摘要：農村養老問題直接關係到中國農村秩序的穩定與農業的可持續發展，由於固有的道德體系的崩潰和農村商品經濟的發展，通過構建和不斷完善農村養老法律體系來規範農村養老已是大勢所趨本站，“以家庭養老為主導，強化社會養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式並存的農村養老保障體系”的價值定位既符合中國農村的實際，又有利於操作和實施。
人總是要老的，這是一種客觀的不可逆轉的趨勢。人老的直接後果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那麼，曾經為這個社會做出過貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應該向老人伸出援助之手，為其提供物質和精神的幫助呢?這就是養老問題。隨著計劃生育政策在農村的實施，擁有中國大多數老年人口的農村地區將迅速出現家庭小型化的傾向。同時，農村勞動力向城市的流動、農村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統的家庭養老形式面臨著嚴峻的挑戰。不難想象，在新的世紀，農村養老問題將是我國最大的社會問題之一。農村養老這個被我們迴避了半個世紀的課題，在人權制度逐漸完善、社會物質文化水平不斷提高的今天，我們已經沒有了迴避理由。
一、中國農村傳統的家庭養老的基礎分析
養兒防老是中國農村幾千年的傳統養老方式，這種以家庭作為最基本的養老模式得以長期存在的基礎是什麼?對這個問題的深層次研究將成為我們設計今天的農村養老制度的重要參考依據。
(一)家庭養老的客觀條件分析
1.自給自足的小農經濟是家庭養老的前提條件
新中國建立以前的兩千多年中，中國農村一直處於自給自足的小農經濟社會。一家一戶的小農經濟是一種不發達的經濟形態，低下的生產力將農民緊緊地束縛在一塊塊土地上而無其它謀生手段，封閉的交往形式又使農民只能依靠自身積累經驗而無其它獲取知識的途徑。於是，對土地和耕作知識的擁有就成了社會繼承與世代交替的重要內容。土地是父母的私有財產，父母退出生產領域後，並不放棄對生產資料的佔有權，子女要想獲得土地必須以贍養父母為代價。同時，子承父業是傳統農民家庭的突出特點，後代不僅由父母撫養成人，而且還從父祖那裡學會謀生的技能，繼承一定的產業和土地，這種生活上經濟上的高度依賴使得他們自覺服從父輩祖輩的制約，不敢有絲毫違抗。
父輩們靠土地生產生育，培育後代;子輩們靠土地維持生活，贍養老人，土地構成百姓們家庭養老的重要經濟來源。為了確保農民擁有土地，歷代政府實施了一系列土地分配政策，如井田制，佔田制和均田制等。除了土地制度之外，政府還通過法律條文，嚴禁子孫與父母分家分財。《唐律•戶婚律》規定，“諸祖父母，父母在，而子孫別籍異財者，徒三年。”《明律》規定，“凡祖父母，父母在，而子孫別立戶籍，分異財產者，杖一百。”法律之所以如此規定，其目的就是為了穩定家庭養老的經濟基礎。
2.非貨幣經濟是家庭養老的必要條件
馬克思主義認為，“隨著人類由農業社會進入工業社會和後工業化社會，家庭贍養功能就慢慢脫離家庭而社會化。”(1)米特羅在《歐洲家庭史》中進一步描述道：“農民經濟是一種無貨幣經濟，以致於贍養老人只在家內是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現金支付並用此錢購買食物，而在前工業時代，在農業地區中，這兩個都是不存在的。”(2)中國是一個農業大國，幾千年來中國農村的生產力極其落後，工本站業化程度很低，非貨幣的自給自足的自然經濟始終佔有主導地位，在這種非貨幣的農業社會中，農民生產自己幾乎全部的生產資料和生活資料，對於每一個人來講，都要不停地生產以獲得生活資料的供給，否則便無法保障自己的生活。而事實上，每一個人都有因年老而喪失生產能力的時候，此刻要想獲得生活資料，就必須依賴於家庭其他成員的生產。很顯然，非貨幣的自給自足的生產方式決定了家庭存在的必要性，也決定了家庭養老的必然性。
(二)家庭養老的主觀條件分析
1.傳統的孝道思想是中國農村家庭養老的內在動力
在任何年代裡，老人的贍養不僅是由當時的生產力水平決定，而且還受到建立在這種生產力基礎上的贍養觀念的制約。歷史上，我國的老年贍養是以孝為核心在家庭內部進行的，孝道思想在中國有著長久的發展歷史和深刻的社會影響。儒家認為：“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經也，地之義也，民之行也，德之本也。”(3)所以儒家立教以孝為起點，“孝上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”(4)因此，孝的道德觀最初是調解長者與小輩之間關係的行為準則。但是，到了封建社會，孝被抬到了極高的地位，成為一切道德觀念和道德行為的起點，並做為封建倫理綱常的基礎。封建統治者就是用孝束縛著每個人的思想和行為，孝的原則為：“父之所尊，子不敢不承，父之所異，子不敢不同”。(5)封建統治者重孝的目的是為了效忠，顯然以孝治天下，本身就包含了倫理和政治雙重意義。在封建思想文化的薰陶下，廣大農民總是認認真真地行孝，孝順父母的意識逐漸成為中國農村家庭養老的內在動力。
2.享受天倫之樂的本能是中國農村家庭養老的精神動力
人是社會的動物，不僅有物質上的需要，而且有精神上的需要。老人害怕孤獨，樂於和兒孫生活在一起，於是在長輩與晚輩之間形成一種強烈的群體感情，這就構成了家庭結構變化的向心力，形成一種牢固的封建家庭關係，成為一個團結的整體，具有強大的保護職能，共同保護家庭成員和財產安全。每個家庭成員都脫離不了家庭生活，更脫離不了家庭成員之間的相互依賴。而且家庭還有一定的穩定性，每個人都重家庭，輕個人，為了家庭的生存、利益和光榮，個人便可以忽略，為了維護家庭內部的和諧，個人必須各安其分，在人倫規範所界定的範圍內，將自己的社會角色演好，而個人的真實意見和感受則慎藏於角色、行為之後。於是又形成近代農民家庭的內聚性和封閉性，主觀上要求贍養老人必須在家庭內部進行。
3.政府的強力推行是中國農村家庭養老的外在動力
中國傳統社會自實施君主專制制度以來，國家權力日益集中在極少數人的手中。在“家天下”的政權模式下，統治者為了確保統治權力，努力造就國家利益至上的原則和絕對服從的心態。孝的本意是順從和“無違”，將孝擴充套件到政治關係方面，就形成了“以孝移忠”的思想觀念。另外，老年人是政府業績的形象代表。在傳統社會，老年人是知識和智慧的代表，更是國泰民安和國運長久的象徵。乾隆三下江南，其間五六次都有百歲“人瑞”迎駕道旁，他認為是“太和之氣”，“用徵壽世”的吉兆。顯然，當老年人被賦予國運和德治的象徵意義時，家庭養老就不只是家庭的私事，而是政府的公事了。因此，歷朝歷代的政府官員都將維護家庭養老作為國家任務進行推動。政府強力推行家庭養老的標誌有三：第一，有負責相關事務的中央和地方行政機構或專司其職的官員;第二，有保障家庭養老的制度和法規;第三，有維護家庭養老的思想觀念和道德。(6)中國歷史上的家庭養老是通過民政部門主管，縣級機構直管，吏部考課，監察部門分察，孝文化灌輸等逐漸納入政府行為範疇的。
二、現代社會中國農村家庭養老方式面臨的挑戰
市場經濟的逐步建立和社會經濟現代化以及人口流動的過程中，中國農村傳統的家庭養老開始面臨許許多多的挑戰：
(一)家庭規模縮小、核心家庭增多、家庭功能弱化。1982年到1990年兩次普查之間，家庭戶規模從4.3人/戶降到3.97人/戶，到1995年中國1人口抽樣調查結果，平均家庭戶規模降到3.9人/戶，20xx年第五次人口普查平均家庭為3.44人/戶。中國的家庭結構也轉變為以核心家庭為主體的結構，1990年核心家庭佔家庭總數的67.31，其中父母與未婚子女組成的完全核心家庭佔57.81，比1982年增長4.92個百分點。家庭戶平均規模的縮小和完全核心家庭的增多導致純老年戶不斷增加。1990年四普時城鄉合計60歲及以上老年人生活在單身戶和一代戶中所佔比例為25.6。據1992年中國老齡科研中心對全國12個省市的一份調查，老人中一代戶的比例，城市達到41，農村達到43。(7)
生育率下降、子女減少和居住方式的代際分離還使得子女對老年父母的照料產生了許多困難。子女多意味著老年人有較多的支援來源，獨生子女現象的出現使得獨生子女父母的養老變得異乎尋常的困難。總之，家庭的小型化和核心家庭的增多，使得家庭的養老功能弱化，同時居住方式的代際分離也意味著健康不佳的老年人在經濟供養之外還面臨生活不便、照料不夠、精神苦悶等問題。
(二)競爭壓力增加、人口流動加快、代際傾斜嚴重。現代社會人口流動越來越快，大量農村的年輕人進城打工。迫於崗位的競爭壓力，忙於工作和事業，使他們無暇顧及老父和老母;同時，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產生了“重幼輕老現象”，這對老年父母的心理健康和實際的生活質量都產生了負面影響。
(三)老年人平均壽命延長、患病率、傷殘率上升、自理能力下降。隨著農村生活水平的不斷提高，老年人的壽命也在不斷延長。同時，隨著年齡增長(特別是超過75歲之後)，老年人口健康狀況有所惡化，患病率、傷殘率會上升，自理能力下降，將更多地需要日常護理、生活照料和社會服務。這一切必將加大家庭的負擔，也必將導致年輕人消極拒養老人情緒的增加。
各種挑戰因素的結合使傳統的家庭養老模式開始瓦解和分化，這就是子女養老和在家養老相分離的態勢，而且子女對老年父母的照料和慰藉也不象過去傳統模式下那麼密集和經常了。這是傳統家庭養老制度在現代化衝擊下的一種變革。導致這種變革的因素是多方面的，但以下兩個因素在農村正在逐漸突出：第一，兩代人的居住偏好。喜歡分開過，是現代人特別是青年人的時尚，也可以說是人的現代性的一種表現。對我國14省市的一項調查表明，2/3的農村青年婚後一二年都要建立自己的小家庭。(8)在老人那一端，也有個圖清靜、少麻煩的想法。第二，家庭人口外流或外遷因素。子女不在身邊，在外地學習或工作，條件不成熟，兩代人只好分居兩地。顯然，作為家庭養老，無論是傳統模式抑或現代模式，有二個基本因素決定家庭養老的質量，一是子女的支援和關照程度，二是自身的一些因素，如經濟實力、健康狀況、人際關係。在農村，傳統孝道觀念的淡薄和老人自身經濟實力的弱小，決定了農村養老質量的下降，也決定了養老社會化在農村存在的空間正在形成。
三、當前中國農村養老的基本方式分析
現代社會，中國農村的養老方式已不再是單一的家庭養老，而是以家庭養老為主，多種養老方式並存的農村養老格局。許多新的養老方式在市場經濟的今天，正在發揮著越來越大的作用。認真分析比較研究不同的養老方式，尋求一種適合中國農村情況的養老制度，對於農村經濟的發展將具有重要意義。
(一)家庭養老。這是當前中國農村使用最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德之具體體現。這是一種最完美的養老方式，它所具有的優越性是任何其他養老方式都無法比擬和替代的。在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村的主流養老方式。有關資料顯示：老年人口的全部經濟來源構成中，來自子女供給部分城市佔16.8，鎮佔21.0，縣(農村地區)佔38.1。這說明子女供養在城鎮老年人中佔有一定地位，而在農村中則佔有重要地位。(9)
(二)集體養老。集體養老就是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。集體養老的形式主要有五保制度和養老院制度。集體養老存在的物質基礎是農村集體經濟組織管理的完善和物質的豐富，存在的心理基礎是老人社會交際的廣泛和子女對養老認識的多元化。經濟發展的不均衡性和農民意識的落後直接影響了集體養老的普及化和規模化。筆者認為集體養老只能作為農村養老的重要補充形式而不可能象有些地方官員所言成為家庭養老的替代形式。
(三)養老保險。面對農村老年人口數目的迅速增長和家庭養老的弱化，農村養老改革也加快了步伐。從1991年開始，根據國務院的決定，民政部開始有計劃有組織地組織農村社會化養老保險改革的試點。到1998年底，全國已有30個省(自治區、直轄市)的20xx多個縣(市、區)開展了農村養老保險改革試點，有8200多萬農民參加了養老保險。(10)應該說，農村養老保險從無到有並初具規模，已取得了很大的成績。但以上數對於8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。由於目前我國農村地區經濟發展仍比較落後，且地區間極不平衡，差異較大，在全國範圍內建立統一的農村社會化養老保險制度與現實情況相脫離。
(四)儲蓄養老。依靠平時的積蓄用來防老，在農村仍然有一定的市場。據筆者對河南省部分農村的調查，15的農民對養兒防老已喪失信心，他們認為只有錢財是可靠的，因而儘可能省吃儉用，節約儲蓄以備老年之用。但是，低利率、高膨脹、天文數的醫療費以及農民收入的降低，使得儲蓄養老已失去太大價值。
四、農村社會養老保險制度存在的基礎
加快社會保障制度改革，是我國深化經濟體制改革的一項重要任務。中國農民人口多，佔全國12億人口的74，其中60歲以上的老人7285萬，佔農村人口的8.2，並且以每年3的速度遞增。農村的社會保障體系應如何建立和完善，是整個社會保障體系的重要環節。我國“xx”計劃和20xx年遠景目標綱要指出：“農村養老以家庭保障為主，堅持政府引導和農民自願發展多種形式的養老保險”。20xx遠景目標綱要為中國農村養老指明瞭方向。特別是指明瞭今後農村社會養老保險的發展思路，那麼，農村社會養老保險“存在的基礎是什麼、是否已經成熟?能否替代家庭養老?”就成為每一個理論工作者必須關注的焦點。
根據筆者多年來對農村養老問題的研究，農村社會養老保險存在的基礎主要有：
(一)貨幣經濟的發展
非貨幣經濟決定了交換隻能在相同的時間和空間進行，從而使生產者和消費者無法分離，家庭養老成為必然。只有到了工業化的現代社會，社會化生產達到了極度發達的程度，生產單位由家庭變為工廠，家庭成員各自都是獨立的商品者，依靠參加社會化勞動而取得工資收入，即以貨幣經濟完全取代非貨幣經濟，老人才能掙脫作為生產單位的家庭的桎梏，用貨幣來購買自己喜歡的商品維持生存，參加社會養老保險的條件才算成熟。因此，由家庭養老向社會養老轉變的前提條件就是現代化的貨幣經濟的存在。哈瑞斯說：“我們正在用老年保險和醫療保險的辦法取代工業化以前孩子照看老年父母的制度。當這一過程完成之後，父母孩子之間真正的反哺關係的遺蹟也將消失”。(11)可見，西方發達的資本主義國家在他們的社會處於非貨幣經濟即農業經濟階段時同樣也是實行的家庭養老，不可用其它方式取代。
(二)農村的社會化服務體系的形成
養老的兩個要素是物質保障和生活服務。農村社會養老保險的關鍵是解決了養老的物質基礎，但是對於一個人特別是對於一個沒有生活能力或者生活能力很低的老人來說，僅有錢是遠遠不夠的，這就必須具備相配套的生活服務體系。生活服務的提供有三個來源，第一，老人自我服務;第二，家庭成員的服務;第三，社會化服務。家庭養老之所以經久不衰，就在於家庭成員不僅提供了充足物質資料，還提供了完善的生活服務，而且親人提供的服務又是最細緻入微和完美周到的。因此，不管將來社會養老保險多麼發達，對於大多數人而言，家庭養老都是其重要組成部分。然而，老人自理能力的降低和家庭養老功能的弱化，就使得社會化生活服務成為影響農村社會養老保險的一個關鍵因素。筆者在調查中發現，一個村的經濟發達程度、社會化服務程度、對社會養老保險的認可程度是完全成正比的。據《經濟日報》記者王培楠報道，XX年初，廣東省東莞市率先覆蓋全社會的農村農民基本養老保險制度開始正式運作。全市參保農民76萬，16.2萬符合退休年齡的農村老人領取了首筆養老保險金。這意味著，從XX年起，東莞所有20歲至60歲的男性農民、20歲至55歲的女性農民，將全部進人“社會養老保險的安全網”中。廣東省東莞市之所以率先實施覆蓋全社會的農村農民基本養老保險制度，就在於小小的東莞20xx年的財政收入總額已達103.56億元，市、鎮、村三級公有資產已達1168億元，淨資產652億元;就在於每一個村的第三產業都有了長足的發展，社會化生活服務水平已大大提高。
(三)農村養老保險制度的完善
我國的農村社會養老保險制度起步較晚，許多地方現在還處於摸索階段，國外沒有現成的模式供使用，國內沒有完善的法律作依據，操作的時候難免有種種不盡人意的地方，不當的管理和不周到的服務都會影響農村參加社會養老保險的信心。“受管理體制改革、利息持續下調及政策變動等因素的影響，20xx年中國大部分地區的農村社會養老保險事業，出現了參保人數下降、基金執行難度加大等方面的困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態”。(12)
從國外成功經驗來看，養老保險制度越完善、服務越到位，投保者的熱情就越高，保險基金也就越充足;反之，越沒錢，服務就越無法提高，投保者越沒有熱情，保險基金就越不充足，周而復始，形成惡性迴圈。
四、當前我國農村社會養老保險制度實施的現狀
農村社會養老保險在我國起步較晚，制度也不完善，再加上農民素質、社會心理、東方文化、社會化服務水平、農民對保險制度的信任度、非貨幣經濟等等因素的影響，與城市職工養老保險相比，狀況很不如意。儘管到1998年底，全國已有30個省(自治區、直轄市)的20xx多個縣(市、區)開展了農村養老保險改革試點，有8200多萬農民參加了養老保險。但以上數對於8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，根據他們的繳費額，幾十年後，平均每人每月拿不到幾元錢(相對於目前收入和消費水平)的養老保險金，根本達不到保險的目的。
但是，我們也不能不承認，隨著農村經濟情況的好轉，部分參與社會保險並最終獲得部分社會經濟來源的條件已經產生：第一，除極少數未脫貧的地區之外，中國農民已經過上了溫飽生活，很多農民已經在向小康生活水平邁進，具有了一定參加社會保險的經濟承受能力。經濟較發達的浙江省杭州地區農民，開展養老保險的鄉鎮覆蓋率已達到95，一些富裕的年邁農民通過一次性交納幾千元養老基金，已開始按月50元、60元不等數額領取養老保險金(13)。第二，隨著全國保險業務的發展，社會影響的擴大，計劃生育政策手段的強化等等，農民參加保險的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加社會保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農民需要而推出了《農村養老保險暫行辦法》，山東煙臺從1989年開始，大膽地進行農村社會保險體制的改革，取得了極好的社會效果。
這種喜憂參半的現狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農村人口多、生產力水平低、經濟發展差距大，因而在養老問題上，各地情況差別很大，有些地方農村社會養老保險已全面覆蓋，如東莞、溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區，連一般的保費還無法收齊。由於目前我國農村地區經濟發展仍比較落後，且地區間極不平衡，差異較大，在全國範圍內建立統一的農村社會化養老保險制度與現實情況相脫離。因此，在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村老年人的主要方式。
五、解決我國農村養老的方式選擇及立法的價值取向
根據當前中國農村的經濟發展水平、傳統文化模式、社會化服務狀況以及養老的實際情況，筆者認為家庭養老仍然是中國農村中的主要養老方式，只不過這種家庭養老已不再是傳統的家庭養老，而是以家庭作為養老的載體輔助於多種養老方式的農村養老模式。可以這樣說，不管今後農村養老如何改革，家庭作為養老載體的地位是其他養老方式無法替代的。因此對於家庭養老中存在的問題及困難，我們應給予高度的重視，切不可以偏概全，隨意放棄對家庭養老的研究和規範，更不可武斷地認為社會養老保險能夠完全替代家庭養老。
之所以說家庭作為養老載體的地位是其他養老方式無法替代的，主要原因在於：第一，家庭養老的成本較低。同居一室，家庭成員更便於照顧老人，無需由專人脫離生產而專職對老人進行看管，既不影響生產，又不影響養老，符合帕累託效率最優原則。第二，我國養老保險的社會化程度不高。由於諸多的原因，我國的養老保險制度在農村的全面推廣還需要相當長的時間，在養老保險的社會化程度還很低的情況下，家庭養老這種古老的養老方式不能隨便地減弱或放棄。第三，家庭服務業不甚發達。即使人人都參加了社會養老，年老時有一筆可觀的收入，但由於農村家庭服務業剛剛起步，從事家庭服務的人員十分有限，因而，如果沒有家庭這個養老載體，老人們即使手中握著錢也仍然無法安度晚年。第四，思想觀念、傳統文化和生活習慣對老人養老載體選擇的影響。傳統的“子孫滿堂”觀念在農村依然根深蒂固，年老人隨著年齡的增加，對家庭的依賴性、對子孫理解的渴望會進一步強烈。在這種情況下，即使拿到保險金的老人會選擇離開自己的家人而與他人生活在一起嗎?很顯然，家庭永遠都是最理想的養老載體。但是，市場經濟的發展和人的觀念更新以及人口的流動對家庭養老造成了強烈的衝擊，單靠原有的道德、法律法規對家庭養老進行規範已不能適應形勢的需要。因此，建立完善的農村養老制度，必須將家庭養老放在重要的位置。
養老的載體與養老的內容是相輔相成的，家庭願意承擔養老責任，但沒有物質上的支援，老年人的生活仍然無法得到保障;或者相反，老年人僅有資金上的保證，但無人對其進行照顧，其生活也是難以得到滿足。所以，在鞏固原有的家庭養老模式的前提下，必須在農村強制推廣社會養老保險，使農民建立防患意識，在其年輕力壯、創造力最強時，能有少部分的儲蓄，以備年老、多病沒有生活能力時所用。
鑑於上述分析，根據我國農村的基本國情，參照“xx”計劃和20xx年遠景目標綱要中對農村養老的基本精神，我國農村養老立法的價值目標應該定位於：以家庭養老為主導，強化社會養老保險，引進商業養老保險，建立多種形式並存的農村養老保障體系。(14)
解決農村養老問題，除了加強對全社會的尊老、敬老的宣傳教育，弘揚中華民族尊老、敬老、養老的傳統美德外，在依法治國的今天，還要依靠完善法制。但是，我國到目前為止還沒有一部單獨的農村養老法，有關農村養老的問題散見於《婚姻法》、《老年人權益保護法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等等之中，這種分散的規定方法不僅容易造成彼此的不協調，而且影響到農村養老制度的實施。考慮到中國農村的特殊性和養老保障的複雜性，筆者認為，本著“以家庭養老為主導、強化社會養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式並存的農村養老保障體系”的農村養老立法價值取向，我國農村養老法律體系可按以下思路構築：
第一，儘快制訂農村養老基本法——《農村養老保障法》，農村養老保障法可以作為我們正在制訂中的《社會保障法》的部門法。其主要內容應當包括：農村養老的原則、農村養老的形式、農村養老的種類、農村集體養老機構及其性質、家庭養老的內容、集體養老的內容、農村社會養老保險的內容、社會養老保險機構及其性質、農村社會養老基金的籌集管理髮放、法律責任等等。
第二，根據《農村養老保障法》的基本原則制訂如下部門法：《農村社會養老保險法》、《農村商業養老保險法》、《農村老年人權益保護法》、《農村家庭養老示範法》等等。
第三，制訂農村養老的行政法規。這一層次的農村養老保障法律規範是我國農村養老保障法律體系的重要方面，在整個農村養老保障法律體系中佔有重要的地位。具體應該包括：《農村社會養老保險條例》、《農村家庭養老條例》、《農村集體養老條例》、《農村個人儲蓄養老保險辦法》、《農村養老基金管理機構條例》、《農村養老基金管理條例》、《農村養老基金管理機構稅收減免辦法》。
綜上所述，農村養老問題直接關係到中國農村秩序的穩定與農業的可持續發展，由於固有的道德體系的崩潰和農村商品經濟的發展，通過構建和不斷完善農村養老法律體系來規範農村養老已是大勢所趨。“以家庭養老為主導，強化社會養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式並存的農村養老保障體系”的價值定位既符合中國農村的實際，又有利於操作和實施，相信其研究對國家今後的農村立法具有一定參考價值。
註釋：
(1)《馬克思恩格斯選集》第一卷，第108頁，人民出版社，1972年版。
(2)邁克爾•米特羅著《歐洲家庭史》第145頁，華夏出版社。
(3)嶽慶平著《中國的家與國》第91頁，吉林文史出版社
(4)劉英著《中國婚姻家庭研究》第355頁，社會科學文獻出版社。
(5)張德強著《嬗變中的婚姻家庭》第79頁，蘭州大學出版社。
(6)參見姚遠《政府在家庭養老中的地位與作用》載《西北人口》1999年第2期
(7)中國老齡科研中心《中國老年供養體系調查資料彙編》，華齡出版社1994年版，第86頁。
(8)參見姚遠《傳統型家庭養老面臨危機》，載《視點》1996年第11期，第10頁
(9)參見《田雪原文集》，中國經濟出版社，1991年
(10)參見《中國統計年鑑》，(1998年)
(11)馬文•哈瑞斯著《文化的起源》第178頁，華夏出版社。
(12)王延中《不應終止農村社會養老保險》載《中國經濟時報》20xx年5月24日時事版
(13)參見揭新華《國內外農村社會保險的比較研究》載《上饒師專學報》1997年第2期)
(14)參見楊連專羅軍《論農村養老立法的價值取向》，載《人大建設》20xx年第8期
農民養老問題調查報告2019年養老問題調查報告（2） | 返回目錄“當你老了，頭髮白了，走不動了……”XX年央視春晚，莫文蔚的一首《當你老了》觸動了無數人的心靈。
每個人都會有老的時候，所以養老也成為無法迴避的話題。近日，河南平頂山魯山縣康樂園老年公寓發生的造成38人死亡、6人受傷的火災，更是讓養老話題成為社會關注的焦點。
據三門峽市民政局老齡工作科提供的XX年人口與城鎮化調查資料顯示：全市總人口227.79萬人，其中60歲以上人口35.08萬人，佔總人口的比重為15.4%;65歲以上人口22.66萬人，佔總人口的比重為9.95%;80歲以上人口3.44萬人，佔總人口的比重為1.51%。
面對這麼龐大的老齡人口，選擇什麼樣的養老方式才能讓每位老人老有所依、老有所樂，享受安康快樂的晚年?
城市老人大多居家養老
家住三門峽市區黃河路東段69歲的王老太太有4個子女，其中3個都在外地工作，只有小女兒在三門峽，老人平時獨自一人居住。她告訴記者，自己的家住了幾十年習慣了，每天到鄰居家串串門，和鄰居聊聊天，遇到過年過節子女回來看望她，挺好的。“我不會去養老院，在自己家裡舒服，我自己照顧得了自己。”王老太太說。
說起養老問題，家住文明路東段72歲的趙強(化名)一臉憂愁。“我想減輕孩子們的負擔，去養老院養老，可是總擔心這樣對孩子不好，讓孩子臉上無光。在家裡養老吧，孩子們都忙，還得抽空照顧我，我不想讓孩子們太辛苦，真是兩難啊!”趙強說，他身體不太好，由兒子女兒輪流照顧，雖然孩子們都挺孝順，但工作都非常忙，還得抽出時間照顧他，他於心不忍，想去養老院又沒法給孩子說，害怕孩子多想，非常作難。
王老太太和趙強兩位老人的說法代表了我市大部分老人的想法，或是受傳統觀念影響，或是出於各方面的顧慮，他們都選擇了居家養老。
採訪中記者瞭解到，不僅僅是像趙強這樣的許多老人無法擺脫思想困擾，一些年輕人也因為“面子”問題堅決不讓父母去養老院養老。“養兒防老，這是中華民族的傳統，我肯定不會讓父母去養老院的。”46歲的市民張高峰堅定地說。
據湖濱區車站街道辦民政所的趙月琴介紹，統計顯示，該街道60歲以上的老人有8000多人，但在養老院養老的人數不到100人，所佔比例非常小，大部分老人還是選擇居家養老。“我們街道多數老人選擇居家養老的原因主要有兩方面。”趙月琴表示，一是城區的養老院都收取一定的費用，而該轄區很多老人經濟條件比較差，無力負擔養老院的費用;二是傳統思想根深蒂固，一些老人因為有子女，擔心給孩子造成心理負擔，所以即便經濟上允許，也不會選擇去養老院。
市民政局老齡工作科工作人員也表示，和全國整體情況一樣，我市目前在城區生活的老人絕大多數都是居家養老。
農村空巢老人養老問題突出
和城市相比，我市廣大農村地區由於近年外出打工的人比較多，留守老人的養老問題更加突出。
“農村老人的社會福利和保障待遇較低，同時，大量農村青壯年勞動力外出務工，增加了老年人與兒女分居比例和空巢比例，留守老人的養老問題成為一大難題。”三門峽市委黨校副教授、社會學研究學者杜明國表示。
三門峽產業集聚區農民馮秀麗今年63歲，兒子兒媳都外出打工，老伴兒走得早，所以家裡只剩下她一個人。“村裡很多和我年齡相仿的人都這樣，孩子們去外地打工了，只剩下老人在家。”馮秀麗說，自己身體不錯，家庭條件還行。而有些老人身體不好，必須靠兒子女兒照顧，“所以日子非常不好過”。
6月6日，在上海財經大學舉辦的“老齡社會公共政策挑戰與治理創新”國際論壇上，上海財經大學人文學院院長張雄教授負責的課題組做了《XX中國農村養老現狀國情報告》，表明四成多的農村老人喜歡的養老方式是與子女同住，而超過六成的農村老人不喜歡進城養老。張雄稱，農村老人不喜歡進城的主要原因包括生活不習慣、沒有親友熟人說話、生活費用過高等。這種現象在我市農村也存在，靈寶市大王鎮71歲的李大媽有兩個兒子，大兒子在山東工作，小兒子在北京工作，兩個兒子想讓老人跟他們到城裡生活，可是老人不願進城。李大媽告訴記者，在城裡不習慣，還是在村裡自由，可一個人在村裡就怕生病，一生病就沒人照顧。
“農村養老方式非常單一，除了那些無依無靠的老人去敬老院，一般都是在家裡養老。”國家統計局三門峽調查隊工作人員表示，他們曾對我市農村養老問題作過一個調查，在21名農村老人中，家庭養老的18名，佔調查物件的85.7%。因為農村敬老院不需要繳納費用，所以多是一些無依無靠的孤寡老人，而民辦養老機構屈指可數，在民辦養老院養老的老人更是寥寥無幾。
國家統計局三門峽調查隊的調查報告同時提出，由於近些年農村外出務工人員不斷增加，導致空巢老人越來越多，如何讓農村老人真正老有所依、老有所樂成為一個非常大的課題。
探索新的養老模式是大勢所趨
採訪中記者瞭解到，無論是城市還是農村，絕大多數老人選擇的是居家養老。但是目前國內主流家庭結構已轉變為只有一個孩子，這意味著年青一代的養老負擔變得非常繁重。此外，人口流動的加快導致代際分離現象日益突出，中國有相當多的老人獨守家中，成為空巢老人。即使是與父母同居一個城市的年輕人，也因高強度的工作和快節奏的生活而很難抽出時間給予父母更多陪伴，所以這也給養老提出了新的要求，積極探索和推廣新的養老模式是未來的必然趨勢。
“在城市，養老機構養老、社群養老、醫養結合養老等模式都是可以大力推廣的養老模式，目前我市在這些方面都有比較好的典型經驗。”市民政局老齡工作科工作人員表示。
養老機構養老是目前較為普遍的一種養老方式，但因為種種原因發展受到限制。記者瞭解到，目前我市一些公辦養老機構的執行情況比較好，但服務水平有待進一步提高;而民辦養老機構由於資金缺口較大，管理員待遇低、工作壓力大等方面的問題，經營遇到很多困難，有些甚至因為經營不下去而關閉。許多市民對養老機構養老提出了建議：關鍵是要提高服務水平，讓老人住得舒心、開心。
社群養老是政府大力提倡的一種方式。老年人晚上可以住在自己家中，自由性、隱私性較強，白天在養老院生活，吃飯、理髮、就醫等都可利用社群資源，非常方便。據瞭解，目前我市已有一些社群積極開展社群養老，這些社群成立了義工組織、家政服務中心、便民醫療點等社會組織，滿足了社群老年人的多元化需求，深受老年人及其家人的歡迎。
醫養結合養老模式開啟了中國養老新途徑。該模式採用醫院新增養老設施，養老院引進門診，或新建醫養結合養老院等方式，通過多元資金投入和經營運作模式，已在全國多地實施。“三門峽在這方面也有非常好的經驗。”三門峽市老年護理院院長常援建介紹，該院是河南省在醫養結合養老模式方面做得非常好的機構，XX年該院便開始探索這一全新模式，由於各方面都取得了成功，吸引了鄭州、洛陽等地的養老院前來學習。之前由於發展受到限制，老人不是太多，但居住在這裡的老人能得到很好的照料，“隨著新大樓投入使用，相信未來會有更多的老人選擇到這裡養老”。
在我市農村，也有一些好的養老模式受到群眾歡迎，值得推廣，其中陝縣原店鎮郭家村的居家養老服務中心就非常受歡迎。
據介紹，郭家村根據村裡實際情況建立了一所集住宿、休閒、娛樂、健身為一體，服務本村老人的非盈利性集體公益性養老服務場所。該中心負責人介紹，目前入住65歲以上低收入、空巢、殘疾等各類老人76人，年齡最大的84歲。完善的設施、良好的環境為老人養老休閒提供了方便，管理服務人員盡心盡力為老人服務，深得老人歡迎。XX年，郭家村的居家養老服務中心被河南省民政廳命名為河南省養老服務示範單位。“我們村修建服務中心的宗旨就是‘老吾老，以及人之老’，發揚‘孝文化’的傳統美德。”該中心負責人表示，“我們的居家養老服務中心還在深化改革開放中繼續探索前進，讓老人住得舒心。”
養老之路任重道遠
在我國，未來養老的任務是任重而道遠的，不管是哪種養老模式都需要不斷探索，不斷提升服務水平，才能滿足社會發展的需求。這是社會各界一致的看法。
三門峽義工分會祕書長鬍健因為實施“天倫計劃”長期關注老人養老問題。他認為養老機構養老肯定是未來非常重要的一種模式，對此專門提出了一些意見和建議：“養老機構不是根據每個老年人的具體需要來提供服務，而是根據制度和工作程式要求機械運轉，相對來講比較缺少個性化和人情味。還有一點，在養老院裡老人們沒有隱私，沒有祕密，沒有活動自由，這就帶來了老人尊嚴和自由的缺失。”胡健表示希望養老機構進一步提高服務水平，讓老人感受到濃濃的關愛，“如果這樣的話，那麼養老機構未來肯定很受歡迎”。
多年從事養老事業的常援建認為，未來要建設高、中、低不同檔次的養老機構，以滿足不同人群的需求;政府部門要加大投資力度，養老是一個惠及民生的大事，是公益事業，要呼籲社會力量參與進來;養老機構要不斷提升服務水平，讓老年人時時刻刻感受到“家”的溫暖。
另外，專家學者普遍認為“醫養結合”的路子可以為民辦養老院轉型提供可借鑑的經驗。很多養老院反映利潤微薄，難以為繼，如果為老年人提供醫療保健服務的話，就可以解決養老機構經營困難和養老院醫療設施落後的難題，為老人提供更好的服務。
“養老是個社會大課題，需要全社會的關注。”杜明國表示，全社會都要改變認識上的誤區，不能把養老保障看成是一個“無底洞”，要積極參與，探索適合各類老人需要的多元化養老模式，在老齡化不斷推進的今天，讓老人真正老有所依、老有所樂。
養老問題社會調查報告2019年養老問題調查報告（3） | 返回目錄這個假期，我來到了xx市xx區敬老院，看望了那裡的老人，給他們送去新春的祝福，還送上了營養品，並與他們親切交談。通過與他們的談話，我瞭解了老人們過去的生活和工作情況，也瞭解了他們現在的養老情況。
住在這所敬老院裡的老人們大多在70歲以上，他們由於各種各樣的原因被送到敬老院來（這與我以前在其他敬老院瞭解的情況也是一致的），如子女不在身邊無人照顧；身邊親人大多已過世，孤身一人；一個人待在家裡太孤單，想有人能夠陪伴。從她們的口中，我大致瞭解到過去老人們的生活狀況。建國初期，絕大多數年輕人都沒有文化，但迫於生計，只能外出幹些體力活或技術含量不高的工作，如在織布廠工作，生產菸草等。由於當時人們生活條件十分艱苦，即使是在城市，生活物資供給一樣嚴重不足，大部分人最大的希望便是能吃飽穿暖。因為條件有限，許多人不能去上學，只能利用空閒時間去夜校讀書識。生活在鄉下的人，為了能去學校讀書，冬天裡也穿著草鞋踩著冰雪去幾公里甚至十幾公里外的地方求學。路上餓了就吃從家裡帶的生紅薯或其他乾糧充飢，要是遇上荒年，就吃路邊生長的野菜，生存條件極為艱苦。
現在這些老人們的孩子都長大了，都成家立業了，他們被子女送到敬老院來更多的也是一種迫於生計的選擇。在我所瞭解的老人中間，絕大多數人的子女都只在繳納生活費時才來看望一下老人，順便購買一些物品，見面交談的時間也不會太長，真正關心老人生活起居細節的更是少之又少。子女們普遍對父母們的生活情況關注較少，以為把老人送到敬老院就萬事大吉了。更有甚者，子女之間互相推卸養老責任，只顧自己享樂。這種情況著實令人心痛。
在與老人們的交談過程中，我發現很多老人口中都會說只要自己的子女過得好，自己怎樣都無所謂，只要兒女們心中都有自己的父母就行了，他們來到敬老院生活至少還有人可以一起生活、說說話，陪伴他們度過晚年，這比孤單一人待在家裡好。我注意到，每當老人們說起自己的家、自己的兒女時，他們的臉上、眼神中總會流露出溫馨、留戀、幸福，甚至淚眼婆娑。由此可見，老人們的內心深處是非常渴望迴歸家庭、渴望親情的！
的確，老一輩人為我們新中國建設做出了不可磨滅的貢獻。他們在過去所經歷的苦日子值得我們年輕一代人永遠銘記，我們要感謝那些為我們創造現在美好生活的前輩們，並以他們為榜樣，發揚艱苦奮鬥精神，樹立回報社會的意識，努力學習，爭取成長為祖國的棟樑之才，不辜負老前輩們的期望。
然而，伴隨著時間的流逝，老一輩已相繼老去，龐大養老群體的出現成了一個十分現實的社會問題。即使我國正加大養老保障制度的完善，但這不能解決根本問題，因為老人們缺乏的是家庭式的關心和溫暖。當孩子們事業有成之時，都想著如何對自己的父母好點，讓他們過上安享晚年的生活。殊不知，又有多少人真正可以在父母的有生之年好好的服侍他們一回？又有多少子女知道老人們心中的渴求？
我認為，傳統“養兒防老”模式雖然受到現實的挑戰，但是，“養兒防老”的傳統並沒有過時，並且永遠不過時。解決養老的問題，除了政府要加大養老資金的投入以外，還要解決一個“良知”的問題。“養兒防老”是中國的傳統文化，孝敬老人自古以來就是中華名族的優良傳統。父母辛苦地養育子女，當父母老了的時候需要子女們照顧的時候，子女們應該盡最大努力承擔起照顧父母的責任，而那些推卸養老責任的子女應該遭到良知的譴責。倘若子女養老養成了一種社會風氣，每個人都真心實意地為老人著想，那麼，國家的養老制度也就顯得不那麼重要了。反之，最好的養老制度也溫暖不了老人的心。
所以，我呼籲全社會的人都來關心養老問題。如果每個人都有一顆孝敬老人的心，那麼解決養老的問題就是水到渠成的事情了。只有人人都喚起自己的良知，才能讓老人們真正實現老有所依老有所養，從而促進整個社會和諧、穩定、發展。
城市養老問題調查報告養老問題調查報告（4） | 返回目錄國務院關於《中國老齡事業發展“xx”規劃》明確提出“優先發展養老服務，建立以居家為基礎、社群為依託、機構為支撐的養老服務體系，建立中國特色的新型養老模式”的基本原則。
市政協十二屆十一次主席會議確定對我市城市居家養老作為今年重點調研課題，從20**年7月下旬至8月期間，市政協副主席任書文帶領政協社法委、民政局、政協委員調研組先後視察了杏花嶺區錦繡苑社群、迎澤區五龍口三社群、海邊街社群、太原市社群管理服務中心等開展居家養老服務情況，聽取市民政局對我市居家養老服務工作發展建設情況，召開各界人士座談會，就我市城市居家養老現狀、問題、對策進行調查研究。
一、基本狀況
我市居家養老服務工作得到市委、市政府的高度重視，從XX年開始啟動居家養老試點，市民政局作為政府總牽頭部門，制定實施辦法，創新工作理念，探索為老服務新機制，構建居家養老新體系，逐步把這項工作推廣到全市543個社群，到目前居家養老服務網路覆蓋全市。XX年9月和20**年7月國家民政部部長李立國來太原市考察，充分肯定我市居家養老服務工作經驗做法，並向全省推廣。綜合歸納有六個方面的亮點。
(一)緊跟社會形勢，著力推進居家養老服務功能建設。我市現有60歲及以上老人63萬人，佔全市總人口數的14.8%，其中空巢老人約13萬戶，人口結構向老齡化、空巢化的趨勢發展。為應對老齡化現實，目前全市建立社群老年日間照料中心115個，安設老年床位1380餘張，招募社群居家養老服務商500餘家，設立養老服務點2461個，建立社群服務隊760支(約XX人)，招募志願服務者10.2萬人，建立老年人“愛心一鍵通”服務系統，為空巢老人發放2.4萬部“愛心一鍵通”，開通8181890社群資訊服務網路平臺 ，建成現代化的求助呼叫網路平臺，受理老年人求助呼叫225862人次，為民排憂解難70629人次，全天候(24小時)為老年人服務。
(二)創新養老模式，敢於探索居家養老服務新路徑。我市堅持“政府主導、社群主體、社會參與”的工作導向，把研究解決養老問題放在突出位置，創新養老服務工作與社會發展相適應的體制機制，在前進中探索出一條新路，即“以家庭為基礎、社群服務為紐帶、居家照護服務為宗旨”的居家養老服務模式，被譽為“沒有圍牆的養老院”;健全完善為老年人提供“無償、低償、有償”優質服務的執行機制，即“無償服務針對80歲以上高齡、空巢、困難、傷殘以及無子女、無自理能力、無經濟來源的‘三無’老人提供免費服務;低償服務針對老人與服務機構簽訂協議，提供低於市場價的優惠服務;有償服務針對以市場運作，為老人提供預約上門實惠服務”。
(三)制定扶持政策，構建居家養老事業新格局。市委、市政府高度重視黨和國家養老政策的貫徹落實，為適應新形勢下老年人對養老服務的需求，將居家養老服務納入全市“xx”經濟社會規劃和服務業扶持範圍，制定出臺了《關於推進居家養老社會化服務工作意見》、《社群居家養老服務試點工作實施方案》、《關於加快實現社會福利社會化的實施意見》等檔案，大力支援發展社群居家養老事業，全市基本形成了“投資多元化、運作市場化、管理規範化、服務人性化、隊伍專業化、手段資訊化”的居家養老服務新格局。
(四)樹立全新理念，建立居家養老服務工作新機制。全市建立了各級黨政部門、社群居委會、轄區企事業單位、社群社會組織、社群廣大居民“五力合一”的聯動執行機制和分類服務、分級幫扶、助老服務、網格管理、親切關懷、社會聯動“六位一體”的居家養老服務機制。創新為老服務機制，制定出臺了《太原市社群居家養老服務物件評估管理辦法》，為孤寡、失獨、獨居、空巢、困難、優撫、殘疾和高齡等八類老人提供享受分級優惠服務，評估計分確定“abcd”四種類型老人發放養老服務卷，即每年每人發給a類85歲以上空巢“三無”老人2400元、b類80歲以上空巢困難老人600元、c類70歲以上空巢傷殘老人150元、d類60歲以上空巢特困老人享受親情志願者服務;今年為近五萬名老人提供多樣化居家養老服務，其中a類128人、b類2585人、c類17194人、d類30000餘人。
(五)擴大服務領域，滿足老年人個性化生活需求。根據老年人不同服務需求，在全市各個社群開展生活照料、醫療保健、防病治病、法律維權、文化教育、體育健身、志願服務、老年餐桌、家政服務、配餐送餐、康復護理、心理諮詢、親情服務等40項社會化服務，在每個社群都配備了社群居家養老服務專管員，及時為老人提供服務指南、服務專案、服務人員，解決老年人精神生活和醫療保健方面的問題和護理需求，基本做到“養老在社群、服務進家庭”。
(六)經費基本保障，投入養老公共資金逐年增加。近年來，市委、市政府對社群工作建設經費逐年增加，從XX年開始社群辦公經費根據轄區範圍和居民戶數增加至5萬元、6萬元、7萬元。20**年，為每個社群安排惠民專案資金20萬元。資金主要用於社群建設與服務，市民政局按照管理原則，對資金使用投向提出明確的指導意見，居家養老公共事業作為惠民專案資金重點使用領域之一，重點打造了社群“老年餐桌”試點，得到了社群老人的普遍歡迎。
總體上講，我市城市居家養老服務工作起步早、發展快、有創新、見成效，服務和管理水平優先全國同類城市。
二、主要問題
在我市居家養老事業發展過程中，還有一些不容忽視的問題，主要有五個方面，需要引起各級政府的高度重視。
(一)居家養老公共經費投入還需進一步加大。雖然公共資金每年都有所增加，但增加的數量不大，有的基層社群在專項資金管理、使用等方面存在“吃大鍋飯”、“撒胡椒麵”的現象，用於發展居家養老公共事業經費不夠明確，專項經費不能及時到位，社會資金投入不足，對居家養老事業健康發展受到一定影響。
(二)相關部門協調配合還需進一步磨合。社群居家養老管理工作涉及牽頭單位民政、教育、老齡、人計、人社、發改、建管、衛生、財政、地稅等10多個部門，有些部門對居家養老工作認識不足、重視不夠，在工作方面配合不夠主動、缺乏大局意識，應該進一步明確相關單位的工作職責。
(三)居家養老服務產業化還需進一步擴大。從全市養老服務產業的發展情況來看，相關服務產業化發展不平衡，能夠落地的養老服務產業為數不多，扶持政策落實不夠到位，老年服務設施建設與形勢發展還有差距，服務業力量比較薄弱，在一定程度上不能滿足老年人的生活質量和服務標準的需求。
(四)老年服務隊伍還需進一步壯大。招募從業人員和老年志願者有一定難度，專業型人員匱乏，志願者隊伍不夠壯大，部分服務功能缺失，服務隊伍的組織管理比較鬆散，家政人員綜合素質相對偏低，特護人員供需不平衡，從業人員社會保障政策落實不夠，在很大程度上成為社群居家養老服務工作的一個短板。
(五)宣傳引導工作還需進一步加強。居家養老服務的宣傳工作不夠深入廣泛，社會認知度還有偏差，從我市老年人民調情況來看，有相當一部分老年人因生活習慣、思想觀念等因素，缺乏“花錢買服務”的生活理念和消費意識，不太願意購買居家養老服務，需要社會、家庭、單位加強宣傳引導、創造條件，積極推進居家養老服務社會化程序。
三、對策建議
通過對我市城市居家養老情況調研，市政協調研組認為：資金保障、管理體制、政策支援、隊伍建設、宣傳引導是居家養老事業健康發展的基本條件;以人為本、服務滿意、合理收費、管理精細、老有所養是居家養老服務的基本要求;各級政府充分發揮“驅動器”作用，是促進居家養老事業順利前行的基本保證。為此，提出五個方面的建議，供各級黨委和政府決策參考。
(一)加大政府投入力度，支援社會廣泛參與，保障居家養老服務事業蓬勃健康發展。
1、繼續加大政府投入力度。從我市近幾年看，隨著老年人口逐年增加，養老公共服務經費相對也在較大幅度的增加。根據市財政局報告，20**年預算安排城鄉社群事務資金17.77億元，比上年度增加9.24億元，增長幅度108.4%。為此，各級政府要高度重視居家養老事業的公共經費安排，對發展社群居家養老事業的經費投入要明確標準、細化專案、專款專用，一事一表列入財政預算計劃，按照全市養老事業的發展規劃，專門立項年度居家養老事業經費，隨著經濟增長速度提高養老事業經費的幅度，根據老齡人口的增加，保障居家養老投入的公共經費足額到位。
2、吸引社會資本參與養老事業建設發展。各級政府要在各個環節上，提供有利條件，創造寬鬆環境，吸引更多社會資本進入養老服務領域，民營企業要積極履行社會責任，社會力量要支援養老事業發展，通過政府主導、市場運作方式，建立多元化、社會化、長效化的投入機制。
3、管好用好居家養老公共資金。政府投入的居家養老專項資金，相關職能部門要統籌管理、專款專用，制定有效的管理使用辦法，定期公示資金使用情況，接受社會監督，真正把有限的資金用在刀刃上，確保資金用於發展居家養老事業的各項建設。
(二)加大政府效能建設，充分發揮政府“驅動器”的作用，健全完善科學的居家養老服務工作監管機制。
1、充分發揮政府民政部門對居家養老工作主導作用。各級政府的民政部門要借鑑全國先進經驗，充分發揮監督管理、指導協調居家養老服務工作的主導作用，認真落實我市《關於推進居家養老服務工作的意見》，從科學發展、統籌發展、協調發展大局考慮，進一步完善市民政部門牽頭、相關部門配合、街道社群聯動的居家養老服務工作機制，強化民政部門“總牽頭、總指導、負總責”的責任意識，增強相關部門協作配合的全域性意識，樹立街道社群敬老助老的服務意識，齊心合力推動全市居家養老服務工作健康有序開展。
2、充分開放為老年人活動的公共設施。各級政府對涉及居家養老的公共服務資源利用情況監督指導，積極協調社會各方，推動社會公共服務設施充分為服務老年人開放，方便老年人就近就便參加豐富多彩的服務活動，依法保護老年人享受社會公共服務的權利，構建完備的社群為老服務網路，實現資源共享共用，促進全市為老服務的組織管理和監督評估機制更加完善。
3、充分發揮政府“驅動器”的作用。各級政府要加強服務體系建設，認真貫徹國務院總理xx在20**年8月16日主持召開國務院常務會議精神，落實中央深化改革加快發展養老服務業的任務措施，在服務居家養老事業各項工作中，充分發揮政府“驅動器”的作用，加大政策支援和引導力度，開啟政策大門，激發各類主體活力，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”，使廣大老年人安享老有所養、老有所醫、老有所樂的晚年生活，促進社會和諧，推進經濟社會持續健康發展。
(三)加大政策支援力度，增強市場動力，積極促進社群養老服務產業發展壯大。
1、大力發展養老服務產業。各級政府要對各類非營利性的養老服務產業自用房產、土地房產、城鎮土地使用等，完善稅費優惠和補貼支援政策，為社會資本減稅清費，吸引更多的養老服務產業紮根落地;積極培育養老服務業發展連片輻射、連鎖經營、統一管理的服務模式，促進養老服務產業發展壯大;高度重視城市新建、改建、擴建中居家養老公共服務場所建設，合理佈局養老機構和養老服務設施，力求規劃建設同步落實到位;按照國家規定，對居家養老用地、稅收、信貸、水電、床位、營運等方面，政府應大力扶持、給予“補貼補助”，堅持政策統一、標準統一、管理統一的原則，提供優質的政策保障。
2、建設社群綜合性老年福利服務中心。各級政府要繼續探索居家養老新模式，研究制定“民辦公助”的政策措施，支援有條件的社群開辦小型養老院或敬老院，力爭全市80%的社群各擁有一處集院舍住養和居家養老服務功能於一體的綜合性老年福利服務中心，實現每千名老年人擁有養老床位數達到30張的目標，提升居家養老社群化服務功能;按照國家相關政策，優先為無子女、無自理能力、無經濟來源的“三無”老年人提供集中住養場所。
3、推進社群“老年餐桌”惠民工程建設。政府花錢買服務，社群老人得實惠。市民政局組織牽頭在我市錦繡苑社群、海邊街社群開辦“老年餐桌”試點服務專案，體現了市委、市政府對老年人生活的關愛關心關照，解決了老年人中午就餐問題，很受社會歡迎。建議逐步向全市社群推廣“老年餐桌”服務專案，並作為街道社群居家養老事業建設的重點發展專案，把“老年餐桌”辦成具有特色的品牌“視窗”。
(四)加強服務隊伍建設，努力培養一支“有愛心、素質高、服務好”的居家養老專業化隊伍。
1、加強專業化隊伍建設工作。各級政府要強化居家養老專業隊伍建設，為招募專業服務人員創條件，辦理簽訂合同制手續，享受同城化社會待遇，完善居家養老服務人員市場化運作、社群化管理模式，努力實現養老服務供需平衡，促進相關產業的專業化人才培養和就業落實;各街道社群要積極配合各級政府工作，立足社群優勢，充分挖掘和整合社群現有人力資源，擴大網格化專業服務隊伍，為老人進行有償結對服務;各級政府要指導委託相關培訓機構，為從業人員免費進行專業技能培訓，通過考核發給“職業資格證”，努力培養一批覆合型服務明星，更好地滿足居家養老服務需求。
2、逐步完善招募老年志願者工作機制。各級政府要按照《中國老齡事業發展“xx”規劃》要求，實現老年志願者達到老年人口總數的10%的目標，對照我市還有差距。為此，各級政府要制定實施方案，負責動員指導，相關部門牽頭，調動社會力量，形成強大合力，逐步完善老年志願者招募社會化、管理正規化、服務常態化“三位一體”的工作機制，促進老年志願者隊伍發展壯大，使之成為居家養老服務的重要力量;全市共青團、婦聯、工會、教育、公安、人社、文明辦、駐地部隊等相關部門應帶頭響應，形成共建單位，簽訂《居家養老志願服務協議書》，並納入精神文明和諧單位考核。
3、建立街道社群聯絡從業人員制度和激勵機制。各街道社群居委會要建立聯絡從業人員的制度，正確處理轄區社群幹部、從業人員、居家老人三方人際關係，踐行社會主義核心價值觀，樹立文明、和諧、自由、平等、誠信、友善的理念，全面提高精細化管理水平;要建立激勵機制，關心從業人員的政治待遇，尊重從業人員的勞動成果，健全完善從業人員檔案資訊，積極開展評選優秀服務明星的活動，大力宣傳尊老敬老、愛崗敬業、無私奉獻的精神，將以人為本、文明禮儀、熱情服務、行為規範作為一項考核目標，把黨和政府的溫暖傳送到老年人的心坎上，使居家養老服務工作更加人性化。
(五)加強宣傳引導，提高思想認識，努力為老年人創造一流的幸福家園。
1、高度關心重視老年人的養老問題。各級政府要在推動養老事業中發揮引領作用，認真貫徹落實國務院關於《中國老齡事業發展“xx”規劃》綱要，緊密結合實際，研究制定當地養老事業的任務措施，解決養老突出問題，真正把養老工作放到重要位置，在思想上提高認識，在行動上凝聚力量，在落實上很下功夫，促進我市居家養老事業提檔升級。
2、宣傳引導老年人選擇居家養老方式。居家養老既保留了傳統的家庭養老方式，又體現了社會化養老服務的新內涵、新品位。據民政部推測全國90%的老年人需要居家養老服務。對此，各街道社群要組織力量“進門進戶”，做好宣傳發動工作，摸底普查轄區老人養老意願，為政府提供居家養老情況的翔實資訊資料;借今年“九·九”重陽節之際，組織志願者進社群開展為老服務活動，大力宣傳黨和國家的養老政策，引導老年人和家庭子女轉變養老觀念，順應時代潮流，接受新的養老方式，積極推動居家養老社會化程序。
3、認真細化居家養老各項服務標準。各街道社群要對收費的服務專案進行公示，充分體現公平公正原則，尊重保護老年人合法權益，提高老年人自願花錢買服務的意識;根據老年人服務需求，制定長期、短期、定期、臨時的居家養老服務辦法，採取協議方式與老年家庭明確雙方的權利義務、服務專案、服務標準、服務價格，在物價部門的指導下，不斷完善服務收費標準;對標全國先進典型，優化配置市場為老服務優質要素，建立完善“無償、低償、有償”服務的市場合作信用體系，保證供需服務長期穩定，把我市居家養老服務工作打造成全國一流的朝陽產業。
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