內，建立行政監督和社會監督的誠信監管保障體制；運用現代資訊科技手段建立誠信評價釋出體系。

2、“兩條腿”同時行進。

就是要同步推進政府對市場主體的守法信用評價和社會中介信用機構的綜合評價。

前者是政府主導，以守法為基礎，以違法違規行為的行政處罰為記錄依據，進行信用評價。具體指標，由建設部統一規定，內容包括對市場主體的違反各類行政法律規定的強制義務的行政處罰記錄和刑事犯罪記錄。具體操作思路是：（1）先定標準和評價方法。標準內容以建築市場有關的法律責任為主要依據進行整理、分類，要求簡明、科學，且便於理解和操作。對社會關注的焦點、熱點問題可有所側重，如工程款和農民工工資拖欠、轉包、違法分包、掛靠、招投標弄虛作假等。根據責任的輕重設定標準進行評價，可以採用分級辦法。（2）開展采集和評價。建設部在現有資訊平臺基礎上，逐步建立可向社會開放的建築市場守法信用評價網路系統；各級建設行政主管部門採集相關資訊，各地方行政主管部門在日常處罰決定書生效後，即自行上網申報；逐步實現全國聯網，提供網路查詢，記錄和披露信用情況。

後者是市場主導，以守法，守信（主要指經濟信用，包括市場交易信用和合同履行信用），守德（主要指道德、倫理信用），綜合實力（主要包括經營、資本、管理、技術等）為基礎進行綜合評價。具體評價指標由有關協會會同社會中介信用機構根據市場需求確定。具體操作思路是：（1）由建設部會同有關協會統一指定中介機構，並要求中介機構將其評價內容、標準、方法報政府部門備案。（2）由中介機構會同有關協會，根據社會需要，研究設定標準，建立評價體系，組織開展信用評價，並按照市場需要提供和釋出信用資訊。

3、三方協調配合。

就是要充分發揮政府部門、行業協會和評價機構等三方的作用，調動社會各界的積極性，推動建築市場信用體系和評價機制的建設。參與建立建設領域信用體系三個主體的主要任務是：

（1）各級建設行政主管部門主要做幾個方面的工作：推動建設領域信用體系的建立，包括制訂建設領域信用體系的總體框架、實施方案等；建立和完善有關的法律法規和規章制度；建立採集和整理信用資訊的信用資訊系統，並向社會公開；組織制定建築市場各方責任主體的信用標準；建立失信懲戒機制，依法對建築市場內的失信行為進行相應的懲處；對徵信機構、被徵信人等參與信用體系建設的行為，如採集資訊、使用資訊、信用評估等依法實施監管，建立准入和清出機制；與工商、金融、商務等其他部門的信用體系相結合，建立起更加完備的社會信用體系。

（2）行業協會主要做幾個方面的工作：參與信用體系的建設，協助政府研究制定信用標準、採集信用資訊及參與信用評價，負責具體的事務性工作；建立行業內部監督和協調機制，建立以會員單位為基礎的自律維權的資訊平臺，加強對信用徵信和評估機構的監管；開展建設領域信用體系專題研究，會同有關信用徵信和評估機構研究建築市場各方責任主體的信用標準模型和評價方法，並定期修改完善；開展建設領域信用徵信和評估專業人員的教育、培訓、考核、認定和監管，保證建設領域信用徵信和評估工作的質量。

（3）信用徵信和評價機構：加強對建設行業的專題研究，熟悉建築市場各方責任主體的經營管理執行情況，有針對性地提出建設領域信用徵信和評價的工作思路和模式；接受各級建設行政主管部門、行業協會的監管，在法律法規和政府監督的範圍內從事建設領域的信用資訊諮詢、調查和信用評估等業務；為建設行業信用體系建設以及建設行業信用體系與其他領域的信用體系的融合提供專業技術支援，以便建立全社會信用體系。

4、實現四個統一

（1）統一的信用資訊平臺。

為確保及時準確的蒐集、整理和與社會共享信用資訊，充分發揮信用體系的作用，要建立和完善信用資訊系統。完善的信用資訊系統是信用體系的基本組成部分，是建立建設領域信用體系的基礎性工作。在現有信用檔案系統的基礎上，首先要推動上海市、江蘇省、浙江省三地的信用資訊資料庫實現互聯互通，構建一個統一的長三角地區信用資訊平臺。借鑑其經驗，可逐步實現京津地區、珠三角地區等區域統一的信用資訊平臺。待條件成熟時，將其與建設部資料中心相連線，在建設工程資訊網上設立信用資訊徵集、釋出的視窗，推動這項工作的開展，並以點帶面逐步實現全國聯網。為此，各級建設行政主管部門儘快建立季度統計報表制度，通過企業自行申報和蒐集有關政府機關（法院、工商、稅務和招投標監管機構等仲裁機構）對建設領域企業的處罰意見，形成基礎性信用資訊，也為信用等級的評定提供資訊保障。要通過建設工程資訊網、有形建築市場交易大廳或新聞媒體釋出企業信用資訊，創造誠實守信、失信必懲的良好建築市場環境，提高整個行業信用水平，推進建設領域信用建設。

（2）統一的信用評價標準。

制定釋出建築市場責任主體行為信用標準。針對當前建築市場中存在的突出問題，依據國家有關建築市場的法律、法規、規章及相關政策，本著先易後難、簡便易行、科學實用的原則，制定建築市場行為主體行為的信用標準。重點評價在建設領域內從事建築活動的企業和執業資格人員的誠信行為。對建築市場各方主體在執行法定建設程式、招投標交易、合同簽訂履行、業主工程款支付、農民工工資支付、質量安全管理等方面，提出應達到的最基本誠信要求。對建設領域的執業資格人員（註冊建造師等各類註冊人員），也要開展誠信行為的評價。信用標準釋出後，各省可根據本地區實際情況對信用標準進行細化，並制定相應的信用管理辦法和失信懲戒辦法等。為確保信用標準的推廣和儘快實施，保證實施過程中的公正、公平，同時根據轉變政府職能的要求，各省、自治區、直轄市可按審批許可權安排行業協會或其他相關機構，作好信用資訊蒐集、整理和建設領域企業信用等級的評定工作，並將相關資訊提交建設行政主管部門在有關資訊平臺上向全社會發布。

（3）統一的信用法規體系。

建立建設領域信用體系必須要有法律保證，一方面國家正在有計劃地制定頒發全社會信用體系的相關法律和行政法規，如《徵信管理條例》等；另一方面，建設系統應出臺配套的有關建設領域信用體系相應的部門規章和規範性檔案，使信用體系的建設和執行，包括對信用資訊的採集、整理、應用和釋出，對信用狀況的評價，以及對徵信機構的管理等實現制度化、規範化，做到有法可依，特別是為了建立健全失信懲戒機制，對存在失信行為的主體進行適當的懲罰，必須要有相應的法律支援。加快建設系統信用制度建設，也是對各地建設行業信用體系建設的指導、規範和支援。

（4）統一的信用獎懲機制。

失信懲戒機制是信用體系的重要組成部分，是對守信者進行保護，對失信者進行懲罰，發揮社會監督和約束的制度保障。在立法方面，建築行業的“兩法兩條例”中雖然對各方主體的市場行為有法律條款和相應的處罰規定，但這些仍不足以對失信行為形成有力的法律規範和約束，同時，有法不依和執法不嚴的問題也相當嚴重，尚未達到違法程度的失信行為得不到相應的懲罰，不講信用的企業和個人也不能受到社會的譴責和行業的制約，社會信用嚴重失衡。各級建設行政主管部門，應當依據國家有關法律、法規，制定建設領域信用資訊的管理和使用辦法，逐步建立失信懲戒機制。對於一般失信行為，各級建設行政主管部門要對其相關負責人員進行強制性的建設法制教育培訓，使其懂法、守法；對嚴重的失信行為，要及時將其違法違規事實書面通知其主管機構及同級紀檢、監察部門，提請其主管機構按照管理許可權對相關責任單位和責任人員依法依規給予查處，查處結果限期向建設行政主管部門反饋。要聯合其他行政主管部門，採取社會、行政、經濟、法律等綜合懲治措施，對有失信行為的企業和人員依法公佈、暴光或予以行政處罰、經濟制裁，特別惡劣的，要堅決追究失信者法律責任，提高失信成本，使失信者得不償失。對守信用的企業和個人可在信貸、工商註冊、稅務、招投標等方面相應予以優先、便利或一定形式的嘉獎，以促使形成守信受益、失信受損的社會局面。

2003年9月，國務院總理溫家寶對上海社會誠信體系建設做出批示：“…誠信建設覆蓋經濟和社會的各個領域，涉及法律、制度、道德、管理、服務、資訊等許多方面，是一個綜合的體系，需要從重點行業、機構和企業的信用建設入手逐步推廣，需要有關政府部門和社會機構的密切配合和協作，需要逐步建立和完善相應的法規…”。批示高度概括地點出了開展誠信體系建設的幾個關鍵環節，建築行業也正是需要抓緊開展誠信建設的重點行業之一。從三地調研的情況來看，各地均認識到了建立建設領域信用體系的重要性和緊迫性，切實開展建設領域信用體系建設的條件已經基本成熟，希望通過我們未來三年的努力，建設領域信用體系建設取得突破性進展。

信用體系建設專題調研組

王寧　全河　張鴻珏

二○○五年五月二十八日