普法驗收與未來展望

經過全省各界的共同努力，“四五”普法取得了較好的階段性成果，“兩個轉變、兩個提高”的目標正在逐步實現。即將開始的“四五”普法驗收如何進行？未來的“xx”普法工作如何開展？結合安徽的具體實際，我們試將點滴思考行文奉出，以求教諸方。 1.1 準確定位“四五”普法的檢查評估標準 我們以為，“四五”普法驗收標準與“四五”普法的目標（實現“兩個轉變，兩個提高”）不應是同一概念。從抽象的意義上看，目標是前進的方向，具有明確的導向性；實現“兩個轉變，兩個提高”，是法制宣傳教育工作的總體努力方向和目標。“四五”普法的驗收評估標準則應當是檢驗普法規劃的目標在實施過程中所達到的階段性成效的評價體系。驗收評估標準應以規劃目標為基準，在規劃目標的大框架之下，根據規劃的任務和要求來確定。我們不能脫離規劃目標另外製定驗收標準，以避免檢查驗收工作脫離實際；更不能用目標來代替驗收標準，以避免過分地拔高，無法對普法成效做出準確客觀地評價。 為此，應正確認識驗收評估標準的作用。標準即尺度，普法的驗收評估標準是通過一系列的考核指標來全面衡量普法工作客觀狀況，以便準確評價其成敗得失，從而為下一步普法目標的制定提供科學的依據。那麼，作為尺度，不能把標準等同於實際工作已取得的成效，從而失去檢驗的意義。這就要求我們在制定檢查評估標準時合理設定考評內容，力求完整系統；科學細化評估標準，增強可操作性，真正發揮標準的客觀、公正的尺度作用。 在制訂“四五”普法的驗收評估標準時，還應當注意原則標準與地域差異的實際情況。就全國而言，政治經濟發展不平衡是基本國情，各省以及地區之間同樣存在不平衡問題，這是客觀存在。我們應當承認普法工作在一定程度上受經濟因素的制約。因此，在制定具體標準時，應當考慮這一因素，本著實事求是、求真務實的原則，避免完全地套用同一標準，才能對普法工作做出客觀的評價，為今後普法的繼續深入提供科學參照。 1.2 科學的驗收評估方式是做好“四五”普法驗收工作的關鍵 根據普法工作的特點，貼近實際，找準切入點。普法是一項規模巨集大、結構複雜的社會系統工程，普法工作的全民性決定了驗收評估方式的多樣性；普法牽涉到社會的方方面面、上上下下，其複雜性決定了驗收評估方式的綜合性。普法效果在很多情況下表現為社會公眾對普法和法治狀況的實際感受，例如群眾對司法公正的滿意程度等。對此，可以通過聽、看、查、考、談、評、議等多種方式，聽實話、察實情、求實效，儘可能對普法工作情況做出全面、準確的評價。 圍繞“四五”普法的目標，採取適宜的驗收評估方式。應當明確，驗收評估是確保普法目標實現的一個突顯成果的階段。同時，驗收評估本身也是一個在全社會宣傳普法工作重要性的過程。因此，“四五”普法驗收評估方式應當有利於調動社會各方面的積極參與、共同關注，要起到對普法工作進行再宣傳、再發動的作用。驗收評估方式還應體現階段性的特點，防止成為蜻蜓點水、走馬觀花式的“一次性”的活動；可以採取層層發動、分步實施、自查督查等方式，使驗收評估成為“四五”普法工作整體的一個有機組成部分。 1.3 驗收評估的幾種有效方式 一是要做好“條塊結合，以塊為主”的文章。開展普法依法治理工作是全社會的共同責任，其組織管理一般採取條塊結合、以塊為主的方式。普法工作的總結驗收，也應採取行業（部門）自查驗收與塊塊的全面總結驗收相結合。可以考慮採取下列的方式：先由各部門、各行業按照國家的《“四五”普法檢查驗收指導意見》要求，依據“四五”普法規劃和本部門、本行業的普法規劃，制定本部門、本行業驗收評估的具體方案和標準，自上而下地認真組織。部門、行業制定的驗收評估方案和標準，應當緊密結合實際、突出特點。對於在驗收評估當中查找出的問題，要及時加以整改。各部門、各行業的驗收評估及整改情況報普法主管部門。在此基礎上，全國從中央到地方按照《意見》要求，進行全面的驗收評估。這種方式在時間上先後銜接，在內容上各有側重，在效果上相得益彰，既能夠檢驗出普法工作的共同性成果，又可以較好地反映個性成果，能比較全面客觀地檢驗出普法工作的成績。應當注意的是，條條之間工作性質同一，法定職責明確，因此，條條的檢查驗收方式不能完全照搬塊塊的方式，雖是自上而下，也不宜層層不落；應當體現工作的特點，力求實效。為體現條塊結合，要將條條的檢查驗收的情況納入最終的綜合評定，並作為表彰“四五”普法先進集體和先進個人的重要依據之一。通過各部門、各行業自上而下的自查驗收，充分調動和發揮部門、行業的積極性，形成各負其責，齊抓共管的良好工作格局，進一步全面推動普法工作，為塊塊的全面驗收和綜合評估打下良好基礎。 二是要點面結合，突出驗收評估的重點。“四五”普法規劃在推進全民普法的同時，把領導幹部、司法和行政執法人員、青少年、企業經營管理者作為重點物件。因此，驗收評估也應點面結合，突出重點。通過對重點物件的驗收，客觀評估面上的普法工作成效和不足。對於重點物件的普法，中央的“四五”普法規劃作了總體要求，與此相配套，中央有關部門出臺了相關的四個規範性檔案，對重點物件學法用法工作都作出了較為具體的要求。“四五”普法總結驗收也理應把這幾個檔案的貫徹落實情況作為重點，在檢查驗收時，應當分別對重點物件進行專項檢查，聽取專項彙報；檔案涉及的相關責任部門應當參加；除了聽取專項彙報，還應當採取隨機抽查、問卷調查、召開座談會等方式進行專項驗收。專項檢查的情況作為全面總結評估的主要依據。採取

這種方式能切實突出重點，易於細化深入，避免因時間緊、內容多、範圍廣，容易出現“眉毛鬍子一把抓”、難以抓住重點的情況。通過對普法重點物件的檢查，總結經驗，發現問題，補差補缺，推動“四五”普法目標任務的全面完成。 三是定性評估與量化考評相結合。“四五”普法的總目標是實現“兩個轉變，兩個提高”，因此驗收評估工作應緊扣這一主題，確定考核驗收的考點和考量，即考核驗收的內容和標準。從靜態的角度分析，定性與定量是兩個不同的概念，但在實際的考核驗收工作當中難以截然分開。考核驗收的內容除了考核組織領導、工作保障、工作制度、工作手段等基本情況外，應重點考核工作成效。通過對工作成效的考核來客觀評價“兩個轉變，兩個提高”的實現程度。對考核驗收的重點內容特別是反映工作成效的考核內容，既要有定性的標準，更要儘可能量化。如考核行政執法人員和司法人員用法情況，既要有依法行政、公正司法的定性標準，也要有“行政訴訟案件敗訴率”、“錯案率”、“群眾對行政執法、公正司法的滿意率”等量化標準，並採取百分制考評辦法，分項確定分值和扣分標準。根據考核打分情況，對驗收物件的工作績效作出綜合、客觀的評價。 四是普法驗收與依法治理評估相結合。學法的關鍵在於運用，學法用法的效果必須由依法治理的成效來體現，因此普法驗收應把是否堅持學法與用法相結合，法制宣傳教育與法制實踐相結合，作為一項重要內容。在驗收標準中，要突出體現在履行各自職責的過程中，如何開展普法工作以及取得的成效。從內容上，既要包括是否制定依法治理的法規性、政策性檔案，是否建立健全依法治理相關制度，以及組織保障、人員保障、經費保障、辦事機構建設等情況，也要包括是否針對群眾關心的熱點、難點問題開展專項治理活動等內容。在評估過程中，既要聽取本單位的彙報，又要調查瞭解群眾的意見，更好的反映學法用法的真實效果。

2.1 對“xx”普法的展望 四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發展，向推進法治方向延伸，其內涵不斷豐富，層次逐漸提高，領域不斷拓展，影響更加深遠。普法宣傳工作是一項巨集大的社會系統工程，影響深遠，任務艱鉅。對於即將開始的“xx”普法，我們要以黨的xx大精神為指導，從建設政治文明的高度認識普法工作，緊扣時代的主題，從我國現實的法治程序出發，找準切入點，既要符合實際情況，又必須體現普法的前導性和超前性。 我們設想，“xx”普法的目標應該是：通過普法，進一步提高全民的法律素質，在全社會形成崇尚法治的社會文化氛圍，推動政治文明建設和依法治國的程序。 2.2 “xx”普法的理論出發點和時代特徵 法治作為一種先進的治國方式，要求整個國家以及社會生活均依法而治，它要求把法律至上，樹立崇高的法治權威作為基本原則。如果說日趨完備的法律體系和日益健全的法律制度，正在中國現代化建設過程中發揮著重要作用的話，那麼，中國的法治之路還只能說剛剛開始，其中最突出的問題在於憲法和法律還沒有真正樹立起應有的權威。從法治發展的一般規律，特別是中國的歷史和現實看，我們認為，在全社會形成崇尚法治的意識應該成為中國法治之路的必經過程。 實現法治最根本的、也是最困難的是法律文化的創新和建設。其中，對於法治的崇尚和觀念的建立是實現法治的關鍵環節。而人民群眾的思想信仰、觀念的轉變不能靠強制的辦法，只能靠人們通過社會實踐來實現觀念轉換。“xx”普法目標的確立應當是對前四個五年普法的承繼和延伸。在全面提高公民法律素質和全社會法治化管理水平的基礎上，普法的內涵應當著重於樹立法律的至上權威，培育對於法治的崇尚意識，即在公民懂法用法、提高法律素質的基礎上，形成正確的法律價值觀，樹立現代法律意識，形成崇尚法治的社會氛圍。 良好的法律制度和法律知識不能替代法律意識。普及法律應該涉及更深的層次，既要解決法律意識的問題，更應當在依法治國的大背景下解決法治精神的問題。雖然法治已經寫進憲法，但是要達到這個目標還需要全民長期不懈的努力。為完成這一過程，倡導政府依法行政自然是不言而喻的，同時更需要人們用自己的行動推動政府行為受法制約。現代法治尤以尊重和保障人的權利為特徵，現代法治以權利為本位也就是尊重公民作為法律關係主體的資格和地位，強調法治的力量和作用就在於充分調動和發揮作為社會主體及法律關係主體的廣大人民群眾的主動性、積極性、創造性。崇尚法治就是要著眼於從人的內在需要出發來規範、調整和引導人的自覺的社會行動和行為。 要用法治來推進政治文明建設。政治活動的運作要以公共利益的實現、社會秩序的維護為最終目的。法治提供了政治文明的基本運作方式，是政治文明的必然選擇，。第一，要建設政治文明，就必須倡導法治反對人治。法治通過預先制定的規則來劃分政府和個人的權利範圍，建立決策和解決糾紛的程式。縱觀新中國成立以來所走過的曲折發展里程，可以清楚地看到，我們黨和國家出現的種種嚴重失誤，都同“一人說了算”，國家缺乏可靠的法治保障機制有關。要建設政治文明，就必須堅持依法制約權力，保障權利。根治權力～問題的根本途徑，也唯有法治；要做到這一點，最重要的是“一切政府機關都必須依法行政”。 2.3 要實現“xx”普法的目標，關鍵在於通過普法和法治實踐形成政府與民眾的良性互動 二十多年改革正反兩方面的事實告訴我們，成功的改革大都是自上而下與自下而上的結合。推動社會主義的法治程序也必須要有廣大民眾的參與。應該通過普法，逐步

引導、促進法治價值在人民群眾中的確立，使人民群眾對實行法治的必要性有清醒的認識，形成人民群眾與政府在市場體制下的良性互動，促進法律制度的完善和法治的確立。要通過普法，動員民眾參與法治的程序，讓廣大民眾從被動的被管理者，成為法治建設的依靠者、參與者和實踐者，進而形成自下而上的監督和促進，成為推動法治程序的強大動力。 法治被看作一種培育自由、控制權力的方法，法治使法律本身成為公民個人生存發展的一個穩定、可靠的基礎，尊重人包括尊重他們的意願，尊重他們抉擇自己未來的權利。作為法治的核心價值追求，民主和～應該貫穿於整個法律體系、法律制度和法治實踐。法律要想更全面更準確地代表和實現最廣大人民群眾的意願，必須重視～的表達、公眾的聲音。特別是當公眾對某一項法律問題反應十分強烈的時候，更不能忽視。應當主動疏通渠道，傾聽～民聲，汲取民言民智，及時做出迴應，實現良性互動，才能促使公眾更自覺主動地配合法律實施，擁～律，遵守法律，而不是消極、被迫地服從法律。畢竟，制定法律本身並不是目的，更重要的在於執行法律、實施法律。 人民群眾是法治的主體，是實現法治最深厚的基礎。人民群眾是歷史的創造者，是社會前進的主要動力，這是歷史唯物主義的基本觀點。人民群眾對法治的願望，是法治強大而持久的動力。要通過弘揚民主、平等的法治精神，積極推動依法行政、公正司法，讓廣大民眾深切地感受到法律對其維護自身權益的重要作用。普法要通過倡導培育、積極引導和教育的方法，而不是強制、灌輸和行政命令的方法，啟迪法治意識，引導人們理解法治認識法治，逐步培育對法治的崇尚意識。 2.4 與時俱進，開創“xx”普法的新局面 在普法的歷史過程中，一直存在著形式與內容、主動與被動、目標與效果的反差問題，要在新的歷史時期儘可能減少這種反差，必須有新的舉措和方法。 第一、樹立依法普法的理念，加強制度規範建設。歷經二十年的普法工作，其內涵和外延不斷擴大，已成為國家法治建設中重要的先導性和基礎性的工程，承載了越來越廣泛的職能，越來越成為真正的、涉及面廣泛的全社會系統工程。隨著國家法治程度的不斷提高，必須通過地方先行立法並最終形成國家統一立法，規範各國家機關的職責，才能使普法工作進一步納入法制化的軌道。根據統一立法的基本精神，各地再結合實際建立完善的制度規範，從制度的層面上規範普法的領導體制、組織建設、職能分工、保障機制等各個方面，分解職能，明確責任。在此基礎上，制訂操作性較強的考評標準，借鑑社會治安綜合治理的成功模式，齊抓共管，各盡其職，明確獎懲，形成合力。 第二，突出普法的全民性，關注社會民眾的需求。普法的主體是全體民眾，而不僅僅是國家機關和普法職能部門的事情。普法的物件也不僅僅是部分人群，而是全體公民。要通過立法和獎懲，調動社會各方面的積極性，整合整個社會資源來開展普法。要通過宣傳和引導，動員廣大民眾關心和主動參與普法工作，在參與普法中不斷提高自身的法律素質。在市場經濟條件下，各利益主體都要追求自身利益的最大化，法律權威的樹立，最生動、最有說服力的是公民自身受到法律的關懷。公民最為關切的是涉及他們自身的權益。因此，應根據廣大民眾的需要和關注開展普法，惟其如此，普法才能贏得廣大公眾的主動參與。普法除了普及一些適用於所有公眾的普遍的法律知識、法治思想和法治方法之外，更重要的是根據不同物件的層次、不同文化和宗教背景、不同受教育程度群體等的特點，施以不同的內容。普法不僅在內容上要貼近民眾的需求，在形式上也要生動活潑，易於公眾理解和參與。 第三，通過參與法治實踐來普法，形成普法與法治實踐的互動。要真正提高公民法律意識、法律素質，僅靠普法宣傳是遠遠不夠的；僅靠空洞的說教，單純的灌輸，也難以使人們相信法律，進而崇尚法治。人們評判一個法律制度是通過法律實踐活動來進行的，注重的是“活法”。實踐證明，法治國家的實踐本身就是最好的普法活動。廣大民眾通過參與立法、司法、執法活動，通過在自己的工作和生活當中實際的行使民主權利、監督權利，通過身邊的人、身邊的事學好用好法律知識，培養對法律的興趣，從而，使“要我學法”逐步轉變為“我要學法”，把普法的單向灌輸關係變為雙向互動關係，公眾才會在法治實踐的過程中理解法律的意義、理解法治活動、理解法律與自身及與未來的關係，受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地培養崇尚法治的行為習慣，形成良好社會的法治氛圍。一個真正厲行法治的社會就是最好的普法課堂。國家公務人員應當樹立法律至上的理念，通過法治實踐活動傳播法治文明、彰顯法治精神。諸如，針對法治實踐中群眾關心的難點、熱點問題，嚴格履行職責，維護社會正義，促進建立良好的法律秩序；規範行政審批制度，提高辦事效率和服務質量，進一步完善行政服務中心和“政務超市”建設；在行政訴訟領域，行政機關負責人應通過出庭應訴，進一步提高法律意識，深入瞭解本機關依法行政過程中存在的問題，有的放矢地採取改進措施，並藉此途徑瞭解人民群眾的意願和呼聲，通過具體的參與法治實踐活動樹立法治的權威。