全省國稅系統稅源建設課題研討論文
也 談 稅 源 監 控
無非
稅源監控是稅務機關掌握應徵稅款的規模與分佈的綜合性工作。如果稅源監控不力，則申報核稅、帳證管理和稽查審計等都將失去依據，成為無源之水，無本之木。近年來，稅源隨著經濟的發展呈現出許多新的特點，產生了許多新的問題，使作為稅收徵收管理基礎的稅源監控顯得尤其重要。
一、目前稅源失控的幾種表現
（一）漏徵漏管個體工商戶居高不下。據有關資料表明，當前漏徵漏管現象的存在不是個別地區的問題，而是實行集中徵收後產生的一個普遍且難以根除的問題。今年7月份以來，某某市國稅局在工商部門及城區政府的配合下，組織了100多人次對市區建築裝飾材料市場、水果批發市場、海鮮批發市場等專業市場以及大型集貿市場進行稅務登記專項檢查，在檢查的7548戶納稅戶中，就有900多戶有稅務登記違章行為，查出漏徵漏管戶460戶。補稅罰款6萬餘元。另外，據某某市工商局提供的資料反映，今年5—7月，該局共辦理工商登記2254戶，其中應辦理國稅稅務登記的納稅人為1834戶，但截止8月25日，僅有1306戶前來辦理稅務登記證，辦證率為71%。
（二）商業一般納稅人稅收流失嚴重。
今年7至9月，按省區域性署，某某市國稅局對全市使用防偽稅控系統的商貿企業265戶進行了專項檢查，通過帳證、帳實結合的方法，查出61戶企業存在多種偷逃稅行為：購進貨物未付完款即抵扣進項稅，利用預收帳款、分期收款發出商品等科目隱瞞收入，私設金庫進行帳外經營，將購進貨物或自產、加工產品用於非應稅專案，發生非正常損失不作進項稅轉出等。共查補稅款728.94萬元，滯納金214.31萬元、罰款232.47萬元。
（三）部分小規模納稅人尤其是私營企業借帳證混亂偷逃稅。隨著市場經濟的發展，私營企業數量逐漸增多，規模越來越大，國家從私營企業取得的稅收也不斷增加，但私營企業會計工作仍相當薄弱，隨意性比較大，增加了稅務機關查帳徵收的難度。有的稅務機關圖省事，對應建帳核實徵收的企業乾脆實行定額徵收。由此造成稅收大量流失。
（四）工業企業利用靈活的經營手段轉移、逃避稅收。目前，在某某市的一些工業企業，特別是一些大集團公司紛紛採取所謂“直銷”、“聯營”、“專賣”、“總代理”等經營方式，使經營該企業產品的商業企業以近於甚至低於進貨成本的價格銷售商品，然後由廠家將利潤另外以各種方式返還給商業企業，造成利潤轉移，逃避增值稅或導致增值稅在行業間、地區間發生非正常的轉移，使區域性地區增值稅稅負降低。
（五）企業利用電子商務逃避稅收。在當今電子計算機技術突飛猛進，以及產品價格日漸降低的情況下，微機正逐漸走進辦公場所和普通家庭，從而使電子商務從無到有，到日益興隆。據報載，我國今年電子商務交易可達8億元，2002年預計可達100億元。這一商業活動的“交易場所”是企業在網際網路上開設的網站，顧客只要將錢存到商家指定的帳號即可，商家通過郵寄，或者通過設在顧客所在地的經銷點或貨倉直接為顧客送貨上門。這使稅務機關面臨難以認定企業常設機構、難以認定銷售性質、難以有效開展稅務稽查等問題。這樣，電子商務越興旺，稅收流失將越嚴重。
二、造成稅源失控的幾個因素
（一）新徵管模式的缺陷，使稅務機關管理難以到位。1996年國家稅務總局提出的徵管模式突出了申報、服務、徵收、稽查等特點，節省了人力，提高了辦稅效率。但它卻忽視了稅收基礎的管理。儘管近年來我們採取增加檢查次數、徵管查部門互通訊息、推行代徵代管等辦法努力堵漏補缺，但由於這些辦法基本屬於治標性質，雖一時奏效，卻無法從根本上遏制部分納稅人，尤其是個體經營戶通過頻繁變更名稱、地址等手段惡意偷逃稅款的行為。
（二）理想的稅收政策與現實徵管方式及手段的衝突。目前的增值稅政策是隻要一般納稅人企業購進貨物，取得進項，就可以申請抵扣稅額。一些私營企業利用稅務機關人力少，難以進行庫存商品清點核對的弱點，進貨時均索取專用發票抵扣稅額，銷售時如果對方是個體消費者，往往不開票不入帳。城市中大商場、超市，經營品種成千上萬，要準確核查其存貨幾乎不可能，故這類公司也存在極大的稅收隱患。而部分有“兼營”和“混合銷售”行為的納稅人，為儘可能減少稅收負擔，故意混淆徵稅範圍，人為地將稅款在增值稅和營業稅之間非法流動，達到少繳稅目的。此外，由於收購發票由買方自己開票，稅務機關缺乏有效的監控約束，故部分從事農副產品、廢舊物資收購的企業虛開發票現象也比較普遍，使原本毛利率及稅負率較高的所謂“高徵低扣”企業，其稅負率卻明顯偏低。
（三）一般納稅人企業變動大，稅收管理不到位。例如，目前某某市國稅局管轄一般納稅人企業3224戶，今年1—9月，新認定增值稅一般納稅人296戶。另外，對一些未按規定或不符合要求的一般納稅人也予取消資格，1—9月共取消369戶。在一般納稅人企業變動頻繁，商業活動日趨複雜多樣、經營手段更趨靈活多變的時候，稅務機關卻面臨著這樣的兩難：一是人事改革，人員精減，徵查力量不足，而且素質參差不齊；二是對一般納稅人認定過程、認定後缺乏一套規範嚴密的管理辦法。力量不足，使稅務機關容易出現“抓大放小”現象，側重於大、中稅源企業的徵收檢查，忽視了小規模納稅人的管理。加上有的稽查、稽核人員業務不精，檢查浮光掠影，致使一些涉稅問題未能及時發現，一些涉稅違章問題懸而不決，積重難返。而管理措施不規範嚴密，導致了一些租賃場地經營的商業企業在取得一般納稅人資格，經營一段時間之後，如無生機或為了逃避稅收，往往趁機連貨帶票徵、ic卡及裝置席捲一空，造成稅款流失。
（四）市場競爭日益激烈，利率降低。近幾年來，國民經濟雖穩定增長，但由於消費市場相對飽和，商業領域已由傳統的賣方市場轉為買方市場，市場競爭日趨激烈，導致企業利率普遍偏低。故多數納稅人採取薄利多銷、降價處理等手段促銷，毛利率極低。一些由於經營不善，在競爭中處於劣勢，出現虧損經營的企業這時往往打稅收主意。如一些商業企業隨意在一般納稅人和小規模納稅人之間轉換“身份”，在稅負上避高就低：假如由於稅收政策或者稅務機關對小規模納稅人的定額偏低，使實際稅負偏低，則一些精明的一般納稅人在利益驅動或市場競爭的壓力下，由向小規模轉變；如果由於政策或者稅務機關對小規模納稅人的徵稅嚴格，“雙定”到位，使小規模納稅人稅負高於同類經營的一般納稅人，則一些小規模納稅人將努力按一般納稅人的標準去經營，千方百計爭取一般納稅人資格，尋求避稅、逃稅港。
三、解決稅源失控的幾個方法
（一）提高對稅源監控重要性的認識。稅收管理實踐反覆證明，稅收管理的基礎只能是稅源監控。離開了稅源監控這一“地面基礎”，稅收管理中的各種“上層建築”也將站不穩腳。現行稅收徵管模式把稅收管理的基礎定為納稅申報和優質服務，這是不足取的。隨著現代科技的發展，納稅申報的方式將不斷地朝多樣化發展，而納稅人申報表上的數字是否可靠將取決於我們做多少有效的徵前工作，也即取決於稅收徵管基礎的堅實程度。如果我們在這一問題上不能給予充分的認識和肯定，那麼大量繁雜的徵後堵漏工作將使我們應接不暇，疲於奔命。
（二）完善“三員”管理制度，使之更加行之有效。
1、建立和完善駐廠員、聯絡員制度。目前我省國稅系統真正派駐企業，與企業員工一起上下班的幹部仍屬個別，更多的是聯絡員。由於稅務機關與企業之間沒有法定的一套規章制度，明確駐廠員的權責，使這“兩員”難以有效開展工作，發揮應有的作用。此外，由於一些駐廠員、聯絡員綜合素質較低，在企業經營方式、手段走向多、廣、深、新的情況下，也顯得力不從心。筆者建議如果要從此“兩員”入手管住重點稅源企業，那麼首先應該考慮選派綜合素質突出的幹部擔任這一角色，並且與企業有關領導一起協商建立一套行之有效的工作制度，在現行法律法規的範圍內儘可能多地為“兩員”爭取參與企業經營管理的“知情權”。
2、建立起專職調研和清理個體私營“雙漏”的職能部門。在一些稅源較充裕的城市中，個體私營稅收往往被看作“零散”稅源，沒有受到足夠的重視。其實，如果真正把它們管住管好，難保它就是一塊“肥缺”。特別是在專業市場不斷形成，規模不斷擴大、專業化程度不斷提高的今天，一個專業市場的潛在稅收也許能敵一個欠發達縣份的全部稅收收入。筆者建議在一些商業區或大型專業市場內建立起這樣一個稅收職能部門，這一部門的稅務人員，也就是“片管員”。他們不負責稅收的徵收，而主要對管片內的業戶進行稅源的調查摸底、稅負的精確測算，應納稅額的準確核定和及時調整，並落實管戶聯絡責任制，經常對業戶進行查訪，對群眾舉報的偷逃稅行為進行快速有力的查處。
“片管員”除負責日常的調查稽核，還應該對納稅人稅務登記進行有效的宣傳教育和輔導，建立起對納稅人在登記前後的教育性走訪制度和長期對納稅登記的複核追查制度，並將有關資訊進行整理、修正、立檔和輸入微機，做到戶戶建檔、全面監控、新辦登出跟蹤到底。同時，充分利用新徵管法創造的有利條件，與工商行政管理部門建立聯絡制度，定期將管戶情況與工商局有關部門進行核對。通過資訊分析比較，對無證經營戶進行及時有效的查處。
通過實施這樣“人管人”措施，相信即使管片內業戶頻繁變換，稅務機關也能對管戶做到心中有數，從而管住易動易失的稅源。
3、要建立健全稅務幹部崗位責任制，將規範管理的責任落實到人。一是要配合機構改革，定職能、定機構、定編制、定崗位、定人員。做到以職定崗、以崗定責、責任到人，促進科學規範管理。二是嚴格考核，獎懲兌現。要儘量做到按規範管理，按制度執行，按程式操作，按章程辦事；職能簡化、工作量化、考核細化、獎懲硬化。
（三）利用資訊化網路對稅源資訊進行有效監管。
在技術日趨成熟的條件下，可以考慮以推廣電話、電子申報為標誌的進一步的集中徵收。而從稅收資訊化程序中節省下來的人力，可以專心從事計算機資料資訊的充實完善和分析管理，對徵管物件建立起以銷售額、進、銷項稅額、增值額及稅負率等各項指標為物件的調查、統計、分析系統，為徵管稽查部門提供實用資訊。另外，通過機內資訊進行稅源分析預測，對各類納稅戶進行全面評估，從而隨時掌握稅源的變化，及時為上級部門提供徵管中新問題和相應的對策建議。
為了保證源頭資訊的真實可靠，還必須加強對企業尤其是私營企業財會的管理。建議：（1）申請辦理私營企業的納稅人，必須設定持《會計證》的財會人員，如實記帳。稅務機關要對弄虛作假企業的業主及財會人員一併進行行政及經濟處罰，使此兩者均不敢在帳上作文章。（2）對不願單設會計人員的企業，責成其選擇稅務代理。無代理者不予辦理營業執照及稅務登記。（3）加強會計基礎工作。通過開展會計基礎工作規範化達標活動，促進企業建立健全內部財務管理制度和計量、檢驗、憑證等基礎工作。同時，強化外部監督。一是強調年度會計報表須通過註冊會計師查證，對其規範性和真實性做出評價，方可作為工商、稅務部門對企業報表合法性的鑑別依據；二是將私營企業列入稅務稽查重點，至少做到每年一查。
（四）加強發票使用的管理。筆者認為應該從獎罰兩方面對發票進行永續性的強化管理。獎是對舉報發票違章者進行獎勵。同時長期舉辦發票抽獎活動，激發廣大消費者索取發票的熱情，從而促使廠商領購開具發票。某某市國稅局兩年來堅持每月開展發票抽獎活動取得顯著成效，在發票發售量逐年大幅增加的同時，個體、商業稅收也直線上升。今年1至9月，該局共組織商業稅收入庫49195萬元，同比增加8003萬元，增長19.43%。扣除經濟增長因素，通過加強發票管理，進而掌握多的營銷資訊，也成為稅收增長的來源。另一方面要嚴罰，對違反發票使用規定者，嚴懲不貸。今年1—9月份，某某市國稅局對群眾舉報銷售不開發票的有90多起稅務違法案件進行嚴肅查處，查補稅款、罰款、滯納金達百萬元之多。通過“罰”，有效扭轉了商家以種種藉口拒開發票的不良現象。
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