完善三個民主機制 樹立正確的政績觀
黃良國
（2004年9月6日）
政績，是黨政幹部行使人民賦予的權力在任期履行崗位職責所取得的績效。創政績、出政績，是幹部從政的一個重要目標，是黨組織和幹部群眾評價幹部的一個重要標準，也是幹部知識水平、工作態度、敬業精神、業務能力和領導水平等素質的綜合反映。政績觀，是幹部對如何履行職責、追求何種政績的根本認識和態度。對於如何引導領導幹部樹立正確的政績觀，我認為，必須堅持走民主化之路，完善“三個民主機制”。
一、完善民主選拔機制，引導幹部樹立正確的政績觀
1、堅持德才兼備原則，把選人用人導向確立好。完善民主選拔機制，引導領導幹部樹立正確的政績觀，首先就是要把好正確的選人用人導向。用準一個幹部，就等於樹立起一面旗幟，就會對廣大幹部起到引導、示範和激勵作用；用錯一個幹部，就等於發出了一個錯誤訊號，就會挫傷幹部群眾的積極性。要以發展論英雄，憑實績用幹部，把那些具有正確政績觀、實績突出的幹部選進領導班子，努力把幹部的注意力和興奮點引導到想發展、幹事業、創政績、做貢獻上來；真正選用那些政治上靠得住，工作上有本事，想幹事能幹成事的幹部，做到誰最勝任工作就選誰，誰幹成事業就重用誰。對那些甘於奉獻、埋頭苦幹、政績突出的幹部要予以表彰和重用；對那些雖有良好發展願望但沒有掌握科學方法的，要熱情地予以幫助，正確地加以引導，讓想幹事的人幹成事；對成績平平，無所作為的人要及時加以調整；對為快出政績而搞“面子工程”、“形象工程”，搞短期行為，搞欺上瞞下、損害群眾利益或弄虛作假、沽名釣譽的人堅決予以懲處。對那些雖然已經成為歷史、但被實踐發展證明確屬突出成績和重大貢獻的，必須作為幹部提拔任用的重要依據；而對曾經被認為是突出成績、但被實踐發展證明是虛假政績或造成重大損失的，必須加以認定和追究責任，已經得到提拔重用的幹部，必須堅決撤下來。堅持正確的用人導向，從而進一步激勵廣大幹部大膽工作，幹事創業，形成勤政為民、踏實苦幹、真抓實幹的濃厚風氣，使更多的人創出更好的政績。
2、完善民主考評體系，把幹部工作實績評估好。長期以來，在領導幹部政績考評上，存在著“三重三輕”的現象，即在考評的體制上重上級領導的印象，輕群眾的滿意率；在考評的指標上重經濟增長，輕社會人文發展；在考評的內容上重“顯”績的考評，輕“潛”績和“隱”績的考評。出現這些現象的一個重要原因是由於目前尚未建立好民主的科學的考評體系，因此，要引導領導幹部樹立正確的政績觀，各級組織必須加快建設客觀公正民主透明的政績考評體系，重點在指標上、方法上、參與主體上進行完善。一要集思廣益，完善考核指標。考核是指揮棒，考核指標是指揮棒的方向。在設計考核指標時應先廣泛聽取方方面面的意見，多數幹部群眾認可的方能成為考核指標。考核指標既要體現全面、協調、可持續發展的要求，又要防止考核指標設計過細過繁，群眾難以考評的現象發生；既要突出反映經濟增長和效益的考核，又要防止不適當地突出數字指標，片面追求GDP，單純注重數字增長等偏向；既要考核有形的“顯”績，又要考核無形的“潛”績。如當前考核應降低工業增加值、固定資產投資額等體現發展過程的指標和微觀指標，增加公共衛生、科技教育、環境保護、城市管理、優化經濟發展環境等指標的權重。二要分類指導，改進考核方法。要統籌運用傳統的目標管理法、關鍵事件法、立體評議法、綜合考核法，根據不同部門、不同崗位、不同職責和任務，突出不同的指標，採取不同的方法分別進行考核。根據不同方面的政績可採取定量、定性、評估、監測、民意調查等不同的方法進行考核。如四川省在全國率先運用“黨政領導幹部民主測數量線型考評分析方法”，對廳級幹部進行民主測評的做法值得借鑑，這種方法的特點在於通過建立指標體系，採集測評資料，運用現代科技手段和數理分析辦法來測評幹部，能最大限度地減少人為的、感情化的因素，防止出現千篇一律的考評結果。三要拓寬渠道，擴大群眾參與面。當前在政績評價時，要著重解決黨組織與群眾評價不一致的問題。要切實改變少數領導幹部經常不正確地充當下級政績評判主體的現象，重要的是讓群眾有充分的知情權，有群眾廣泛參與的有效形式。要提高參與政績考核評價者的代表性，既要有領導幹部、基層幹部，又要有各方面的群眾代表；要拓寬考核的渠道，既要有集中評議，又要有個別交談；既要有集中性的考核考察，又要注重平時情況的瞭解。同時，要探索建立幹部政績公示、公議、公眾評價體系，廣開渠道，讓更多的群眾，地區經濟社會發展專家，社會中介機構參與，運用現代網路建立幹部政績民情反饋體系，提高政績評價的廣泛性、準確性、科學性。
3、推進民主化程序，把改革舉措落實好。在幹部人事制度改革中最重要的是要推進民主化程序，以此來促進幹部管理方式從以職務管理為主向以職責管理為主轉變，保證領導職位和領導人才的配置效率，保證幹部選拔工作的公正。中央“5+1”檔案和省委的五個制度出臺後，常山縣作為全省幹部人事制度綜合改革試點縣之一，大力推進幹部人事制度改革民主化程序，力求在完善選人用人的民主化程度上有所突破。一是注重幹部初始提名的民主化改革。一方面規範全委會成員民主推薦提名制度，對縣委縣政府工作部門、鄉鎮的正職及重要崗位領導幹部的提任和交流的人選實行由全委會成員初始提名，根據全委會成員的推薦結果確定考察物件。另一方面，積極探索其他縣管領導幹部初始提名的方式，讓更多的群眾參與進來，提高初始提名的準確性，從而使各個層次幹部初始提名環節實行民主化。二是注重對“三民”工作的規範操作。擴大群眾對幹部選任工作的參與面，進一步規範幹部考察考核中民主評議、民主測評、民主推薦（簡稱“三民”）參加物件的界定，明確不同層次、不同代表、不同型別的參與主體，使“三民”工作更具廣泛性、代表性和合理性，真正把幹部“好”與“壞”的評判權和“升”與“降”的裁判權交給群眾，使“三民”工作更能反映群眾的意願。三是注重民主選拔方式的創新。在開展公選領導幹部工作的同時，探索運用民推競選、公推直選的方式選拔鄉鎮、部門正職，擴大黨內民主和人民民主，使黨員、群眾對領導幹部的選拔任用擁有更大的知情權、參與權和選擇權。
二、完善民主決策機制，促使幹部樹立正確的政績觀
1、強化依法行政意識，在法律框架內實行民主決策。透析安徽的王懷忠腐敗案、江蘇的鐵本事件等案例，其“形象工程”能夠上馬建設，值得深思的一個重要原因，就是少數領導幹部在決策時沒有做到依法決策，在落實工作時沒有做到依法行政。有的抓工作“錯位”，習慣把本級領導機關看作是法規制度的決策層而非執行層，熱衷於離開法規制度另搞新口號、新規定；有的抓工作“越位”，往往超越職權職責，幹一些不該管、管不了、管不好的事；有的抓工作“缺位”，該管的事不去管或管不好。錯位、越位、缺位問題的存在，嚴重影響工作落實、損害幹部隊伍建設。為此，我認為領導幹部要樹立正確的政績觀，必須首先確立依法行政的觀念，具體來講就是要強化“三種意識”：一是強化角色意識，從“錯位”的地方“讓位”。各級領導機關都要自覺把本級作為法規制度的執行層，作決策時要考慮法律法規的依據，開展工作要多在認真落實法律法規上想辦法，切實維護法律法規的嚴肅性，不要在追求出名掛號上費心思，不能超越法律法規標新立異，追求轟動效應，搞短期行為。二是強化職責意識，從“越位”的地方“退位”。嚴格按照條令條例賦予的許可權、職責和任務開展工作，切實做到各司其職，各負其責。屬於下級的權力要還給下級，該下級作主的事情不要管，確保他們能夠正常行使職權、認真履行職責，不能事無鉅細，事必躬親、“一竿子插到底”。三是強化服務意識，在“缺位”的地方“補位”。牢固樹立“領導就是服務”的思想，切實做到想基層所想、急基層所急、需基層所需。重點要做好對基層減壓、解難的工作，充分調動他們的工作積極性和創造性。
2、健全各項工作機制，增強民主決策的科學性。少數領導幹部存在不正確的政績觀，使許多決策或多或少存在著不科學性、不連續性和隨意性等問題，要保證決策的科學性、民主性，關鍵要健全民主的決策機制。一要營造民主氛圍，形成多方面參與決策的格局。在決策中要充分發揚民主，讓懂行的專家說話，必要時應邀請多家諮詢機構參與，開闊黨委政府的決策思路，推進決策的科學化。如通過建立顧問委員會、專家諮詢委員會，打破地域、部門、行業的界限，聘請不同背景的專家學者參與決策，認真聽取他們提出的諮詢意見，使政府決策諮詢建立在相互補充啟發、有所比較鑑別的基礎之上。二要暢通民主渠道，使社情民意得到充分表達。要進一步完善人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度等已有的制度，健全政府熱線、人大代表接待日、領導接待日等制度，建立現代聽證制度、民意測驗制度、輿論調查制度等。例如，城市改造、水庫移民應當有規劃中搬遷地區的群眾代表參加，國企改制應當有工會、職工代表參加，制定工商管理制度應當有企業參加，確保利益相關方、受損方能夠參與決策過程。三要實現民主公開，使決策過程始終做到公正透明。具體而言，重大公共決策的討論情況和階段性方案都應當及時對社會各界公佈；凡是涉及公眾利益的決策，都應當向社會公開；凡是涉及區域性群體利益的，必須讓有關群體知曉；凡是涉及行業領域的決策，都應事先通知有關方面。例如，各級政府和部門應當建立新聞發言人制度或設立政府資訊諮詢站點，制度化地公佈政府決策資訊，回答社會各界關注的熱點、焦點等各種實際問題。四要健全民主議事規則，規範決策程式。各級行政決策機構應當在首長負責制的法定框架下，進一步完善決策的議事規則和程式，明確界定應經會議討論的事項範圍。凡屬規定應由會議討論的重大問題，都應當通過集體討論做出決定，包括行政首長在內的個人都無權不經會議討論就自行做出決定。五要完善決策的責任追究機制。按照權責一致、權責相等的原則，明確決策失誤所應承擔的責任。在責任追究方面，法律已明確規定有罷免、免職、質詢等責任形式，同時應當啟動引咎辭職、自願辭職等簡易方便的責任形式，並將這些責任形式與決策失誤相掛鉤。
3、弘揚求真務實精神，抓好民主決策各個環節的落實。求真務實的精神，是各級領導幹部應當堅持的思想作風和工作作風，也是實現政績的根本途徑和方法。民主決策的各個環節工作是否得到有效落實，關鍵取決於決策者是否堅持求真務實的精神，是否弘揚求真務實的作風。具體到實際工作中，我們要在三個方面下功夫。一是要檢驗是否做到“三個符合”。即各級領導幹部作決策、辦事情、幹工作，是否符合依法行政要求，是否符合客觀規律和當地實際，是否符合多數群眾的意願。二是要做到“三個充分考慮”。即推動一項改革要充分考慮它的可行性和社會承受的程度，制定一項政策要充分考慮其社會影響，上馬一個專案應充分考慮其市場前景、資金來源、技術條件和對今後的影響等。三是要把握好“三個統一”：即從本地本部門實際出發與保持同中央巨集觀政策和精神的統一；創造性開展工作與認真貫徹上級指示的統一；區域性利益與全域性利益的統一。既要防止和反對藉口地方或部門的特殊性或創造性開展工作搞“上有政策下有對策”的分散主義、地方保護主義，又要防止和反對盲目跟風、唯書唯上的傾向。要繼承和發揚腳踏實地的優良作風，始終保持與時俱進、開拓創新，堅忍不拔、奮發有為的精神狀態，不斷增強使命感、責任感和緊迫感，重實際、鼓實勁、求實效，緊緊抓住當前十分難得的戰略機遇期，用好的作風創造突出的政績，切實在實現好、維護好和發展好最廣大人民根本利益中創造實實在在的政績。
三、完善民主監督機制，保證幹部樹立正確的政績觀
加強對領導幹部的民主監督，是確保領導幹部樹立正確政績觀的重要保證。要進一步拓寬監督渠道，健全監督機制，充分發揮黨內監督、輿論監督、組織監督的作用，切實解決對領導幹部“上級監督不到，同級監督不了，下級不敢監督”的問題，消除監督管理的死角。具體要做到把握一個關鍵，突出二個層次，抓住三個環節。
1、把握一個關鍵。市場經濟條件下情況紛繁複雜、千變萬化，如果只憑個人或少數人的經驗決定重大問題難免要發生失誤。因此，圍繞重大決策、重要幹部任免、重要建設專案安排和大額資金使用等重大事項，如何切實加強對“一把手”的監督，關鍵要加強民主集中制建設，把班子成員之間的監督工作落實到位。首先，一把手要有很強的民主意識，善於營造良好的民主氛圍。這是民主能否落實的關鍵。在主持黨委的日常工作中，要密切聯絡群眾，充分調查研究，注意傾聽方方面面的呼聲；在黨委議題形成後，提前徵求委員的意見，給委員充分的醞釀時間；在黨委討論決定重大問題時，自覺地以平等一員的身份參與決策，尊重少數人的意見，歡迎不同意見，在處理個人與組織的關係中，始終把自己置於組織之中，置於制度約束之下。第二，班子其他成員要有強烈的民主參與意識，真正做到暢所欲言。在日常工作中，委員應立足本職，胸懷全域性，積極主動地多提建設性的意見和建議；在黨委討論決定重大問題時，要勤於動腦，敢於發表自己的意見，為集體決策獻計獻策。第三，要認真開好領導幹部民主生活會，開展批評與自我批評。開展相互談心和批評，堅持講實話、講真話、講心裡話，開誠佈公，推己及人，消除分歧，消除誤會，達到黨委成員政治、思想、行動上的真正一致和團結。
2、突出二個層次。一是上級對下級的監督，即由紀檢監察機關按照幹部管理許可權，對下級黨政機關和領導幹部進行監督，積極探索與人大、司法監督聯動機制。如開展巡視工作，逐步在層次上延伸和內容上擴充套件，及時糾正和防範一些濫用權力的行為，促進領導幹部廉政勤政。健全完善領導幹部廉政談話、誡勉談話制度，堅持早打招呼，及時提醒，把不廉潔問題解決在萌芽狀態。嚴肅查處違紀違法案件，對領導幹部中發生的違紀違法案件必須堅決查辦，不得推拖不管，更不允許壓案不查。對辦案不力的地方和部門要限期糾正，對瞞案不報、壓案不辦、甚至干擾辦案的要追究責任。二是群眾對領導的監督。首先，通過民主評議實施監督。實行述廉、評廉、考廉制度，將評議考核結果納入領導幹部的廉政檔案，作為選拔任用的依據；對執法機關、經濟管理部門和社會服務單位開展行風民主評議，並與輿論監督相結合，體現對權力執行的監督。其二，通過政務公開實施監督。各級政府及部門要把深化政務公開作為政治文明建設的重要內容和實行民主監督的重要措施來抓，凡涉及基層、企業和人民群眾利益的事項都要公開。建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策徵求意見制度，充分發揮黨員的監督作用。其三，通過信訪工作實施監督。健全信訪舉報管理制度，規範信訪工作程式，保證信訪舉報事項件件有著落，使群眾舉報的問題得到認真處理，保障舉報人的合法權益不被侵害，同時對領導幹部的作為實施有效監督。
3、抓住三個環節。一是事前監督。對領導幹部的工作熱情、進取心和工作幹勁要給予充分鼓勵，大力支援，但一定要弄清搞準領導幹部決策的動機，該提醒的提醒，該潑冷水的潑冷水。在組織換屆、考察班子、瞭解幹部的時候，對一些幹部頭腦中不切實際的“藍圖”、“設計”和“觀點”，該勸阻的勸阻，該制止的制止，不能顧及面子，一味遷就或迎合。二是事中監督。對領導幹部實施領導行為和落實工作部署工作過程中的措施、途徑、手段和執行狀態，要儘可能地瞭解掌握，特別是要以法律的尺度，看是否做到依法行政，必要時要予以指導、引導。對那些已經存在問題或為創政績而不擇手段的幹部，可以通過考察反饋、任前談話、參加民主生活會、組織函詢等形式進行提醒、教育和糾正。同時，要從關心愛護幹部出發，對群眾反映或幹部考察等渠道發現的問題，在堅持弄清事實的基礎上，及時採取批評、誡勉、警告等挽救性措施，做到防微杜漸，避免小過釀成大錯。三是事後監督。通過年度考核、來信來訪、離任審計以及換屆考察等手段，調查瞭解幹部的工作業績，對浮誇不實的要予以批評，弄虛作假的要予以處理，因假升遷的要堅決撤下來。
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