老舊小區改造作為一項重大民生工程，羣眾熱切期盼，改造意願非常強烈。20xx年國家住建部等三部門聯合出台文件將其列為保障性安居工程，給予中央資金補助。我省住建廳等三部門也聯合出台文件，對我省老舊小區改造工作提出具體實施意見。我市也在20xx年政府工作報告中，將老舊小區改造列為“民生十件實事”之一試點實施。據瞭解，目前我市此項工作推進困難重重、進展緩慢。為深入查找原因並向市政府提出工作建議，市政研督查辦成立調研組，先後召集住建、發改、財政等部門和榆陽區、高新區相關工作人員及部分老舊小區的居民代表進行座談交流，並赴山東省淄博市、福建省廈門市和我省西安市開展專題調研，形成如下調研報告。
一、老舊小區改造的重大意義
在國家棚户區改造政策漸趨收緊的大背景下，通過改造讓老舊小區“舊貌換新顏”，在改善羣眾居住環境、平抑城市房價、穩投資和穩就業、提升城市基層治理水平等方面具有重要意義，是順民意、得民心的重大民生工程。
（一）大幅改善居民生活環境，提升城市整體形象。根據在淄博、廈門等地調研瞭解，通過老舊小區改造，小區設施設備陳舊、功能配套不全、物業管理缺失、小區環境髒亂差等羣眾反映強烈的城市管理“頑疾”得以解決，居民生活環境和設施都得到根本提升，生活質量顯著改善，羣眾的滿意率達到90%以上，都衷心地對黨和政府的惠民政策點贊。
（二）有利於平抑房價過快增長，促進房地產市場健康發展。與棚改不同，老舊小區改造並不會產生短期購房需求大量激增現象。相反，小區生活設施和整體環境改造提升後可降低房屋空置率，促進存量住房的交易和週轉，釋放居民改善型住房需求。根據淄博市統計，改造後的老舊小區房價和租金平均上漲約15%到20%左右，房屋空置率大幅下降。
（三）是當前穩投資、促消費的重要途徑。與其它重大基礎設施項目、工業投資項目相比，城鎮老舊小區改造項目投資週期短，一般為半年左右即可完成，資金週轉很快，同時邊際效益明顯，能迅速轉化為消費能力。另外也可激活居民更新房屋內部裝修、購買傢俱等消費。可以説老舊小區改造是一項既能保民生，又能穩投資穩就業，還能拉動消費的多贏工程。
（四）有利於提升城市基層社會治理水平。老舊小區改造的是環境，凝聚的是人心。根據淄博、廈門、西安等地經驗，通過發動羣眾共同締造美麗家園的歷練，羣眾精神面貌大幅提升，主動維護小區環境，自覺參與社區管理的主人翁意識得到很大提升，許多人成為了老舊小區改造的義務宣傳員、講解員，基層社會治理能力和治理水平也相應提高。
二、我市工作現狀及主要困難
據統計，我市僅中心城區在20xx年前建成交付的老舊小區就有176個（榆陽區162個，高新區有14個），7層以下（以6層、5層居多）無電梯住宅樓868棟，總建築面積萬平方米，涉及羣眾約萬户、4萬多人。這些小區普遍存在困難羣眾相對集中、房屋建築老化、基礎設施缺失、外觀立面破損、生活環境髒亂差、治安和消防隱患突出、管理力量薄弱等問題，居民改善居住環境、提升生活質量的願望非常強烈。
（一）工作現狀。根據調研組調查瞭解，截止20xx年10月底，我市老舊小區改造工作目前剛剛起步，面臨很多問題和困難，整體工作推進緩慢。
1、改造試點推進緩慢。因靈秀街、保齡球館片區居民意見徵求難以統一等原因，市政府第53次專題會議決定重新選定改造小區。市住建局和榆陽區政府經摸底調研，先後2次變更改造對象，最終選定大有當巷、桃園小區、市建設局質監站家屬院3個小區作為改造試點項目，截止20xx年9月底，大有當巷改造工程已經開工，其它2個小區正在辦理前期手續，預計20xx年春季開工。
2、亟需啟動中省補助項目。20xx年4月國家三部委《通知》文件發出後，為爭取中省補助資金，市發改委在全市範圍內遴選了33個（其中中心城區15個）住宅小區，編制上報了《榆林市20xx年老舊小區改造配套基礎設施建設中央預算內投資建設計劃》，9月初省發改委已下達我市15個小區的改造資金3267萬元，其中榆陽區10個、子洲縣4個、佳縣1個，這些項目亟需市區兩級財政配套資金，儘快啟動實施。
（二）我市工作中存在的難點。根據調研情況，調研組認為我市老舊小區改造工作中存在的難點有以下四個方面：
1、部門間協調機制不順。由於老舊小區改造在我市剛剛推行，各部門之間缺乏配合協作機制。一是在項目申報上，上下級政府、相關部門之間沒有明確的申報流程，存在相互推諉現象，造成項目申報無所適從。二是項目審批手續繁雜，涉及發改、規劃、消防、住建、執法、質檢等多個部門，尤其是電梯加裝審批手續更為複雜。三是施工過程中需要協調電力、供水、供暖、通訊等管道線路設施運營單位同步實施，各管道（管線）經營單位之間協調難度很大。
2、居民自治力量薄弱。大部分老舊小區缺乏能力強又不怕麻煩的“牽頭人”或自治組織，小區改造面臨無人組織實施的局面。一是我市住宅小區沒有業主委員會或業主委員會不發揮作用的現象較為普遍，全市496個老舊小區中無物業管理或物業管理不健全的小區有434個，佔。二是社區居委會因職能和人員等方面的制約，對老舊小區改造的推進上心有餘而力不足，沒有能力充分發動羣眾，更沒有能力組織實施。
3、居民意見統一困難。據調查，我市老舊小區改造前居民意見統一難度普遍較大。主要原因：一是大部分居民參與公眾事務的意識不強，對小區改造工程不參與也不關心，坐等政府推動；二是由於小區居民之間自身思想素質、文化差異、個體需求差異等原因，對改造的內容、標準等方面眾口難調；三是部分居民擔心改造影響自身利益而強烈反對，比如擔心改造會拆除違章建築，一樓和二樓居民擔心電梯加裝影響採光和通風等。
4、資金籌集渠道單一。我市老舊小區改造資金來源目前主要靠政府投入，居民出資難度較大，引入企業進行市場化改造還無從談起。一是爭取中省資金補助比例過少，20xx年國家向陝西省下達老舊小區補助資金億，其中下達我市僅3267萬元，僅佔，主要原因就是我市相當一部分老舊小區因各類審批手續缺失而無法申報。二是部分居民存在等、靠思想，過分依賴財政投入，自己不願出資。尤其是電梯加裝費用財政相對補助較少，個人出資比例大，高低樓層之間費用分擔比例協商難度很大。
三、工作推進建議
針對我市老舊小區改造工作中存在的難點問題，借鑑其它地市先進經驗做法，調研組認為推進我市老舊小區改造工作必須要堅持問題導向，先保民生、後做提升，政府在盡力而為的同時要量力而行，具體做好以下四個方面工作。
（一）建立協調推進機制。一是在市級成立老舊小區改造領導小組，由政府主要領導或分管領導任組長，住建、發改、財政、資源規劃、城管執法、水務、電力等部門為成員單位，建立項目快速申報審批通道。二是明確各部門工作職責，由住建部門負責老舊小區改造的總體規劃和協調推進；發改部門負責建立改造項目“儲備池”，積極爭取中省補助資金；財政部門負責市級補助資金撥付；其它部門在職責範圍內各負其責；三是明確各縣市區政府和開發區管委會老舊小區改造的屬地工作責任，參照市級領導小組成立專門機構，統籌協調各部門和單位工作職責，整合歸集各類小區改造資金。四是明確街道辦事處和社區居委會為老舊小區改造申報和實施主體，開展小區改造的宣傳、全面摸排小區居民改造意願，並具體實施小區改造項目。五是建立電梯加裝綠色審批通道，在原建設項目用地範圍內加裝電梯的，建議不再辦理土地佔用等相關手續，免收土地價款、城市基礎設施配套費等行政事業性收費。在業主意見統一的前提下，不考慮加裝電梯後住宅採光、日照間距等問題，同時簡化規劃、設計、施工、消防等審批流程、縮短審批時限。
（二）發動羣眾主動參與。一是在改造前由社區居委會指導小區選舉產生業主委員會，由業委會負責與居民充分溝通，提前做好羣眾思想工作，充分發揮社區黨員幹部、社會賢達和其它熱心羣眾的帶動引領作用，爭取居民理解和支持。二是改造時組織業主全程參與，由居民就改造內容和小區後續管理充分討論，由街道辦事處作為主體開展項目申報、方案設計和改造施工。三是在既有住宅加裝電梯上，借鑑西安、廈門經驗，即在社區居委會或業主委員會組織下，本單元三分之二以上業主同意即可批准實施，由業主自行協商確定資金分擔辦法和低層住户利益補償辦法，財政給予適當獎補。
（三）合理劃分政府和業主責任。在老舊小區改造中，政府的角色應該是推進者和引導者，財政資金應更多發揮正向激勵和兜底作用，而不是大包大攬。一是合理劃分改造內容。將改造內容分為環境整治、民生基礎設施、綜合提升類三個類別，制定老舊小區改造內容“菜單”和改造標準，根據小區現狀確定改造的“必選項”和居民“自選項”。二是明確政府和居民資金負擔比例。對於小區環境整治和水、電、氣、暖等樓體外的民生基礎設施，根據現行政策，由各級財政負擔；對於居民自選類的小區綜合提升類和住宅樓本體的改造內容，由居民自行決定是否改造，資金主要由居民承擔，市、區財政給予適當獎補（詳見附表）。小區改造項目的前期設計、評審等手續辦理費用建議由財政承擔。
（四）探索市場化改造模式。探索以市場化方式引入社會資本參與小區改造，切實減輕財政支出壓力。一是對具備市場化運作條件的老舊小區，採取小區業主利益捆綁開發（包括賦予小區特許經營權、建設停車位、加層改造）、商業捆綁開發（與城市其他優質項目打捆）等政策激勵方式，引導有實力的企業參與投資改造。二是探索政府和物業服務企業按照一定比例出資聯合改造，物業服務企業通過獲得特許經營和政府物業補助等方式，逐步回收改造成本。三是探索物業服務企業和其他企業按照一定比例出資聯合改造，通過加裝電梯和建設停車場等設施設備的出售、租賃收益，逐步回收改造成本。四是探索多方共建，通過制定優惠政策，引導水、電、氣、暖等經營單位更新維護相關管道、線路設施。
（五）建立小區管理長效機制。老舊小區改造不僅僅改造的是硬件設施和小區生活環境，更重要的是做好改造小區的後續管理，避免“前改後亂”現象。要充分發揮社區居委會或基層社區黨組織作用，一是對於已有物業管理的小區，加大對物業服務企業的管理力度，切實提升物業服務水平。二是對於物業管理不健全的小區，在健全居民自治的基礎上，引導業主根據小區情況，靈活自主選擇專業物業公司、社區準物業管理、自我管理等物業管理模式。三是對未建立住宅專項維修基金的機制老舊小區，引導業主補交住宅專項維修基金，為後續小區設施維修維護提供資金保障。
按照《安徽省城鎮老舊小區改造技術導則》和蚌埠市老舊小區改造的相關要求，結合我區四年老舊小區整治改造經驗，經研究制定本實施方案。
一、改造範圍
（一）小區名稱
20xx年度整治改造的8個老舊小區：新城小區、站北小區、治淮路570號、南三工區小區、勤儉一里南段大院、淮秀園、新淮路小區227、251、279、291號、淮輪小區。
20xx年“三供一業”3個項目：安徽水利水電勘測設計院小區，治淮路699、715號，南三工區小區，液力小區。
二、改造目的
通過整治改造使老舊小區達到功能完善、環境優美、節能環保、適宜人居的目的。
三、改造內容
（一）雨污分流改造
（二）“三化”改造
“三化”即綠化、亮化、硬化，通過養護、維修、補充、完善，着力打造景緻優美、居住舒適的小區環境。
（三）公共服務設施改造
為豐富居民休閒、文化、生活需求，結合小區特點和場地，適當建設一部分公共活動廣場，添置健身、休閒設施，滿足居民的文娛生活需求。
（四）外立面、樓道改造
為保證小區的整體改造效果，對破損、污舊的小區樓體外立面、樓道、圍牆等整體清理、粉刷。
為改善城市人居環境，提升城市建設品質，滿足人民日益增長的美好生活需要，根據x市人民政府辦公室《關於印發x市老舊小區改造工作實施方案的通知》，結合我區實際，制定本實施方案。
一、總體要求
（一）指導思想
以改善民生為核心，以優化城市人居環境、提高人民羣眾居住品質為目標，統籌推進老舊小區改造工作，努力打造功能完善、環境整潔、管理有序的居住小區，不斷增強人民羣眾的獲得感、幸福感、安全感。
（二）工作原則
1、政府主導，多方參與。區政府成立工作領導小組，對全區老舊小區改造工作進行統籌、協調、督導。區住建局作為老舊小區改造的實施主體，會同各街道做好本轄區老舊小區改造工作；產權單位、物業公司、業主參與小區改造決策和監督實施。
2、綜合改造，突出重點。結合區域特點和設施現狀，充分聽取小區居民訴求，實施老舊小區綜合改造，以安全設施改造和基礎設施改造為重點，鼓勵服務設施提升改造。
3、財政支持，多方共擔。結合實際合理確定改造費用分攤規則。通過居民合理分擔、單位投資、市場運作、財政獎補等方式多渠道籌措老舊小區改造資金，確保改造工程順利實施。
4、整管結合，注重長效。改造與管理相結合。提前確定改造後小區管理方式，做到前期改造和後期管理無縫銜接，建立老舊小區管理長效機制。
5、示範引領，全面推進。先行推進一批老舊小區改造示範項目的實施，總結推廣工作經驗，為全面推進全區老舊小區改造工作提供樣板、標杆。
（三）工作目標
力爭用五年時間完成全區老舊小區改造工作。其中，在20xx年全區老舊小區調查摸底的基礎上，20xx年重點放在前期宣傳，熟悉情況，入户調查，試點推動等工作；根據實際制定完善相關政策，對一批條件成熟的老舊小區啟動試點示範項目建設改造；20xx年——20xx年在總結經驗的基礎上全面推進全區老舊小區改造，20xx年基本完成改造任務。
二、改造範圍
重點改造城鎮和工礦區中20xx年前建成投入使用、配套設施較差、功能不完善、公共服務及社會服務不齊全、居民改造意願強烈的住宅小區（不包括已納入城鎮棚户區改造計劃、擬通過拆除新建實施改造的棚户區以及城中村等）。20xx年（不含）以後建成，但小區基礎設施和功能明顯不足、物業管理不完善、居民改造意願強烈的老舊小區，也可納入改造範圍。
三、改造內容
（一）基礎設施更新改造。包括小區內道路、供排水、供電、供氣、供熱、通信、安防、消防、綠化、照明、圍牆等設施的更新改造。
（二）服務設施建設改造。包括小區內配套養老撫幼、無障礙設施、環衞設施、便民市場、物業管理等服務設施的建設改造。
（三）品質提升設施改造。包括小區內房屋公共區域修繕、建築節能改造、屋頂美化、補建停車位和充電樁、配置體育健身設施，有條件的居住建築加裝電梯等。
（四）小區周邊基礎設施改造提升。與小區直接相關的城市道路和公共交通、通信、供電、供排水、供氣、供熱、停車庫（場）、污水與垃圾處理等基礎設施的改造提升。
四、實施步驟
（一）調查摸底
各街道組織對轄區範圍內老舊小區進行全面調查摸底，摸清符合認定標準的老舊小區數量及相應的户數、建築面積、產權性質、建成時間等基本情況，建立老舊小區改造台賬。
（二）制定年度計劃
區政府根據調查摸底情況，按照實施一批、謀劃一批、儲備一批的原則，區分輕重緩急，統籌安排老舊小區改造時序，科學制定年度改造計劃和改造任務。結合財政承受能力，優先安排各類基礎設施缺失或失養失修嚴重，特別是水電路氣等必要基礎設施亟需更新的老舊小區改造。
（三）組織實施
1、編制改造方案。各鄉街結合擬改造小區實際和業主需求，擬定老舊小區綜合改造菜單、整治改造方案和小區管理模式初步方案，並在顯著位置公示，徵求居民意見。
2、審批改造方案。區政府組織有關部門審查老舊小區改造方案和投資預算，核准小區改造工程招標控制價格，並依法確定小區改造投資跟蹤審計機構。
3、依法招標採購。牽頭單位依法辦理招標或政府採購手續，確定老舊小區改造工程的施工、監理單位和有關材料、設備供應商，完成合同簽訂。
4、科學組織施工。牽頭單位與鄉街要做好老舊小區改造施工的組織協調，會同有關專業經營單位和專項改造實施單位，科學安排各分項工程與專業經營設施改造工程、專項改造工程的工序和工期。
（四）竣工驗收
老舊小區改造工程竣工後，由區政府組織相關部門、專業單位、街道社區和居民代表進行綜合驗收。老舊小區改造中涉及的管線遷移改造、既有建築節能改造、加裝電梯等驗收工作由專業經營單位或相關主管部門按有關規定執行。
（五）物業移交接管
老舊小區改造工程經驗收合格，移交物業服務企業負責後期管理維護。要建立老舊小區物業管理考核評定制度，確保整治效果有效保持。
五、資金來源
區政府負責籌措老舊小區改造工作所需資金。根據小區實際，充分運用“美好環境與幸福生活共同締造”理念，通過政府、業主、產權單位、社會力量共同出資方式籌措資金。積極爭取上級財政給予的資金獎補。水電氣暖等改造優先列入運營單位本系統工程改造計劃，按市政府有關規定相應安排專項資金。居民出資部分可通過住宅專項維修資金、公共收益、金融消費升級信貸等渠道落實，鼓勵居民個人捐資捐物參與老舊小區改造。未來可產生收益的改造項目可調動社會的積極性，引入專業機構、社會資本參與老舊小區改造。
符合條件的老舊小區改造項目積極申請中央補助支持資金。
六、組織領導和職責分工
成立區老舊小區改造工作領導小組，組成人員名單如下：
組長：
副組長：
成員：、
公安分局分管負責同志，區發改局、區教育局、區工信局、區民政局、區財政局、區自然資源局、區住建局、區城鄉管理局、區市場監管局、區文旅局等區直有關部門主要負責人和各涉及街道主要負責同志。
領導小組下設辦公室，辦公室設在區住建局。具體負責老舊小區整治提升工作的統籌、協調、督導、相關政策制定等工作。辦公室主任由區住建局主要負責同志兼任，辦公室副主任由區發改局、區財政局主要負責同志兼任。
各相關街道：配合實施主體根據本方案開展工作；協調老舊小區物業、業主；入户調查摸底；處理突發矛盾；依法對老舊小區違建進行拆除。
區住建局：會同相關單位編制老舊小區整治改造內容清單、制定改造標準；制訂改造計劃、編制整治改造方案、組織實施和驗收；配合海綿城市、停車設施建設、改造。負責老舊小區物業移交接管的指導、監督工作；為各街道健全老舊小區業主管理組織提供政策指導。
區發改局：會同區住建局辦理項目立項、申報等工作；負責爭取老舊小區改造上級資金補助。
區財政局：會同區發改局、住建局制定老舊小區改造工作財政資金使用辦法，做好各項獎補及財政資金的安排、撥付等工作。
區城鄉管理局：指導各街道開展“兩下、兩進、兩拆”整治整治及垃圾分類處理、綠化提升和綠地養護管理工作以及老舊小區有關管道與市政管道的對接改造和小區道路維修等工作；協調相關企業按照改造內容對小區水、氣、暖設施及管道進行維護和改造。
區市場監管局：負責老舊小區加裝電梯的指導及職責範圍的監管工作。
區工信局：負責協調移動、聯通、電信、有線等通信單位線纜入地事宜。
公安分局、區教育局、區民政局、區自然資源局、區文旅局及其他有關部門按照各自職責做好老舊小區各類安全、市政、服務設施改造提升的.指導、配合和相關手續辦理等工作。
七、工作要求
（一）加強組織領導
各相關部門、街道要加強組織領導，精心組織，科學謀劃，狠抓落實，確保改造任務完成。區直相關部門要切實履行好本部門在老舊小區改造工作中的管理職責，指導、配合各街道開展工作，落實各部門、各專業經營單位在老舊小區改造中的工作任務。要通過各種形式，大力宣傳老舊小區改造工作的重要意義，強化羣眾在老舊小區改造工作中主體地位，提高羣眾參與感、認同感，把羣眾滿意作為改造工作的重要標準。
（二）健全工作機制
1、建立台賬制度。區、街道要逐級建立老舊小區台賬，實行老舊小區改造項目登記和銷號制度。
2、建立聯席會議制度。區老舊小區改造工作領導小組要定期組織召開聯席會議，及時掌握老舊小區改造工作進展情況，協調解決改造工作中的問題，總結改造工作經驗。
3、建立聯審聯批制度。區政府結合市直部門出台的關於老舊小區改造的簡化優化審批程序，建立區老舊小區改造聯審聯批流程，建立老舊小區改造聯審聯批制度，以滿足小區居民實際需求為原則，加大工作推進力度。
4、建立工作專報制度。嚴格按照工作計劃推進老舊小區改造工作，每月底向區老舊小區改造工作領導小組辦公室報送工作進展情況。
（三）保證工程質量
嚴格工程招標，選擇資質等級高、管理能力強、信譽信用好的施工及監理公司實施老舊小區改造。強化現場管理，做好各項施工工程的統籌，落實專人負責，督導各施工單位規範管理，強化質量意識和安全意識，確保工程質量。
（四）嚴格資金管理
老舊小區改造資金要專户存儲、單獨核算、專款專用，不得轉移、挪用。審計部門要跟蹤審計，加強資金監管力度。資金使用情況要向社會公開，確保財務透明，陽光操作。
（五）嚴格督導考核
區老舊小區改造工作領導小組辦公室要加強老舊小區改造工作的計劃制定、任務落實、工作進度進行定期督導考核，確保老舊小區改造工作順利推進。
（六）注重長效管理
要根據老舊小區實際，落實整管結合的要求，理順小區管理體制，細化長效管理的具體措施，不斷提高專業化物業服務企業覆蓋率，提升人民羣眾滿意度。同時，進一步完善社區物業管理功能，持續推進物業管理納入社區建設，努力提高社區物業管理工作水平。
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